錢亞仙

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

黨的十七屆五中全會在“十二五”規(guī)劃建議中鮮明地提出了“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”的要求，民政部于2010年11月舉行了“全國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進會”，這標志著我國對加快構(gòu)建適應(yīng)老齡化的社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重視和深化，并對推進我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了新的更高要求。寧波較早進入人口老齡化階段，作為經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，在居家養(yǎng)老、社區(qū)支持、機構(gòu)建設(shè)等社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面也走在全國前列，積累了豐富的經(jīng)驗，但也存在不少困難和問題，如何推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，更好地滿足日益增長的養(yǎng)老需求，已成為當前面臨的緊迫而嚴峻的課題。

一、社會養(yǎng)老服務(wù)體系的理論分析

養(yǎng)老服務(wù)體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務(wù)支持的系統(tǒng)。既包括家庭提供的各種服務(wù)和條件，也包括政府、社會提供的有關(guān)服務(wù)的形式、制度、政策、機構(gòu)等各種條件。養(yǎng)老服務(wù)體系依據(jù)服務(wù)主要提供主體可分為家庭養(yǎng)老服務(wù)體系和社會養(yǎng)老服務(wù)體系；依據(jù)老年人生活居住形式可分為居家養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。

家庭養(yǎng)老服務(wù)體系是延續(xù)數(shù)千年的中國傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)支持系統(tǒng)，即養(yǎng)老的物質(zhì)需要和生活照料主要由包括老年人的配偶、子女及其他家庭成員提供。家庭養(yǎng)老符合中國人內(nèi)斂的傳統(tǒng)文化特性，在傳統(tǒng)的倫理文化中子女具有贍養(yǎng)父母的義務(wù)，“百善孝為先”，子女照顧父母是天經(jīng)地義的。家庭養(yǎng)老的最大優(yōu)勢是能夠得到家庭的溫暖和親情的關(guān)懷，家庭養(yǎng)老在中國的養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。但同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和時代的變遷，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了老齡化、小型化趨勢，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，僅僅依靠家庭養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)難以滿足老年人的養(yǎng)老需求，因此，需要依靠政府和社會的力量從外界尋求養(yǎng)老的幫助和支持。

社會養(yǎng)老服務(wù)正是針對我國家庭養(yǎng)老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而需要從社會角度對老年人的幫助服務(wù)，是由政府、社會組織、企業(yè)、志愿者為老年人提供的各種生活所需的服務(wù)。社會養(yǎng)老服務(wù)又可以分為基本養(yǎng)老服務(wù)（福利性養(yǎng)老服務(wù)）、非營利性養(yǎng)老服務(wù)和市場養(yǎng)老服務(wù)（后兩種養(yǎng)老服務(wù)也稱為非基本養(yǎng)老服務(wù)）三大類。非基本養(yǎng)老服務(wù)是對老年人生活所需的具有一定幸福指數(shù)的享受型服務(wù)。在老年人的生活中，社會養(yǎng)老服務(wù)和家庭養(yǎng)老服務(wù)相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進，共同支撐了老年人的生活生命質(zhì)量。社會養(yǎng)老服務(wù)體系作為一個系統(tǒng)，內(nèi)容豐富，范疇囊括了除家庭養(yǎng)老服務(wù)外的所有政府、社會組織、企業(yè)等為老服務(wù)的內(nèi)容、行為、形式、制度、機構(gòu)、設(shè)施、人員等要素。

根據(jù)當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平，在“十二五”期間，要基本建立起與人口老齡化進程相適應(yīng)、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。其中居家養(yǎng)老服務(wù)模式，是現(xiàn)階段符合中國國情的最理想的社會化養(yǎng)老保障模式，居家養(yǎng)老服務(wù)在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中處于基礎(chǔ)地位。所謂居家養(yǎng)老，是指老年人在家居住，由社會為其提供服務(wù)的一種社會化養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，又與家庭養(yǎng)老有所不同。居家養(yǎng)老是從養(yǎng)老的居住方式角度而言，是與以集中居住為特征的機構(gòu)養(yǎng)老相對應(yīng)的分散在家庭居住的養(yǎng)老方式；家庭養(yǎng)老是就養(yǎng)老費用和生活服務(wù)由誰提供或承擔而論的，是相對于由社會供養(yǎng)的一種由家庭供養(yǎng)的養(yǎng)老形式。[1]

我國居家養(yǎng)老的出現(xiàn)，首先是基于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和機構(gòu)養(yǎng)老的缺陷而做出的必然選擇。一方面，人口老齡化、家庭小型化趨勢使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式面臨巨大的挑戰(zhàn)，在家庭養(yǎng)老資源的供給逐漸減少的同時，養(yǎng)老需求卻在不斷增加，這種矛盾的激化迫使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老逐漸向社會化過渡；另一方面，由于我國的人口老齡化是在經(jīng)濟不夠發(fā)達的情況下提前到來的，社會福利服務(wù)體系極不完善，養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量無法滿足日益增長的老年人口的需求；養(yǎng)老機構(gòu)還往往使老年人缺乏“家”的感覺，無論老年人還是子女在思想觀念上對于機構(gòu)養(yǎng)老仍存在諸多顧慮。

其次，從理論上看，居家養(yǎng)老也是老年人繼續(xù)社會化的需要[2]，社會嵌入理論認為任何個人都不是孤立的，而是嵌入在特定社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，人們通過特定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得社會支持，以及信息、情感、服務(wù)等社會資源。[3]老年人仍然需要通過各種平臺，與社會保持必要的聯(lián)系，居家養(yǎng)老恰好滿足了老年人繼續(xù)社會化的這種需求。

再次，發(fā)展居家養(yǎng)老模式具有重要的現(xiàn)實意義。一是從經(jīng)濟學(xué)角度看，居家養(yǎng)老成本較低，既能有效利用社區(qū)資源，還可充分享用現(xiàn)有的家庭物質(zhì)資源（如住房及生活設(shè)施等）。二是從心理學(xué)層面看，居家養(yǎng)老具有地緣和親緣優(yōu)勢，在自己長期生活過的社區(qū)中養(yǎng)老，熟悉的環(huán)境能使老年人感受到安全感、親切感和信任感，有利于老年人的身心健康。三是從社會經(jīng)濟發(fā)展角度看，居家養(yǎng)老具有很強的就業(yè)容納力，在為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的同時，也為困難就業(yè)群體提供了就業(yè)的有效途徑。同時，居家養(yǎng)老倡導(dǎo)志愿服務(wù)和居民互助，不僅緩解了子女壓力，而且有利于促進家庭、社區(qū)和社會的和諧發(fā)展。

總之，居家養(yǎng)老模式符合我國“未富先老”的現(xiàn)階段基本國情，它在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中處于基礎(chǔ)性地位。我國在上世紀90年代末，上海就已經(jīng)開始了基于政府購買服務(wù)的居家養(yǎng)老實踐，2001年民政部對上海的相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)進行了專題調(diào)查，并決定在全國推廣。2006年國家相關(guān)部委下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，2008年2月國務(wù)院《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》頒布，進一步明確了居家養(yǎng)老模式在我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的核心地位與作用。目前，我國很多省市已在多年的實踐基礎(chǔ)上初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、寧波市社會養(yǎng)老服務(wù)體系的實踐探索

寧波市是較早進入人口老齡化的城市之一。據(jù)統(tǒng)計，到2010年底，全市60周歲及以上老年人口102.4萬，占總?cè)丝诘?7.83％；其中，80周歲以上的老年人口15萬，占老年人口總數(shù)的14.6％，老齡化、高齡化趨勢十分明顯。面對老齡化所帶來的種種問題，寧波市委、市政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作，從2004年開始就著力構(gòu)建與人口老齡化進程相適應(yīng)、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。經(jīng)過多年的不斷探索和實踐，已基本形成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)體系還被入選“浙江省2010年度十大民生工程”，同時還入圍中國社會創(chuàng)新獎。具體來說，基本做法與經(jīng)驗：

一是完善政策，從制度上推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

早在2004年上半年寧波市就在城市部分社區(qū)試點居家養(yǎng)老服務(wù)工作，海曙區(qū)作為寧波的中心城區(qū)，于2004年5月12日就頒布了《關(guān)于海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作的指導(dǎo)性意見》，并于當年9月開始在全區(qū)65個社區(qū)中全面推行這一政策。2006年起寧波市委、市政府先后出臺《關(guān)于推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見》、《關(guān)于促進居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范運作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》、《關(guān)于推進農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》、《城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作績效評估辦法》、《居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級評定規(guī)范》、《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》等，其中2010年3月發(fā)布的寧波市《居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級評定規(guī)范》，還是浙江省首個居家養(yǎng)老服務(wù)標準。一系列制度和政策的制定為寧波市社會化養(yǎng)老服務(wù)工作建立起規(guī)范化發(fā)展的長效機制。

二是搭建平臺，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

居民養(yǎng)老服務(wù)中心、專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和養(yǎng)老指導(dǎo)服務(wù)中心等是社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐。近年來，寧波市結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，以提高城鄉(xiāng)老年群體生活質(zhì)量為目標，積極推進居家養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老指導(dǎo)服務(wù)中心和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，各縣（市）、區(qū)均建有縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級聯(lián)動、分工明確的社會養(yǎng)老服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)，初步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。寧波市在試點城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的基礎(chǔ)上，2006年下半年，居家養(yǎng)老服務(wù)工作開始逐步向部分農(nóng)村拓展和延伸，2007年下半年，開始穩(wěn)步有序地在全市農(nóng)村推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，全市城鄉(xiāng)已有94％的城市社區(qū)和30％的行政村開展了居家養(yǎng)老服務(wù)，239個社區(qū)和780個村建有居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），并因需設(shè)置了生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等各類養(yǎng)老服務(wù)項目，約有2400多名專兼職居家養(yǎng)老服務(wù)人員和3萬多名長期結(jié)對助老服務(wù)志愿者（義工），覆蓋服務(wù)約50萬名城鄉(xiāng)居家老人。

三是政策扶持，加快推進民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。

寧波民營經(jīng)濟相對發(fā)達，各級政府通過采取多種優(yōu)惠措施，鼓勵社會資金興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。去年市政府下發(fā)的《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，從七個方面提出了推進民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的具體扶持政策。一是提高資金補助；二是優(yōu)先安排建設(shè)用地；三是改革和完善收費管理制度；四是減免有關(guān)稅費；五是優(yōu)化金融服務(wù)；六是允許投資者提取合理收益；七是鼓勵發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

四是創(chuàng)新方式，大力發(fā)展居家養(yǎng)老等服務(wù)模式。

自2004年開始，寧波市就積極開展社會化居家養(yǎng)老服務(wù)的探索，初步構(gòu)建了以社區(qū)為依托的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)體系。同時在實踐運作中，創(chuàng)新了一大批獨具特色的服務(wù)模式。主要有：

（1）政府主導(dǎo)、非政府組織運作型服務(wù)模式。最為典型的就是由海曙區(qū)政府出資，向非政府組織——星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老的服務(wù)形式。海曙區(qū)星光敬老協(xié)會是具有法人資格的、從事為老服務(wù)的非營利社會組織。2004年起，星光敬老協(xié)會受區(qū)政府委托，開始運作居家養(yǎng)老公益項目，承擔起審定服務(wù)對象、培訓(xùn)服務(wù)人員、確定服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等職能[4]。這種政府購買居家養(yǎng)老的服務(wù)形式還被海曙區(qū)政府形象地概括為“走進去”和“走出來”的“兩走”居家養(yǎng)老模式。所謂“走進去”，主要是指通過政府購買服務(wù)，由社區(qū)落實專門的服務(wù)人員走進轄區(qū)內(nèi)高齡、獨居的困難老人的住所，提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)及精神慰籍等方面服務(wù)。所謂“走出來”，就是讓大部分行動方便的老年人，走出小家庭，融入社區(qū)大家庭，老人“走出來”的載體有老人“日托”中心和各種老年民間組織[5]。海曙區(qū)政府向非政府組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐，是非政府組織政策參與社會養(yǎng)老問題的有益探索，2005年海曙區(qū)成為唯一一家全國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)，2011年10月又獲評全國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)稱號，成為全國三個養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)之一。

（2）需求主導(dǎo)、“家院互融”型服務(wù)模式。即針對老年人現(xiàn)實需求把居家養(yǎng)老服務(wù)和福利院、敬老院等養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務(wù)融合起來，一方面讓養(yǎng)老院的老人能夠感受到更多家庭般的溫暖；另一方面，也讓居家養(yǎng)老的老人能享受到養(yǎng)老院專業(yè)的照料和服務(wù)。如寧波市江東區(qū)，通過組織融合、信息融合、功能融合、情感融合，大力整合居家養(yǎng)老服務(wù)和集中養(yǎng)老服務(wù)（福利院）資源，探索建立“家院互融”養(yǎng)老服務(wù)中心。組織融合，主要是依托江東區(qū)29個居家養(yǎng)老服務(wù)中心、43個居家養(yǎng)老服務(wù)站、5個福利院的大養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立“家院互融”服務(wù)中心[6]，同時鼓勵福利院和居家養(yǎng)老服務(wù)中心依托地緣開展對接服務(wù)。信息融合，是指在不斷整合居家養(yǎng)老和集中養(yǎng)老實體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，進一步構(gòu)建“一庫一線一系統(tǒng)”的信息化服務(wù)模式，即完善老年人需求信息庫、設(shè)立“家院互融”服務(wù)熱線、建立“家院互融”服務(wù)信息管理系統(tǒng)。功能融合，是指通過擇優(yōu)選聘加盟組織、整合養(yǎng)老服務(wù)資源的方式，強化特色服務(wù)。情感融合，主要是指在為老年人提供物質(zhì)保障的同時，更加注重對老年人的精神關(guān)愛和精神慰籍，實現(xiàn)老人與他人的情感融合，促進老年人精神健康。

（3）助老志愿、鄰里互助型服務(wù)模式。志愿者服務(wù)是社區(qū)為老服務(wù)的一支重要力量。如寧波市江東區(qū)的紅螞蟻助老志愿者隊伍，就是一支專門為老年人服務(wù)的志愿者隊伍。下一步，有關(guān)部門已計劃把紅螞蟻助老志愿者隊伍的規(guī)模擴大到30支分隊3500多名志愿者。此外，鄰里互助型服務(wù)也能充分發(fā)揮社區(qū)居民的主動性及社區(qū)片塊的協(xié)作性。如余姚市鹿亭鄉(xiāng)通過老年人鄰里守望互助，整合和協(xié)調(diào)了社會資源，構(gòu)建了虛擬養(yǎng)老院，初步破解了山區(qū)養(yǎng)老難題；鎮(zhèn)海區(qū)采取一對一親情化服務(wù)模式，由老年人就近選擇鄰居、親戚等作為備選養(yǎng)老服務(wù)員，經(jīng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心考核合格的確立為居家養(yǎng)老服務(wù)員，為老年人開展一對一親情化的服務(wù)[7]；寧?？h針對老年人推出了“日行一助”服務(wù)套餐，并聯(lián)合155家加盟單位和商家開展了“百店敬萬老”優(yōu)惠服務(wù)活動，規(guī)定寧海城區(qū)60周歲以上老人可憑相關(guān)證件領(lǐng)取“鄰里助老服務(wù)卡”，并能在“百店敬萬老”的加盟單位享受到家政家電維修、理發(fā)洗浴、干洗修鞋、超市購物、餐飲等不同程度的優(yōu)惠便利服務(wù)。

（4）老年人“一鍵通”遠程安全保障服務(wù)模式。老年人“一鍵通”是依托“81890”（“撥一撥就靈”）信息服務(wù)平臺建立的24小時不間斷無償服務(wù)的應(yīng)急求助信息系統(tǒng)。老人遇有危急情況只需按響電話機上的一鍵，或推翻話機等緊急措施，老人本人情況及子女、社工、結(jié)對志愿者或其他聯(lián)系人的電話就會在“81890”接線話務(wù)員的電腦上自動顯示，從而及時實施救助。政府已計劃在五年內(nèi)免費為80歲以上老人和60歲以上患病老人免費安裝“一鍵通”電話的目標，目前全市已有近1萬戶老年人家庭裝上了“一鍵通”電話機[8]，有效提高了高齡和有生命危險隱患的社區(qū)老人的居家安全保障。

三、當前社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境與難題

寧波市的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖然取得了一定的成績，積累了一些經(jīng)驗，但就總體而言還處在初步探索階段，與經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢和養(yǎng)老服務(wù)需求相比，仍然存在著服務(wù)供給總量不足、服務(wù)隊伍整體素質(zhì)偏低、民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)缺乏市場運行空間等問題。

（一）服務(wù)供給總量不足，且存在結(jié)構(gòu)性失衡

據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，寧波市擁有機構(gòu)養(yǎng)老床位29100張，平均百名老人擁有養(yǎng)老床位2.85張，超過全國每百名老人1.59張和全省每百名老人2.27張的平均水平。但與老年人的實際需求相比，缺口仍然較大。隨著老年人口比重的逐年增加，養(yǎng)老機構(gòu)的供需矛盾將會更加突出。同時，存在機構(gòu)養(yǎng)老“一床難求”與“床位閑置”的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，低檔養(yǎng)老機構(gòu)供給過剩與中高檔養(yǎng)老機構(gòu)供給不足現(xiàn)象并存。在城區(qū)，一些規(guī)模較大的養(yǎng)老機構(gòu)，特別是公辦養(yǎng)老機構(gòu)，“一床難求”，即使是一些公辦民營的養(yǎng)老機構(gòu)，也備受關(guān)注。而農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率卻在30％左右。對于居家養(yǎng)老服務(wù)，由于還處于初步探索階段，受經(jīng)費、場地、人員等因素制約，社區(qū)所能提供的老年服務(wù)項目少、檔次低，遠不能滿足廣大居家老人全方位、多層次、個性化的服務(wù)需求。而且，目前服務(wù)對象覆蓋面也較窄，主要集中在困難和高齡老人，能真正經(jīng)常享受到社區(qū)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)的老人比例不高。

（二）民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展存在制度性障礙，缺乏市場運行空間

民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，但由于處于起步階段，發(fā)育還不成熟，不可避免地存在一些問題。如目前民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)定位仍不明晰，一些民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)處于“四無”狀態(tài)，即無法人資格、無法開設(shè)銀行獨立賬戶、工作人員無明確身份及待遇、管理經(jīng)費無保障[9]。就寧波市而言，目前全市220家養(yǎng)老機構(gòu)中，有158家未進行登記。由于未登記，養(yǎng)老機構(gòu)就不能成為法人組織，這給養(yǎng)老機構(gòu)的日常管理和今后發(fā)展帶來了許多的問題和不便。同時，雖然政府下發(fā)有關(guān)文件，對民營養(yǎng)老機構(gòu)在稅收、土地、信貸、用水、用電、用氣等方面給予了一系列優(yōu)惠政策，但實際運行中由于有關(guān)部門并未制定可操作性的措施和辦法，許多政策優(yōu)惠往往難以落實，民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展步履維艱。寧波市現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)中，屬民辦民營的只占10％左右，許多處于虧損狀態(tài)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)制度不健全，服務(wù)人員的綜合素質(zhì)偏低

2002年原勞動保障部和民政部共同制定頒布了養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準，對養(yǎng)老護理員的職業(yè)定義、培訓(xùn)要求做出了規(guī)定，但至今養(yǎng)老護理員培訓(xùn)沒有走上規(guī)范化。養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)的主管部門也不明確，目前主要由當?shù)氐拿裾块T對服務(wù)人員進行短期的上崗培訓(xùn)。總體來說，養(yǎng)老服務(wù)人員的綜合素質(zhì)偏低，主要表現(xiàn)在文化程度、專業(yè)化能力、培訓(xùn)情況和服務(wù)質(zhì)量等方面[10]。另一方面，具有專業(yè)素養(yǎng)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)營管理人員比較短缺，也在很大程度上制約了養(yǎng)老服務(wù)的社會化、專業(yè)化發(fā)展。

（四）各類養(yǎng)老機構(gòu)的定位與功能有待于進一步明晰與完善

首先從定位看，公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)以公益性為特征，提供基本養(yǎng)老服務(wù)。其性質(zhì)屬于福利性服務(wù)，是政府對生活特別困難的老年人最起碼的保障型服務(wù)；其重點是保障失能、半失能老年人和低收入老年人的基本服務(wù)需求。但目前為滿足不同層次的機構(gòu)養(yǎng)老需求，公辦養(yǎng)老機構(gòu)基本都開展了面向自費人群的中高檔養(yǎng)老服務(wù)。而生活不能自理的失能、半失能老年人的服務(wù)需求難以得到基本滿足，具有照料護理功能的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)更是嚴重短缺。其次從服務(wù)功能看，目前的養(yǎng)老機構(gòu)大都由敬老院演變而來，雖然近年來隨著社會福利事業(yè)的發(fā)展，養(yǎng)老機構(gòu)的投入也在不斷增加，但管理亂、設(shè)施差、規(guī)模小、服務(wù)人員素質(zhì)不高、服務(wù)功能不全的情況仍然非常突出。而且大部分養(yǎng)老機構(gòu)都沒有配套的健身、活動設(shè)施，更不要說配備專職的醫(yī)護人員。全市養(yǎng)老機構(gòu)的現(xiàn)狀與現(xiàn)代老人頤養(yǎng)天年的現(xiàn)實要求還有較大的差距。

四、推進寧波市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策建議

推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，必須有政府、社會、家庭（個人）的共同參與，只有有效整合各方面的資源和力量，才能實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）加強政府的主導(dǎo)作用，明確其在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的職責定位

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為一項民生工程，在我國社會主義市場經(jīng)濟機制還很不完善，市場的自覺參與意識還不很強的情況下，政府主導(dǎo)是推進這項工作的前提和保證。政府必須充分發(fā)揮在制定政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、資金投入、典型示范、監(jiān)督管理等方面的主導(dǎo)作用。具體來講，主要做好以下四點：一是推進養(yǎng)老服務(wù)體系的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，以增強其法制權(quán)威性?？蓮男再|(zhì)定位、發(fā)展模式、資金來源、政府職能和法律責任等方面，盡快出臺針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)章制度。二是制定養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，以提高體系建設(shè)的科學(xué)性和發(fā)展的連續(xù)性。寧波市剛于今年10月18日出臺了《寧波市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，指出“十二五”時期寧波市將以滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老福利服務(wù)需求為目標，形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，穩(wěn)步推進養(yǎng)老服務(wù)從補缺型向適度普惠型發(fā)展。三是加大養(yǎng)老服務(wù)體系的公共財政投入，以保障其資金來源的穩(wěn)定性。如寧波市鎮(zhèn)海區(qū)剛于今年9月出臺文件，明確居家養(yǎng)老服務(wù)補貼標準隨上年度寧波市職工最低月平均工資的25％和20％比例分別確定政府購買和政府優(yōu)惠兩類補貼標準，在全省率先建立起了與職工最低工資標準掛鉤的聯(lián)動機制。四是規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系的運營管理機制，加強政府監(jiān)管職能。當前應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變政府職能，真正實現(xiàn)行政部門與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管辦分離。同時加強對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)督管理，健全養(yǎng)老服務(wù)準入、運營、退出管理機制，完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督評估體系。

（二）引導(dǎo)社會力量積極參與，拓寬民間資本在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的發(fā)展空間

推動社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，既要堅持政府主導(dǎo)，更要動員社會參與。社會參與是加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的必要條件和重要力量。只有社會廣泛參與，才能形成各方力量齊抓共管，共同推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好局面。實踐表明，社會參與不僅有助于更好地滿足多樣化的老年服務(wù)需求，提高老年人的生活質(zhì)量，還可以拉動老人消費，擴大社會就業(yè)，甚至成為一個重要的新生產(chǎn)業(yè)。推動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，關(guān)鍵在于政府的扶持力度。政府應(yīng)通過政策扶持、政策引導(dǎo)、政策規(guī)范等，引導(dǎo)社會資本規(guī)范有序地參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。鼓勵社會力量以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興建養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，開展老年護理服務(wù)；鼓勵各類民間組織、企業(yè)和個人以“購買服務(wù)”、“合同外包”、“委托”等多種形式，從事居家養(yǎng)老服務(wù)；鼓勵社會慈善力量對福利性、非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進行捐贈，并調(diào)動更多的社會志愿力量參與為老服務(wù)。

（三）加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和規(guī)范化水平

建立一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)好、熱情為老年人服務(wù)的隊伍，是推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的人才智力保障。根據(jù)民政部領(lǐng)導(dǎo)在“全國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進會”上的講話要求，養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老護理員與失能老人的比例不得低于1：3，與自理老人的比例不得低于1：10[11]，目前，養(yǎng)老服務(wù)人員存在嚴重短缺現(xiàn)象，加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)刻不容緩。首先，應(yīng)加強服務(wù)人員的專業(yè)化建設(shè)。一是要鼓勵和支持相關(guān)高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和課程，培養(yǎng)專門人才；二是加強與大專院校、衛(wèi)生院校的聯(lián)合協(xié)作，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員進行有計劃的培訓(xùn)，不斷提高其職業(yè)道德、服務(wù)意識和業(yè)務(wù)技能水平；三是規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，推行養(yǎng)老管理和服務(wù)人員持證上崗；四是制定和完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)規(guī)范和質(zhì)量標準，加強對養(yǎng)老服務(wù)工作的監(jiān)督檢查和指導(dǎo)[12]。其次，應(yīng)大力發(fā)展志愿者服務(wù)。志愿者也是養(yǎng)老服務(wù)隊伍的一支不可缺少的重要力量。我國的志愿者隊伍和志愿服務(wù)起步相對較晚，各類志愿者人數(shù)僅占總?cè)丝诘?％，注冊志愿者則更少，與發(fā)達國家40％～60％的公民參加志愿服務(wù)、20％公民參加志愿組織的狀況相比，差距還比較大[13]?？梢酝ㄟ^宣傳志愿服務(wù)理念、奉獻意識和公民意識，聯(lián)合各級志愿者組織廣泛開展“社區(qū)敬老志愿者工程”；通過健全和完善志愿者激勵和培訓(xùn)機制，并逐步實現(xiàn)志愿活動的制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?，進一步發(fā)揮志愿者在養(yǎng)老服務(wù)中的重要作用，從而強化專業(yè)化與志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)。

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