陳 偉

(中華人民共和國公安部,北京 100741)

海洋是人類生命支持系統(tǒng)的重要組成部分,可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富。海洋不僅擁有豐富的資源,而且戰(zhàn)略地位極其重要,歷來是國際政治、經(jīng)濟(jì)和軍事斗爭的重要舞臺。中國是一個陸海兼?zhèn)涞拇髧?海岸線漫長,管轄的海域面積大,與周邊國家存在海域管轄權(quán)爭議的區(qū)域不少①中國擁有大陸海岸線18 000多公里,島嶼岸線14 000公里,是海岸線最長的國家之一。按照《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定,中國管轄海域面積近300萬平方公里,但爭議區(qū)域面積達(dá)150萬平方公里。中國與所有海上鄰國存在海域劃界問題,與大多數(shù)國家存在島嶼歸屬爭議,目前尚無一解決。。歷史上,長達(dá)數(shù)千年的封建統(tǒng)治者以“天子”自居,奉行“重農(nóng)抑商”等落后政策,忽視對海洋資源的開發(fā)利用和對中國海洋權(quán)益的保護(hù),最終導(dǎo)致西方列強(qiáng)利用“堅船利炮”從海上打開中國的門戶②在1840年至1940年間的100年中,外國從海上入侵中國共計479次,規(guī)模較大的有84次,入侵艦船共計1860多艘,兵力達(dá)47萬多人,迫使清朝政府簽訂不平等條約50多個。,使中國人民陷入半封建半殖民地的悲慘境地。新中國成立后,特別是改革開放以后,黨和政府對海洋開發(fā)利用和海洋權(quán)益保護(hù)高度重視,國民的海洋意識日益增強(qiáng),海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,中國海洋事業(yè)取得了舉世矚目的成就。海洋直接關(guān)系中華民族的生存、發(fā)展與安全,尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后,隨著海洋戰(zhàn)略地位的不斷提升,海洋與中華民族的

縱觀世界歷史,海洋強(qiáng)國的崛起過程,難免會引起他國的戒意和恐懼。英國外交官艾利·克勞爵士曾指出:“很自然,一個在海上稱雄的國家會引起普遍的戒意和恐懼,總有招致世界上普遍聯(lián)合的力量所顛覆的危險?！盵1]當(dāng)前和今后相當(dāng)長的一個時期,中國在大力發(fā)展海洋事業(yè)的同時,如何體現(xiàn)中國走和平發(fā)展道路的外交方針,展示中國是負(fù)責(zé)任大國的形象,妥善處理與他國的海上糾紛,盡可能降低和化解其他國家的疑慮,既有效捍衛(wèi)中國的海洋權(quán)益,又努力營造睦鄰友好的周邊環(huán)境,爭取和平穩(wěn)定的國際環(huán)境,是一個復(fù)雜的、綜合性的課題,不僅需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全的戰(zhàn)略層面制定整體規(guī)劃,而且還需要從具體問題入手,逐項(xiàng)解決目前中國在海洋開發(fā)和海洋權(quán)益保護(hù)方面存在的不足之處。無論是戰(zhàn)略層面,還是具體的事務(wù)性問題層面,積極、認(rèn)真按照國際法辦事,是中國處理海洋事務(wù)、解決海洋權(quán)益爭議的重要選擇之一。

緊追權(quán),是國際法中的一項(xiàng)重要法律制度,是國際法賦予沿海國有效行使管轄權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)利。正確、合理行使緊追權(quán),對強(qiáng)化和規(guī)范海上執(zhí)法、維護(hù)中國的海洋權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從如何行使緊追權(quán)入手,提出若干維護(hù)中國海洋權(quán)益的意見。

一、緊追權(quán)的概念及主要內(nèi)容

緊追權(quán)(right of hot pursuit)是指沿海國對違反該國法律并從該國管轄范圍內(nèi)的水域駛向公海的外國船舶進(jìn)行追逐,將其拿捕和交付審判的權(quán)利。它是由國家主權(quán)引申出來的一項(xiàng)國家屬地管轄權(quán),是沿海國管轄權(quán)的擴(kuò)大和延伸,是公海自由的一種例外。這項(xiàng)權(quán)利通過19世紀(jì)的國家實(shí)踐,發(fā)展成為一項(xiàng)國際習(xí)慣法規(guī)則。1958年,《公海公約》首次以一個多邊條約的形式在其第23條中確認(rèn)了緊追權(quán)及其相關(guān)規(guī)則。緊追權(quán)的實(shí)施僅適用在內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)范圍。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)第111條對《公海公約》第23條內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充和修改,將沿海國為維護(hù)本國海洋權(quán)益所享有的緊追權(quán)擴(kuò)大適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架水域。緊追權(quán),已成為一項(xiàng)公認(rèn)的國際法制度。

中國自1972年開始參加第三次聯(lián)合國海洋法會議,并于1982年簽署了《海洋法公約》。1996年5月15日,全國人大常委會通過了批準(zhǔn)《海洋法公約》的決定。在國內(nèi)立法方面,中國分別于1992年2月25日和1998年6月26日頒布了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(簡稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(簡稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》)。這兩部法律都規(guī)定:當(dāng)外國船舶在中國管轄海域內(nèi)違反中國法律、法規(guī)時,中國有關(guān)主管機(jī)關(guān)可以對外國船舶行使緊追權(quán)。因此,行使緊追權(quán),不僅是國際法賦予中國的一項(xiàng)管轄權(quán),而且還是中國法律授予執(zhí)法部門的一項(xiàng)法律權(quán)利。

緊追權(quán)的行使,涉及很多原則和程序性規(guī)定。按照國際習(xí)慣法和《海洋法公約》第111條的規(guī)定,各國在行使緊追權(quán)時應(yīng)遵守如下規(guī)定。

(一)緊追的開始

沿海國開始進(jìn)行緊追,應(yīng)當(dāng)滿足三個要件:一是外國船舶違反了該沿海國的法律和規(guī)章;二是開始進(jìn)行緊追時,被追逐的外國船舶應(yīng)當(dāng)在沿海國的管轄海域內(nèi);三是行使緊追權(quán)的船舶或航空器應(yīng)當(dāng)發(fā)出追逐的信號。

上述第一個要件是指,只要沿海國主管當(dāng)局有“充分理由”認(rèn)為外國船舶違反該國法律和規(guī)章時,就可對該外國船舶進(jìn)行緊追,而不受外國船舶違法狀態(tài)的影響。也就是說,究竟外國船舶是正在實(shí)施違法行為,還是已經(jīng)實(shí)施完畢違法行為,不影響沿海國開始進(jìn)行緊追。但是,從毗連區(qū)開始的緊追,必須以外國船舶違法行為的實(shí)際發(fā)生為前提。

上述第二個要件是指,沿海國開始緊追時,外國船舶或該船的小艇之一必須處在沿海國的管轄海域內(nèi)。換言之,根據(jù)外國船舶違反沿海國法律和規(guī)章的不同性質(zhì),沿海國開始緊追時,外國船舶或該船的小艇之一必須分別處在沿海國的內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi),或毗連區(qū)內(nèi),或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架上覆水域內(nèi)。這是因?yàn)?沿海國行使緊追權(quán)的起始海域,最初只限于領(lǐng)海,后因國際法的發(fā)展,而逐漸擴(kuò)大到了毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。由于沿海國管轄海域有著不同的法律地位,因此,沿海國在不同的海域行使緊追權(quán)的依據(jù)是不同的:外國船舶在沿海國的內(nèi)水和領(lǐng)海,只要違反沿海國的任何法律法規(guī),都可以構(gòu)成沿海國起始于內(nèi)水或領(lǐng)海行使緊追權(quán)的理由;起始于毗連區(qū)的緊追,外國船舶違反的應(yīng)當(dāng)是涉及沿海國財政、移民、海關(guān)、衛(wèi)生等方面的法律法規(guī)①《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第14條第2款和第13條的內(nèi)容規(guī)定,外國船舶在中國毗連區(qū)內(nèi)違反了有關(guān)安全、海關(guān)、財政、衛(wèi)生或者入境出境管理的法律、法規(guī)時,可行使緊追權(quán),比《海洋法公約》第111條的規(guī)定增加了“安全”事項(xiàng)。;起始于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或在大陸架上的緊追,應(yīng)當(dāng)是外國船舶違反了沿海國有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的法律法規(guī)。

上述第三個要件是指,沿海國開始緊追時,只有在外國船舶視聽所及的距離內(nèi)發(fā)出視覺或聽覺的停駛信號后,才可開始。只保持對外國船舶的監(jiān)視,沒有對它發(fā)出停駛信號,不構(gòu)成開始緊追的要求條件。至于什么才是“視覺或聽覺的停駛信號”,《公海公約》《海洋法公約》都沒有作出明確規(guī)定。按照一般的國際航行慣例,視覺信號通常包括國際信號旗、手旗信號、發(fā)光信號,聽覺信號通常包括由汽笛發(fā)出的警報信號、擴(kuò)音器發(fā)出的聲音信號。這些信號,都可用作發(fā)出停駛命令。在緊追的國際實(shí)踐中,“通知炮”(鳴放一響或兩響空炮,向外國船舶發(fā)出停駛信號;如果該船不理會這個信號,可以發(fā)一實(shí)彈越過該船的船首,作為停航的信號)[2]也是一種合法的“視覺或聽覺信號”。此外,按照國際法委員會的解釋,所謂視覺或聽覺信號,應(yīng)當(dāng)不包括由無線電所發(fā)出的信號。因?yàn)闊o線電信號的發(fā)出,不受距離的限制,會被濫用。[3]

(二)緊追的主體和對象

緊追權(quán)只可由軍艦、軍用飛機(jī)或其他有清楚標(biāo)志可以識別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機(jī)行使。商務(wù)用途的政府船舶通常不能行使緊追權(quán)。

只有外國的、非特定的船舶才受到追逐。對于外國軍艦、外國專用于政府非商務(wù)用途的船舶,沿海國不得進(jìn)行緊追。因?yàn)檫@些船只在公海上享有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)。在領(lǐng)海內(nèi),對于它們不遵守沿海國有關(guān)通過領(lǐng)海的法律法規(guī)或不遵守有關(guān)的國際法規(guī)則的行為,沿海國也不得對它們采取扣押、拿捕等管轄手段,而只能與它們的船旗國進(jìn)行交涉。

(三)緊追的繼續(xù)和終止

緊追開始后,不得中斷。如果中斷,沿海國即喪失其緊追權(quán)。追逐的連續(xù)性,是合法行使緊追權(quán)的重要標(biāo)志。只有不中斷,緊追才可繼續(xù)延伸到公海上?！逗Ｑ蠓üs》和國際習(xí)慣法承認(rèn)在緊追過程中可以進(jìn)行“接替”,即其他船舶或飛機(jī)可以接替正在進(jìn)行緊追的船舶或飛機(jī)。這種“接替”不構(gòu)成緊追的中斷。

當(dāng)緊追中斷或放棄時,或當(dāng)被追逐的船舶進(jìn)入被追逐船舶本國或第三國領(lǐng)海時,緊追必須立即停止。需要強(qiáng)調(diào)的是,根據(jù)《海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定,持續(xù)到外國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、毗連區(qū)或大陸架上覆水域的緊追是合法的。

(四)必要且合理地使用武力

《公海公約》和《海洋法公約》中都沒有涉及在緊追中使用武力的問題,但國際習(xí)慣法賦予了沿海國在緊追過程中使用武力的權(quán)利。如同警察追捕逃犯過程中必須擁有使用武力的權(quán)利一樣,在緊追過程中禁止使用武力,緊追權(quán)將可能是無效的法律行為。在“孤獨(dú)者號案”“塞加號案”等判例中,都允許在實(shí)施緊追權(quán)時使用武力。然而,武力的使用應(yīng)當(dāng)是慎重的,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“必要且合理”的原則。濫用武力、超出合理和必要限度使用武力,是違反人道主義的行為,也是嚴(yán)重違反國際法的行為,不僅將受到國際社會的譴責(zé),而且還可能招致受害船旗國的報復(fù)。

(五)不當(dāng)行使緊追權(quán)的后果

《公海公約》和《海洋法公約》都規(guī)定,在無正當(dāng)理由行使緊追權(quán)的情況下,在領(lǐng)海以外被命令停駛或被逮捕的船舶,對于可能因此遭受的任何損失或損害應(yīng)獲賠償。從理論和實(shí)踐的層面來看,國際法對緊追權(quán)的行使有著十分嚴(yán)格的限制。合法行使緊追權(quán)需要滿足所有的要件,但不合法的緊追權(quán)行使僅僅需要違反其中要件之一即可。不合法行使緊追權(quán),沿海國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家責(zé)任。

二、合理行使緊追權(quán),努力實(shí)現(xiàn)海洋執(zhí)法常態(tài)化

1982年聯(lián)合國第三次海洋法會議通過的《海洋法公約》是現(xiàn)代國際海洋法律制度的綱領(lǐng)性文件。1994年11月16日,該公約正式生效,標(biāo)志著國際海洋新秩序的建立。此后,各國對海洋資源的開發(fā)利用、海洋權(quán)益的保護(hù)空前重視,紛紛加強(qiáng)海上執(zhí)法能力和執(zhí)法力度,完善涉海國內(nèi)立法,為海上執(zhí)法提供國內(nèi)法依據(jù)。在此背景下,各國間圍繞海洋權(quán)益而產(chǎn)生的糾紛不斷增加,特別是中國周邊的西太平洋地區(qū)涉海爭端、糾紛比較多。還有少數(shù)國家違反國際法,故意滋生事端,構(gòu)成對中國主權(quán)的挑釁,如美國在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)頻繁進(jìn)行的軍事偵察活動。所以,中國在海洋權(quán)益、海洋開發(fā)管理等方面面臨著嚴(yán)峻的形勢,維護(hù)中國海洋權(quán)益是中國當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期的一項(xiàng)重要任務(wù)。

近年來,中國在強(qiáng)化海洋執(zhí)法、維護(hù)海洋權(quán)益等方面,采取了一系列強(qiáng)有力措施,如派海軍艦艇編隊遠(yuǎn)赴亞丁灣打擊海盜、為中國商船護(hù)航,建設(shè)并裝備大噸位先進(jìn)海洋執(zhí)法船舶,派遣漁政船奔赴南沙群島、釣魚島等海域護(hù)漁執(zhí)法,努力推進(jìn)海上聯(lián)合執(zhí)法等,取得了可喜的成績。但是,由于歷史“欠賬”較多,基礎(chǔ)薄弱,經(jīng)驗(yàn)不足,中國在海洋執(zhí)法的力度、廣度、水平等方面還存在很多不足,與中國這樣一個海洋大國的地位不相稱,與形勢和任務(wù)的要求相比也有很大差距。以行使緊追權(quán)為例,中國正面臨著相當(dāng)尷尬的局面:一方面,從未有過中國軍艦或執(zhí)法船只對違法外國船舶行使緊追權(quán)的執(zhí)法實(shí)踐,另一方面,中國漁船、貨輪在國外被外國軍艦或執(zhí)法船只緊追的報道卻時常出現(xiàn)在媒體的報道中。從這些事例中可以看出,用好緊追權(quán)等國際法權(quán)利,以維護(hù)中國正當(dāng)海洋權(quán)益權(quán)利和妥善處理,還需做大量的工作。當(dāng)前,中國應(yīng)著重做好以下幾項(xiàng)工作。

第一,合理行使緊追權(quán)等國際法權(quán)利。首先,行使這些權(quán)利一定要合法。國際法賦予各國在海洋上很多權(quán)利,不僅有緊追權(quán),還有登臨權(quán)、無害通過權(quán)、普遍管轄權(quán)等。這些權(quán)利的內(nèi)容各不相同,但都有一個共同特點(diǎn),那就是都有一定的條件限制和程序要求。不符合其中的一項(xiàng)要求或條件限制,就可能成為不當(dāng)行為。重程序、講證據(jù),是中國在海洋執(zhí)法中必須特別關(guān)注并始終堅持的原則。因此,在執(zhí)法實(shí)踐中,要按照國際法的原則和規(guī)定,不斷規(guī)范海洋執(zhí)法活動。為什么強(qiáng)調(diào)要“合理行使”緊追權(quán)等國際法權(quán)利,而不說“積極行使”,關(guān)鍵就是因?yàn)樾惺惯@些權(quán)利,必須滿足所有的前提要件。其次,該主張的權(quán)利一定要主張。在處置海上違法行為、解決執(zhí)法糾紛等問題時,涉及國家主權(quán)、國家核心利益、國家尊嚴(yán),必須堅持原則,旗幟鮮明地提出我們的主張,絕不輕言退讓。一定要認(rèn)真履行《海洋法公約》賦予的權(quán)利和義務(wù),根據(jù)公約及公認(rèn)的國際法,當(dāng)仁不讓地維護(hù)中國的海洋權(quán)益,公平合理處理國際海洋事務(wù)以及與周邊國家的海洋關(guān)系。最后,切勿恃強(qiáng)凌弱、濫用國際法權(quán)利。中國在歷史上曾飽受西方列強(qiáng)的海上凌辱,“己所不欲,勿施于人”,我們不會也不能對海上周邊國家濫用國際法權(quán)利。維護(hù)中國正當(dāng)海洋權(quán)益與營造和平的外部環(huán)境對中國都很重要,必須將海洋執(zhí)法工作與落實(shí)睦鄰?fù)饨徽哂袡C(jī)結(jié)合起來。

第二,努力實(shí)現(xiàn)海洋執(zhí)法常態(tài)化。所謂海洋執(zhí)法常態(tài)化,大致包括四層含義:一是巡航執(zhí)法的范圍要廣泛,不要有遺漏,執(zhí)法力度要均衡。二是只要天氣等自然條件不限制,就要堅持巡航,任何時候都可能見到中國的執(zhí)法船,不搞“三天打魚兩天曬網(wǎng)”。三是全面適用法律,盡量不要在涉外執(zhí)法工作中搞“專項(xiàng)治理”。外國船舶在中國管轄海域違法,不論涉及哪部具體法律法規(guī),只要屬于中國的管轄范圍,都將受到中國海上執(zhí)法船只的制止和處理。四是執(zhí)法行動要堅決,行事要低調(diào),不搞噱頭、不渲染,盡可能避免成為國際輿論的熱點(diǎn)話題。筆者認(rèn)為,海洋執(zhí)法越是常態(tài)化,越不容易引起他國的反感以及國際社會的關(guān)注。就像美國的航母編隊在世界各大洋游弋一樣,沒有幾個國家會大驚小怪,大家早已習(xí)以為常。但要是越南派出一艘炮艇到加勒比海,估計全世界的主要媒體都要進(jìn)行報道分析。海洋執(zhí)法越是常態(tài)化,在出現(xiàn)和相關(guān)國家的糾紛時,就越容易得到解決。海洋執(zhí)法常態(tài)化,對于維護(hù)中國海洋權(quán)益、妥善處理與周邊國家執(zhí)法糾紛,是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略措施。目前,中國要采取措施盡快強(qiáng)化。

第三,要盡快完善與行使緊追權(quán)等國際法權(quán)利相關(guān)的法律制度。有個別研究人員提出,要按照《海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定,制定出臺包括行使緊追權(quán)在內(nèi)的《海上執(zhí)法法》。筆者對此有不同的看法。因?yàn)闊o論從中國主張的國際法與國內(nèi)法的關(guān)系來看,還是從《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定來看,中國海洋執(zhí)法部門行使緊追權(quán)的法律依據(jù)是充足的,沒必要再畫蛇添足。而且從外國的立法及實(shí)踐來看,極少國家針對緊追權(quán)等問題進(jìn)行專門立法。通常的做法是在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架的立法中籠統(tǒng)規(guī)定本國對該海域內(nèi)的某些事務(wù)享有主權(quán)權(quán)利,并對海域內(nèi)發(fā)生的違反有關(guān)法律規(guī)章的行為具有管轄權(quán),而且有權(quán)對違法船舶采取制裁性措施。

完善這方面法律制度的工作主要有三項(xiàng):一是適時對中國《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》進(jìn)行補(bǔ)充修訂,將《海洋法公約》第111條第6款、第7款和第8款的內(nèi)容增加進(jìn)來,包括:在飛機(jī)進(jìn)行緊追時應(yīng)當(dāng)注意的情況;在一國管轄范圍內(nèi)被逮捕并被押解到該國港口以便主管當(dāng)局審問的船舶應(yīng)當(dāng)注意的情況;在無正當(dāng)理由行使緊追權(quán)的情況下,被命令停駛或被逮捕的船舶,對于可能因此遭受的損失或損害應(yīng)獲賠償?shù)膯栴},等等。增補(bǔ)這些條款,可使中國的兩部國內(nèi)法更加完整,便于中國執(zhí)法人員執(zhí)行。二是要對現(xiàn)有的相關(guān)法律進(jìn)行梳理,避免國內(nèi)法在海洋執(zhí)法方面的規(guī)定出現(xiàn)沖突。三是集中力量在部門規(guī)章這個層面上下工夫,按照《海洋法公約》和《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的相關(guān)規(guī)定,對行使緊追權(quán)的各種條件、程序制定詳細(xì)、完備、操作性強(qiáng)的細(xì)則,便于執(zhí)法人員掌握和執(zhí)行。例如,要將行使緊追權(quán)的各項(xiàng)規(guī)定納入海軍、海軍航空兵值班巡邏的執(zhí)勤手冊之中,納入到海警、海監(jiān)、漁政等各相關(guān)部門的海上執(zhí)法規(guī)范化程序之中,要讓廣大海軍官兵、廣大執(zhí)法人員明白在什么情況下可以行使緊追權(quán),怎樣行使緊追權(quán),怎樣取證,怎樣向上級報告,在緊追過程中出現(xiàn)的各種情況如何處置等。

第四,加強(qiáng)相關(guān)訓(xùn)練,切實(shí)做好合理行使緊追權(quán)的準(zhǔn)備。如前所述,緊追權(quán)的行使有著嚴(yán)格的限制和較為復(fù)雜的程序,單憑紙面上的各項(xiàng)規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須強(qiáng)化訓(xùn)練,確保廣大執(zhí)法人員在海上執(zhí)法過程中會用、能用、敢用這一法律權(quán)利。海軍、海軍航空兵部隊以及政府各相關(guān)海上執(zhí)法部門應(yīng)積極開展專項(xiàng)或綜合訓(xùn)練、演習(xí),掌握緊追權(quán)、登臨權(quán)等執(zhí)法行為的各個細(xì)節(jié),規(guī)范執(zhí)法活動,熟悉各執(zhí)法單位之間協(xié)同配合的方法,防止中國執(zhí)法人員未來在行使緊追權(quán)時出現(xiàn)程序失誤或證據(jù)不全等問題。由于海上執(zhí)法面臨的情況遠(yuǎn)比陸地上警察執(zhí)法面臨的環(huán)境復(fù)雜、多變,還要將被執(zhí)行船舶采取暴力對抗,外部武裝力量介入、干擾正常執(zhí)法等各種極端情況,作為應(yīng)急處置的科目,開展有針對性的演練。此外,要積極開展海上執(zhí)法國際合作演練。要在海軍與其他國家開展的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作軍事演習(xí)中,在執(zhí)法部門與其他國家開展的多國海上聯(lián)合執(zhí)法訓(xùn)練演習(xí)中,把緊追權(quán)、登臨權(quán)的行使列為演習(xí)科目,一方面向國外執(zhí)法人員學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),另一方面,也向各有關(guān)國家昭示中國維護(hù)海洋權(quán)益的決心和能力。

第五,建立跨部委協(xié)調(diào)機(jī)制,妥善處理海洋執(zhí)法糾紛。國際國內(nèi)的海上執(zhí)法實(shí)踐反復(fù)證明:只要進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法,就難免出現(xiàn)沖突,就不可避免出現(xiàn)國與國之間的執(zhí)法糾紛,必須要在心理上、機(jī)制上、措施上做好各種準(zhǔn)備。對此,一是要強(qiáng)化對海上執(zhí)法人員的教育培訓(xùn),確保廣大執(zhí)法人員牢固樹立大局意識、法治意識,了解中國的外交方針政策,熟悉海上執(zhí)法的各種實(shí)體性、程序性規(guī)定,熟練掌握證據(jù)取得、保全的技能,在對外國船舶執(zhí)法過程中始終做到講程序、講原則、講技巧,依法辦事,嚴(yán)防出現(xiàn)違反國際法的行為,防止授人以柄,為中國開展有理、有利、有節(jié)的海洋權(quán)益維護(hù)工作奠定最重要的基礎(chǔ)。二是要建立海上執(zhí)法情報信息共享平臺,強(qiáng)化各執(zhí)法部門的信息交流,相互通報涉案線索和執(zhí)法信息,避免各自為戰(zhàn)、重復(fù)執(zhí)法、貽誤執(zhí)法時機(jī)等情況的發(fā)生。三是要建立常設(shè)的跨部委海上執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),吸收軍隊和外交、公安、海關(guān)、交通、海事、漁政、環(huán)保、宣傳等中央部門以及相關(guān)沿海省區(qū)市地方政府參加,制定重大事項(xiàng)報告程序,研究出臺海上應(yīng)急事件處置原則和辦法,整合各部門海上執(zhí)法行動,統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),及時、妥善處理海上執(zhí)法涉外糾紛和其他海上緊急事件。

三、立足當(dāng)前,著眼長遠(yuǎn),進(jìn)一步強(qiáng)化海上執(zhí)法隊伍建設(shè)

近年來,中國對海洋事務(wù)空前重視,不僅海軍建設(shè)取得了顯著成績,而且各級政府海上執(zhí)法力量也得到明顯加強(qiáng),海上執(zhí)法船舶的噸位、數(shù)量、先進(jìn)程度有了很大提高。但從總體上講,中國海上執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀還不能令人滿意,與形勢和任務(wù)的要求差距還很大,主要存在三方面問題:一是權(quán)屬多頭、力量分散?，F(xiàn)階段,中國擔(dān)負(fù)海上執(zhí)法任務(wù)的部門眾多,如海軍、海關(guān)、漁政(隸屬農(nóng)業(yè)部)、海事(隸屬交通運(yùn)輸部)、救撈(隸屬交通運(yùn)輸部)、海警(隸屬公安部)、公安邊防(隸屬公安部)、海監(jiān)(隸屬海洋局)以及負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)的環(huán)保部等部門,被戲稱為“九龍鬧?！薄4]這種海上執(zhí)法權(quán)高度分散的狀況,不可避免會出現(xiàn)權(quán)力交叉、多頭亂管、誰也不管等亂象,導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法水平不高,法律的權(quán)威性受到影響。二是執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力還不夠高,執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)少,實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷不足,特別是同時具有海洋業(yè)務(wù)專業(yè)知識和法律知識的復(fù)合型人才奇缺。三是裝備建設(shè)仍亟待加強(qiáng)。其中,權(quán)屬多頭的體制問題是核心,是解決所有問題的關(guān)鍵。只要體制理順、力量整合,真正建立起適度統(tǒng)一的海上綜合執(zhí)法隊伍,其他問題解決起來就相對容易得多。人才不足的問題,可從大量的大學(xué)畢業(yè)生中挑選,還可進(jìn)行專門的職業(yè)培訓(xùn)。裝備不足的問題,由于避免了重復(fù)建設(shè)、多頭建設(shè),便可集中更大的財力,購置先進(jìn)的執(zhí)法船舶、執(zhí)法飛機(jī)和其他執(zhí)法裝備。

中國海上執(zhí)法隊伍力量分散的問題,缺點(diǎn)明顯,大家都公認(rèn),但解決起來難度大,相關(guān)政府部門和人大代表、政協(xié)委員以及專家學(xué)者呼吁多年,改進(jìn)的成效卻很小。其中的原因,除了部門利益難以平衡、海洋執(zhí)法涉及的專業(yè)比較多以外,關(guān)鍵是認(rèn)識問題。思路決定出路。只有認(rèn)清海洋執(zhí)法的各個特性,才能明確海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)的方向。

第一,海洋執(zhí)法具有很強(qiáng)的涉外性,需要經(jīng)常同外國船舶打交道。誰來代表本國政府在海上執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)考慮世界各國,特別是海洋大國的通行做法。只有各國普遍認(rèn)同的執(zhí)法部門來履行執(zhí)法行為,才容易被船旗國所接受。其他國家主要擔(dān)負(fù)海上執(zhí)法的機(jī)構(gòu),美國是海岸警衛(wèi)隊(Coast Guard),日本是海上保安廳(英文名稱也是Coast Guard),韓國是海岸警備隊(英文名稱同樣也是Coast Guard)。因此,中國的人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者大多建議,組建中國的海岸警衛(wèi)隊。

第二,海洋執(zhí)法的最根本屬性就是執(zhí)法,而海洋執(zhí)法涉及的范圍很廣,涉及打擊海盜、懲治刑事犯罪、維護(hù)海上治安秩序和航道安全、打擊走私、打擊偷渡和非法移民、制止越界捕撈、制止海上環(huán)境污染,等等。因此,海洋執(zhí)法的綜合性也很強(qiáng),需要一個能夠很好展示綜合執(zhí)法形象的機(jī)構(gòu)來行使海洋執(zhí)法權(quán)。顯而易見,只有警察這種機(jī)構(gòu)才是國際公認(rèn)的綜合執(zhí)法者。結(jié)合第一點(diǎn),就很容易得出推論:中國未來的海洋綜合執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)是以海警部隊為基礎(chǔ)組建的中國版海岸警衛(wèi)隊。

第三,海洋執(zhí)法的專業(yè)性很強(qiáng),不僅涉及大量國內(nèi)法、國際法知識,還涉及很多國際貿(mào)易、海關(guān)、稅收、衛(wèi)生、航運(yùn)、環(huán)境保護(hù)、生物、漁業(yè)等大量業(yè)務(wù)知識。海洋執(zhí)法過程中對違法證據(jù)的獲取,往往就是專業(yè)知識運(yùn)用的結(jié)果。因此,中國未來海洋綜合執(zhí)法部門必須吸收大量的具有業(yè)務(wù)專業(yè)基礎(chǔ)的執(zhí)法人員。

第四,中國的海洋執(zhí)法隊伍如何建設(shè),還必須結(jié)合中國現(xiàn)階段所面臨的國際環(huán)境,特別是周邊地區(qū)國際環(huán)境的狀況來考慮。中國向海的周邊國家,面積都比中國小很多,不少國家歷史上還與中國的封建王朝存在蕃屬關(guān)系或朝貢關(guān)系,這些國家既希望中國日益強(qiáng)大,為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全穩(wěn)定發(fā)揮積極作用,又擔(dān)心中國過于強(qiáng)硬,使本國受到傷害,心態(tài)非常微妙。某大國仍然堅持冷戰(zhàn)思維,處處遏制中國發(fā)展,不遠(yuǎn)萬里跑到西太平洋地區(qū)“攪局”,一方面在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施軍事偵察,在中國周邊海域頻繁舉行軍演,炫耀武力,另一方面離間周邊國家同中國的良好關(guān)系。因此,中國的周邊海洋局勢相當(dāng)復(fù)雜。如果中國現(xiàn)階段立即組建一支高度統(tǒng)一的、綜合性海洋執(zhí)法隊伍,勢必是一支規(guī)模較大、裝備較先進(jìn)的海上武裝力量,然是否由此會引起周邊國家的恐懼和擔(dān)憂,影響中國睦鄰?fù)饨徽叩穆鋵?shí)?對此,必須慎重考慮,權(quán)衡利弊,找準(zhǔn)維護(hù)海洋權(quán)益與營造和平周邊環(huán)境的結(jié)合點(diǎn)。

由此看來,建立一支適度統(tǒng)一的海洋綜合執(zhí)法隊伍,同時保留一兩支專業(yè)性較強(qiáng)的海洋執(zhí)法專門機(jī)構(gòu),是中國目前海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)的最優(yōu)選擇。一般情況下,派出海警的綜合執(zhí)法船進(jìn)行巡航執(zhí)法,可以有效克服目前分散執(zhí)法的弊端,有助于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度,有助于減少交叉扯皮,提高執(zhí)法效率,降低執(zhí)法成本。在一些敏感海域,比如南海和東海地區(qū)的特定水域,用漁政船、環(huán)保船出面執(zhí)法,就比海軍軍艦或海警執(zhí)法船的效果好很多,有利于舒緩周邊國家對中國的疑慮和擔(dān)憂,更好地展示中國睦鄰的外交政策。

關(guān)于中國海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)問題,軍隊和政府官員及專家學(xué)者近年來都很關(guān)注,提出很多有價值的建設(shè)性意見。意見的關(guān)注點(diǎn)主要集中在體制、編制問題以及裝備建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面。這些方面的問題是海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)的核心和基本問題,非常重要,但目前有兩方面問題普遍關(guān)注不夠:一是中國在與海洋執(zhí)法密切相關(guān)的國際法研究隊伍建設(shè)方面亟待加強(qiáng),二是中國在海洋執(zhí)法的法律知識普及和宣傳報道方面也亟待改進(jìn)。

國際和諧社會的建立,需要各國依據(jù)國際法,和平解決國際關(guān)系中出現(xiàn)的各種問題和沖突。當(dāng)前,中國周邊的海域,利益錯綜復(fù)雜,爭議沖突較多。在此背景下,中國大力發(fā)展海洋事業(yè),維護(hù)海洋權(quán)益,迫切需要國際法學(xué)家、國際關(guān)系專家提供大量高水平的研究成果,為中國的海洋開發(fā)、海洋執(zhí)法、海洋維權(quán)、解決海洋糾紛提供決策參考和理論支撐。同時,還需要新聞媒體積極發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用,用正確的觀點(diǎn)闡述中國海洋事業(yè)、海洋維權(quán)的立場,大力普及國際法知識,幫助中國廣大海員、出境人員增強(qiáng)自我保護(hù)意識,懂得在海外尋求保護(hù)的基本途徑和方法。前些年,當(dāng)中國與他國發(fā)生較大利益沖突時,如西沙南沙群島主權(quán)爭議問題、麥克馬洪線問題、湖廣鐵路債券案、光華寮案、銀河號案等,周鯁生、王鐵崖、李浩培、趙理海等我國著名國際法學(xué)家紛紛撰文,及時揭露有關(guān)國家的錯誤行徑,維護(hù)中國的正當(dāng)權(quán)益,為中國的外交斗爭提供了令人信服的國際法理論支持。但近年來發(fā)生的幾起事件,如2005年“福遠(yuǎn)漁132號”被印尼軍艦追趕并遭炮擊,導(dǎo)致中國船員傷亡事件;2009年“新星”號貨輪被俄羅斯邊防巡邏艇追逐并遭炮擊,造成船沉人亡事件,其后很少見到中國國際法學(xué)家撰寫的有分量的文章。相反,中國媒體上倒是時常出現(xiàn)類似“專家稱:美國航母膽敢進(jìn)入黃海,我可對其行使緊追權(quán)”這樣荒謬、不負(fù)責(zé)任的文章。作為正在崛起的海洋大國,中國不僅要強(qiáng)化對國際海洋法律制度現(xiàn)存的問題進(jìn)行研究,分析當(dāng)前各種海洋糾紛、沖突產(chǎn)生的原因,了解國家實(shí)踐中正在形成的執(zhí)法慣例,在國際法新規(guī)則的形成方面爭取話語權(quán),而且還應(yīng)在引導(dǎo)東亞地區(qū)各國海洋執(zhí)法朝規(guī)范化方向發(fā)展方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此,建設(shè)一支高水平的國際法學(xué)家隊伍,也是當(dāng)前中國海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)的一個重要方面。

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