周紅云

（中央編譯局 比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100032）

黨的十六大以來，社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)已經(jīng)納入中國特色社會(huì)主義建設(shè)的總體布局，成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要戰(zhàn)略部署。最近，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理被提到前所未有的高度，成為各級(jí)黨委和政府工作的重要議題。然而，社會(huì)管理到底是什么，如何進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，理論界和實(shí)踐界也都還沒有清晰的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，甚至還有許多認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。例如，有人認(rèn)為，所謂社會(huì)管理就是管理社會(huì)，社會(huì)是管理的對(duì)象，政府是管理的主體，減少社會(huì)矛盾和沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定則是管理的目標(biāo)，因此，作為政府重要管理職能之一的社會(huì)管理，就是政府對(duì)社會(huì)的管理和控制，達(dá)成社會(huì)穩(wěn)定和秩序，而社會(huì)管理創(chuàng)新則被理解成政府管理和控制社會(huì)的內(nèi)容、手段和方式等的創(chuàng)新。那么，社會(huì)管理到底由誰來管（管理主體）、管什么（管理客體）和怎么管（管理制度和機(jī)制）？社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)又是什么？社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口在哪里？

這些問題都還沒有現(xiàn)成的答案。然而，寧波北侖區(qū)立足區(qū)情與當(dāng)?shù)貙?shí)際，緊緊抓住培育和發(fā)展各類社會(huì)組織這一思路，對(duì)這些問題給出了自己的答案，探索出了一條北侖特色但具有普遍意義的基層社會(huì)管理創(chuàng)新的路子，值得借鑒與學(xué)習(xí)。在2011年3月筆者去寧波北侖區(qū)作了實(shí)地調(diào)研。本篇報(bào)告是基于這次調(diào)查的一個(gè)研究成果。

一、社會(huì)組織發(fā)展是社會(huì)管理創(chuàng)新的前提

社會(huì)需要秩序，社會(huì)需要穩(wěn)定，社會(huì)需要和諧，這是任何一個(gè)社會(huì)都希望達(dá)到的理想目標(biāo)。然而，與將社會(huì)管理看作是政府管理和控制社會(huì)的觀點(diǎn)不同，我們認(rèn)為，社會(huì)管理至少包括兩個(gè)基本面向：即社會(huì)的自我組織和自我管理以及政府對(duì)社會(huì)的管理。一方面，社會(huì)管理首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自我組織和自我管理，因?yàn)閺母旧险f，最廣泛起作用的、維持社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制必定是公民和社會(huì)組織的自我管理。社會(huì)中公民和社會(huì)組織的自我管理是維持社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的根本條件，如果沒有社會(huì)的自我組織和自我管理，公民和社會(huì)組織的一切活動(dòng)都依靠國家和政府發(fā)出指令實(shí)施控制，那么，國家和政府將不堪重負(fù)，社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定也難于維持。從這個(gè)意義上說，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，國家和政府首先應(yīng)該致力于促進(jìn)社會(huì)的成長和發(fā)育，致力于提高社會(huì)自治能力和水平。因此，國家和政府培育強(qiáng)大的自我組織和自我管理的社會(huì)，正是政府社會(huì)管理的首要職能。另一方面，社會(huì)自治與政府對(duì)社會(huì)的管理應(yīng)該是一枚硬幣的兩面，社會(huì)自我組織和自我管理并不排斥政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行的公共管理活動(dòng)，而且在作為國家機(jī)構(gòu)的政府存在的歷史時(shí)期內(nèi)，社會(huì)管理必定成為政府不可推卸的重要職責(zé)。當(dāng)然，政府的社會(huì)管理職能區(qū)別于政府其他管理職能，它更側(cè)重于對(duì)公民社會(huì)自身無法自我管理和社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的管理，政府的社會(huì)管理職能必須以公民社會(huì)自我組織和自我管理為前提和基礎(chǔ)。

因此，要很好地理解社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新，則必須明確政府與社會(huì)之間的關(guān)系定位。在社會(huì)管理中，在政府與社會(huì)的力量對(duì)比中，重心必將向社會(huì)傾斜，政府與社會(huì)的關(guān)系也將由“政府本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變，原來政府控制和管理社會(huì)的觀念必須讓位于調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會(huì)的觀念，政府對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治觀念必須讓位于政府與社會(huì)的合作治理。因此，重新樹立“社會(huì)本位”和治理理念，以“社會(huì)本位”為原則，逐步培育社會(huì)的獨(dú)立性、自主性和自治性，樹立政府為社會(huì)服務(wù)、政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行適度干預(yù)的理念，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的合作治理，從而使社會(huì)管理走向社會(huì)治理，才能建立起現(xiàn)代意義上的社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序和穩(wěn)定。

社會(huì)管理創(chuàng)新就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)單向度的管控向政府與社會(huì)對(duì)公共事務(wù)管理的合作治理轉(zhuǎn)變。從這個(gè)角度來說，社會(huì)管理創(chuàng)新一方面要求全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，樹立有限政府的理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，釋放社會(huì)空間；另一方面，培育與有限政府相適應(yīng)的另一方公共治理主體則成為政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移、社會(huì)管理走向社會(huì)治理的前提條件。

在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)職能，建立有限政府，進(jìn)一步剝離政府包攬和直接從事的社會(huì)管理事務(wù)的同時(shí)，積極培育和發(fā)展各類專業(yè)性的非政府組織和社會(huì)組織，發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用，以取代和填補(bǔ)政府退出領(lǐng)域的管理。目前，隨著公民社會(huì)在完善市場經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大公民參與、推進(jìn)基層民主、改善社會(huì)管理等方面發(fā)揮的作用日益重要，政府職能轉(zhuǎn)移和恰當(dāng)退出、發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理與公共服務(wù)中的作用、扶持和培育公民社會(huì)的成長已經(jīng)成為政府面臨的重大理論和實(shí)踐問題。

綜上，我們認(rèn)為，社會(huì)組織的培育和發(fā)展必然成為社會(huì)管理創(chuàng)新的前提。在基層，社區(qū)已經(jīng)成為社會(huì)管理的一個(gè)基本單元，寧波北侖區(qū)基層社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，培育和發(fā)展社會(huì)組織既是破解基層社會(huì)管理難題的一把有用的鑰匙，也是社會(huì)管理創(chuàng)新的一條有效路徑。

二、北侖基層社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)中存在的問題

（一）北侖區(qū)基本區(qū)情

寧波市北侖區(qū)因著名的深水良港——北侖港而得名。北侖區(qū)原為寧波市鎮(zhèn)?？h甬江南岸部分，1984年由鎮(zhèn)?？h撤縣分區(qū)后所設(shè)，現(xiàn)轄6街道2鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，共有211個(gè)村民委員會(huì)和35個(gè)社區(qū)居委會(huì)。轄區(qū)內(nèi)陸面積585平方公里，常住人口約78萬，其中戶籍人口36萬，外來人口約48萬。①

北侖區(qū)基層社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)面臨怎樣的基本區(qū)情呢？

第一，城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)并存。北侖區(qū)是一個(gè)在“在農(nóng)田上崛起”的新型城區(qū)，從1984年撤縣劃區(qū)開始，幾經(jīng)區(qū)劃調(diào)整，北侖區(qū)才逐步形成。北侖區(qū)不僅下轄211個(gè)農(nóng)村社區(qū)與35個(gè)城市社區(qū)并存；而且，在35個(gè)城市社區(qū)中，農(nóng)村整體拆遷安置或村居合并的社區(qū)有15個(gè)，農(nóng)居混住的社區(qū)有11個(gè)，失地農(nóng)民有15萬人。從農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)變，從村委會(huì)到居委會(huì)的轉(zhuǎn)變，從村民到居民的轉(zhuǎn)變，過于快速的城市化進(jìn)程必然帶來北侖基層社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)中城市與農(nóng)村因素的碰撞與交叉。

第二，外來人口與本地人口并存。寧波是外來務(wù)工人員比較集中的城市，外來人口已經(jīng)成為寧波市社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理中不容忽視的重要組成部分，目前寧波市登記的外來人口總數(shù)已經(jīng)超過400萬，相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艏丝诘?0％，甚至寧波市某些區(qū)縣的外來人口已經(jīng)超出了本地常住人口。在北侖，該區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以及快速的城市化進(jìn)程，流動(dòng)人口迅速增長，導(dǎo)致外來人口大大超過本地人口，甚至成為寧波首個(gè)外來人口超過本地人口的地區(qū)。外來人口與本地人口并存的狀況必然給流動(dòng)人口管理和基層社會(huì)管理帶來巨大挑戰(zhàn)。

第三，社區(qū)建設(shè)成就與問題并存。作為一個(gè)在“在農(nóng)田上崛起”的新型城區(qū)，北侖區(qū)既遇到一些發(fā)展中的問題，但也有一些后發(fā)展優(yōu)勢(shì)。北侖社區(qū)建設(shè)就是如此。北侖區(qū)社區(qū)建設(shè)起步于2001年，在社區(qū)建設(shè)推行初期，北侖區(qū)的社區(qū)發(fā)展面臨諸多問題：社區(qū)布局規(guī)模大小不一、社區(qū)管理服務(wù)半徑不合理、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全、標(biāo)準(zhǔn)落后或不完善、舊城區(qū)改造或新小區(qū)開發(fā)過程中社區(qū)居委會(huì)辦公、服務(wù)、活動(dòng)等綜合用房面積難以落實(shí)等。但因?yàn)槭切陆ǔ菂^(qū)，為了解決上述問題、合理配置公共服務(wù)資源，北侖區(qū)既立足現(xiàn)有情況，又考慮到了長遠(yuǎn)需求，并與《北侖新區(qū)城市總體規(guī)劃》相銜接，出臺(tái)了《北侖新區(qū)社區(qū)布局規(guī)劃》，有效地保障了社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套機(jī)制，為社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)提供了硬件支持。對(duì)于北侖區(qū)社區(qū)建設(shè)來說，不僅社區(qū)規(guī)劃為社區(qū)建設(shè)提供了發(fā)展的起點(diǎn)，更重要的是，寧波市的社區(qū)直選制度和社區(qū)準(zhǔn)入制度②的創(chuàng)新在全市各區(qū)縣全面深入推行，在這種大的背景下，北侖區(qū)的社區(qū)建設(shè)也取得了突出的成績。2010年，北侖區(qū)獲得了全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)的榮譽(yù)稱號(hào)。

然而，成就與問題并存。北侖區(qū)基層社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)遇到了如社區(qū)行政化、社區(qū)居民被動(dòng)參與、老舊小區(qū)管理難、失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)化、外來人口管理以及外來人口與本地人口融合等許多共性與個(gè)性問題。

（二）北侖基層社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)中遇到的問題

與北侖區(qū)區(qū)情相對(duì)應(yīng)，北侖區(qū)基層社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)中遇到了如下共性與個(gè)性問題。

共性問題有三：

1.社區(qū)行政化問題。社區(qū)行政化是全國社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展中普遍遇到的問題。在我國，長期以來，城市基層社會(huì)的組織和管理是通過“街居體制”來實(shí)現(xiàn)的，街道辦事處作為上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)組織雖然法律上定性為“群眾自治組織”，但實(shí)際上它與街道辦事處這一政府派出機(jī)構(gòu)一起承擔(dān)著相應(yīng)的行政管理職能，儼然類似于“準(zhǔn)行政組織”。伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體性變遷，特別是單位制的松動(dòng)與瓦解，“街居體制”面臨嚴(yán)峻的管理困境。為此，許多地方進(jìn)行了相應(yīng)的改革：一方面，理順街道與社區(qū)的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)換并將政府管理重心下移到社區(qū)，相應(yīng)的政府職能、任務(wù)、人員、經(jīng)費(fèi)等各方面都在不同程度地進(jìn)入到社區(qū)，并設(shè)立承接政府職能的社區(qū)工作機(jī)構(gòu)，從而試圖剝離出原來居委會(huì)承擔(dān)的行政功能；另一方面，將居委會(huì)作為自治組織的民主議事和決策的“議”的功能與承擔(dān)的協(xié)助政府行政和提供社區(qū)服務(wù)的“行”的功能分開，改變?cè)瓉砑灾巍⑿姓头?wù)于一身的狀況，并試圖還原居委會(huì)自治功能。

然而，我們看到，試圖在社區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)承接政府轉(zhuǎn)移和下沉到社區(qū)的行政事務(wù)，并使居委會(huì)成為獨(dú)立于政府之外的完全自治性質(zhì)的組織，這一改革的初衷在實(shí)踐的過程中因?yàn)榉N種原因甚至加重了社區(qū)負(fù)擔(dān)，惡化了社區(qū)行政化傾向。從政府職能轉(zhuǎn)移和下沉到社區(qū)的過程來看，政府職能轉(zhuǎn)移過多而隨意和不規(guī)范現(xiàn)象最為明顯，“上面千條線，下面一根針”使得社區(qū)很難擺脫行政化傾向而走向社區(qū)自治的目標(biāo)，甚至出現(xiàn)由原來的政府包辦變?yōu)樯鐓^(qū)包辦的傾向，在“責(zé)、權(quán)、利”失衡的狀態(tài)下社區(qū)不堪重負(fù)地運(yùn)行，即使在一些進(jìn)行“責(zé)隨事轉(zhuǎn)”、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”制度改革的地方，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”制度運(yùn)作也很不到位、很不規(guī)范，居委會(huì)過多的行政事務(wù)與社區(qū)自治的矛盾并沒有因?yàn)椤百M(fèi)隨事轉(zhuǎn)”而得到很好的解決，甚至矛盾更為突出。政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的職能向社會(huì)基層的轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)，與社區(qū)居委會(huì)自治地位的回歸并增強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)自治能力的提升之間似乎成了一對(duì)無法調(diào)和的矛盾，社區(qū)行政化傾向似乎不可避免。

同樣，在北侖，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)平安等功能也不斷完善。然而，社區(qū)居委會(huì)每天窮于應(yīng)付政府部門的工作而不得不放棄對(duì)社區(qū)居民的一些服務(wù)，久而久之，社區(qū)居委會(huì)作為群眾自治組織、服務(wù)居民的功能不斷衰減，社區(qū)負(fù)擔(dān)越來越重，社區(qū)行政化傾向突出。2003年，北侖區(qū)出臺(tái)了《北侖區(qū)社區(qū)政府工作申請(qǐng)準(zhǔn)入試行辦法》，以減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)社區(qū)自治。

2.社區(qū)居民被動(dòng)參與與參與不足問題。與社區(qū)行政化問題相關(guān)聯(lián)，社區(qū)居民被動(dòng)參與甚至不參與問題突出。社區(qū)參與程度低，制度化和非制度化參與渠道有限，參與能力不足，是全國社區(qū)建設(shè)中普遍遇到的突出問題。較長時(shí)間以來，我國城市社區(qū)基本被單位體制所包圍，人們更習(xí)慣單位范圍內(nèi)的活動(dòng)，而很少訴求于社區(qū)范圍內(nèi)。當(dāng)然，隨著“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，人們逐漸轉(zhuǎn)向社區(qū)，但是，當(dāng)人們轉(zhuǎn)向社區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，無論是制度化的還是非制度化的參與渠道都非常缺乏，同時(shí)，無論是政府還是作為居民利益代言人的社區(qū)居委會(huì)也都還停留在行政化時(shí)代，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)多以動(dòng)員方式出現(xiàn)，而沒有擺脫行政化傾向的居委會(huì)對(duì)社區(qū)居民沒有吸引力，無法代表社區(qū)居民利益，社區(qū)居民不關(guān)心也無渠道關(guān)心居民自治事務(wù)。在這樣的情況下，社區(qū)參與主動(dòng)性和自覺性不夠，參與能力不足也就成為一個(gè)大問題。在基層社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)過程中，北侖區(qū)也同樣遇到了社區(qū)居民被動(dòng)參與和參與不足等問題。

3.社會(huì)需求的多樣化和個(gè)性化。政府職能轉(zhuǎn)移也好，社區(qū)建設(shè)也罷，目標(biāo)都在于滿足社區(qū)居民不斷增加的各種社會(huì)需求。隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，社會(huì)需求不斷增加，而且社會(huì)需求向著多樣化和個(gè)性化方向發(fā)展。一方面，政府提供的整齊劃一的公共服務(wù)越來越難以滿足不斷增加的多樣化和個(gè)性化的社會(huì)需求；另一方面，面對(duì)某些多樣化和個(gè)性化的社會(huì)需求，因?yàn)槔麧櫩臻g小甚至沒有利潤的情況下，市場又不愿意提供。那么，那些政府提供不了、市場又不愿意提供的社會(huì)服務(wù)由誰來提供，便成為基層社會(huì)管理和公共服務(wù)中不可回避的問題。

個(gè)性問題也有三：

1.失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化問題。北侖是一個(gè)建在農(nóng)田上的新型城區(qū)，快速的城市化進(jìn)程，農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變，15萬失地農(nóng)民如何在“洗腳上田”后盡快“洗腦進(jìn)城”成為一個(gè)問題。從自然村落居住的方式到社區(qū)集中居住方式的轉(zhuǎn)變；從原來一種大家庭式的親屬鄰里的“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)互不熟悉的“陌生人社會(huì)”；從自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)環(huán)境下的生活方式；從自然隨意的農(nóng)村生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦统鞘猩鐓^(qū)高品質(zhì)生活環(huán)境等一系列變化，讓沒有了土地和農(nóng)忙的失地農(nóng)民有太多的不適應(yīng)。這許許多多的無所適從與一夜之間變成城市居民的失地農(nóng)民要求融入城市新社區(qū)的強(qiáng)烈需求之間的差距必然帶給北侖基層社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)新的挑戰(zhàn)。

2.老舊小區(qū)管理難問題。城市社區(qū)類型多樣，既有高檔住宅區(qū)，也有普通社區(qū)；既有新型社區(qū)，也有老舊小區(qū)；既有有物業(yè)小區(qū)，也有無物業(yè)小區(qū)；既有年輕化的社區(qū)，也有老齡化社區(qū)。在社區(qū)建設(shè)和管理中，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司之間的關(guān)系也常常成為一個(gè)棘手的問題。相比較而言，那些有物業(yè)、有資源、年輕的高檔小區(qū)的社區(qū)建設(shè)與管理相對(duì)簡單，而那些拆遷安置小區(qū)、老小區(qū)、無物業(yè)小區(qū)等普通社區(qū)的管理則相對(duì)較難。在北侖，老舊小區(qū)管理難成為一個(gè)問題。

3.外來人口管理與外來人口與本地人口的融合問題。在北侖，外來務(wù)工人員不斷增加的事實(shí)帶來三方面的問題：第一，外來人口不只是簡單勞動(dòng)力或者治安計(jì)生的不穩(wěn)定因素加以管理控制的目標(biāo)，他們是城市的建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，也理應(yīng)成為城市社會(huì)發(fā)展成果的分享者和參與者，如何為他們提供相應(yīng)的公共服務(wù)？第二，如何滿足外來人口的利益表達(dá)需求，如何滿足外來人口參與社會(huì)公共事務(wù)的民主訴求？第三，新老市民的矛盾沖突成為社會(huì)不安定因素的重要誘因，如何化解社會(huì)矛盾促進(jìn)社會(huì)融合？

三、北侖社區(qū)社會(huì)組織的培育與發(fā)展

面對(duì)上述基層社會(huì)管理與社區(qū)建設(shè)中的種種問題，出路在哪里？北侖區(qū)找到了培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織這條有效途徑來破解這些難題。

（一）具體做法

目前，北侖區(qū)共有依法登記的民間組織259家，其中社團(tuán)109家，民辦非企業(yè)單位150家，備案類民間組織1339家，涉及到行業(yè)管理、科技教育、文化衛(wèi)生、社會(huì)福利、體育保健、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公益等領(lǐng)域。在北侖區(qū)委區(qū)政府的推動(dòng)和引導(dǎo)下，近5年來北侖區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織有了長足發(fā)展，在數(shù)量上從2001年的47家發(fā)展到目前1339家，其中大部分社區(qū)社會(huì)組織都是近幾年成立的。例如，在新碶街道芝蘭社區(qū)，現(xiàn)有社區(qū)社會(huì)組織52家，其中45家成立于2006年以后，各類社會(huì)組織如雨后春筍般破土而出。北侖區(qū)社會(huì)組織的快速發(fā)展，得益于北侖區(qū)社會(huì)管理理念的創(chuàng)新，得益于北侖區(qū)社會(huì)組織培育與發(fā)展的制度創(chuàng)新。

面對(duì)諸多的問題，北侖區(qū)意識(shí)到，社區(qū)社會(huì)組織是推動(dòng)和諧社區(qū)建設(shè)的重要依靠力量，是基層社會(huì)管理中不可或缺的重要治理主體。針對(duì)絕大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織存在的規(guī)模小、資金缺、運(yùn)作不規(guī)范等問題，為引導(dǎo)其更好地參與社區(qū)建設(shè)，北侖區(qū)在準(zhǔn)入門檻、財(cái)力支持、規(guī)范管理等方面進(jìn)行了制度突破和創(chuàng)新，不斷改善社會(huì)組織生存發(fā)展的制度環(huán)境，為社會(huì)組織參與社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)建構(gòu)一種強(qiáng)有力的支持環(huán)境，不斷培育基層社會(huì)管理和社區(qū)治理的新主體；同時(shí)，政府釋放基層社會(huì)管理的空間，不斷加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，在加強(qiáng)基層社會(huì)管理、推動(dòng)社區(qū)治理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面探索出了一條新路。北侖區(qū)社會(huì)組織的培育與發(fā)展方面有許多創(chuàng)新做法：

第一，轉(zhuǎn)變觀念，重視社會(huì)組織培育與發(fā)展。在社會(huì)組織的培育與發(fā)展方面，北侖區(qū)委區(qū)政府首先轉(zhuǎn)變觀念，將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃之中，并出臺(tái)相應(yīng)的政策支持、財(cái)力支持、物質(zhì)支持、人力支持和組織支持等全方位制度，政府在社會(huì)組織的培育和發(fā)展中起著重要的主導(dǎo)作用，為基層社會(huì)管理創(chuàng)新提供最初始的動(dòng)力來源。

第二，建立基層社會(huì)組織備案管理制度。2007年，北侖區(qū)在浙江省率先出臺(tái)了基層社會(huì)組織備案管理制度：降低基層社會(huì)組織的管理層次，明確以街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層社會(huì)組織的備案機(jī)關(guān)，授權(quán)社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)作為業(yè)務(wù)主管單位；降低基層社會(huì)組織獲得合法地位的條件，只要會(huì)員人數(shù)10人以上、有負(fù)責(zé)人和章程、有相對(duì)固定活動(dòng)場所，就可以通過備案制方式獲得相應(yīng)的合法地位，從而使大量原來不符合登記注冊(cè)要求的社會(huì)組織通過了備案確立了合法地位，并納入了政府監(jiān)管，有效促進(jìn)了社區(qū)社會(huì)組織的生成和發(fā)展。

第三，建立企業(yè)定向捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠制度。為解決社會(huì)組織資金短缺矛盾，北侖區(qū)民政局利用企業(yè)向區(qū)民政局捐助中心捐贈(zèng)則可以享受稅收優(yōu)惠的政策，建立了企業(yè)定向捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠制度，即以區(qū)民政局捐助中心為中介和平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)定向捐贈(zèng)公益性社區(qū)社會(huì)組織，區(qū)民政局出具捐贈(zèng)發(fā)票并負(fù)責(zé)將捐贈(zèng)款足額轉(zhuǎn)給定向的社區(qū)社會(huì)組織，此舉不僅改善了企業(yè)在社區(qū)的形象，融洽了企業(yè)與社區(qū)居民的關(guān)系，還給社區(qū)社會(huì)組織帶來了可觀的公益資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，兩年來企業(yè)通過定向捐贈(zèng)方式向社區(qū)民間組織捐款已達(dá)600多萬元。

第四，建立福利彩票公益金項(xiàng)目資助制度和政府向社會(huì)組織購買服務(wù)制度。為解決公益社會(huì)組織發(fā)展后勁不足的問題，2008年，北侖區(qū)在浙江省率先啟動(dòng)了福彩基金資助社會(huì)組織公益項(xiàng)目。在福利彩票公益金中支出229萬元，通過立項(xiàng)申報(bào)、建設(shè)實(shí)施、檢查驗(yàn)收等系列程序，使公益性社會(huì)組織資助轉(zhuǎn)入到正?；?、正規(guī)化的軌道，推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展。另外，北侖區(qū)每年提供140多萬財(cái)政經(jīng)費(fèi)，通過政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的方式，幫助貧困弱勢(shì)群體解決實(shí)際困難。目前，北侖區(qū)已經(jīng)向社區(qū)社會(huì)組織購買了56個(gè)服務(wù)項(xiàng)目和200個(gè)公益性崗位。

第五，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，培育發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織，建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議事會(huì)組織體系。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，2010年，北侖區(qū)出臺(tái)了有關(guān)培育發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織的若干意見，意見規(guī)定設(shè)立福利彩票公益金扶持城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目，建設(shè)一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心補(bǔ)助10萬元。同時(shí)，在福利彩票公益金中每年安排100萬，用于城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織項(xiàng)目扶持；加強(qiáng)城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)組織體系建設(shè)，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站進(jìn)行補(bǔ)助，每建立一個(gè)由區(qū)財(cái)政補(bǔ)助5萬元。另外，北侖區(qū)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)，提高農(nóng)村社會(huì)組織化程度，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展變化的實(shí)際，重點(diǎn)建立健全覆蓋全體村民、駐村單位、外來人員的和諧共建理事會(huì)、和諧促進(jìn)會(huì)等融合性社會(huì)組織，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)商議事組織體系建設(shè)。區(qū)域協(xié)商議事組織是推進(jìn)城鄉(xiāng)基層自治管理的協(xié)商、協(xié)調(diào)、議事組織，由區(qū)域內(nèi)村（居）委會(huì)、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及流動(dòng)人員等群體的代表自愿發(fā)起，自覺結(jié)合，是協(xié)商公共事務(wù)、協(xié)調(diào)成員利益、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)區(qū)域和諧共建的重要平臺(tái)，也是黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府和社會(huì)力量共同參與的基層社會(huì)治理新機(jī)制。

第六，培育與監(jiān)管并重，以社會(huì)組織監(jiān)管社會(huì)組織。在大力培育和發(fā)展社會(huì)組織的同時(shí)，北侖區(qū)加強(qiáng)社會(huì)組織的規(guī)范與監(jiān)管，以規(guī)范促監(jiān)管，以社會(huì)組織監(jiān)管社會(huì)組織。北侖區(qū)建立社會(huì)組織規(guī)范創(chuàng)建制度，成立區(qū)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)和區(qū)社會(huì)組織管理服務(wù)中心，建立區(qū)、街、居三級(jí)責(zé)任體系和管理網(wǎng)絡(luò)，對(duì)社會(huì)組織的章程、財(cái)務(wù)、自治事務(wù)等方面加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，引導(dǎo)其規(guī)范運(yùn)作，以區(qū)層面的社會(huì)組織管理服務(wù)中心和社區(qū)層面的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)這樣的社會(huì)組織來引導(dǎo)、扶持、服務(wù)和監(jiān)管各類社會(huì)組織。2009年，北侖區(qū)還出臺(tái)了《關(guān)于開展標(biāo)準(zhǔn)化融合性社會(huì)組織創(chuàng)建工作實(shí)施意見》和《標(biāo)準(zhǔn)化融合性社會(huì)組織創(chuàng)建考核評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》，明確融合性社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建要求和考核評(píng)定依據(jù)，這在全國是首創(chuàng)。

（二）實(shí)踐價(jià)值

從總體上看，北侖大力培育和扶持各類社會(huì)組織發(fā)展的做法，不僅解決了北侖區(qū)面臨的失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化、老舊小區(qū)管理難、外來人口管理等這些棘手的社會(huì)問題；更重要的是，政府在培育各類社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)，真正轉(zhuǎn)變理念，轉(zhuǎn)移職能，釋放空間，真正發(fā)揮各類社會(huì)組織在基層社會(huì)管理與公共服務(wù)提供中的重要作用，與社會(huì)組織建立起合作伙伴關(guān)系，形成基層社會(huì)管理中政府與社會(huì)共治局面，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。北侖社會(huì)組織的培育與發(fā)展具有以下實(shí)踐價(jià)值：

第一，社區(qū)社會(huì)組織的培育與發(fā)展，不僅為社區(qū)減負(fù)，而且提供社區(qū)服務(wù)，同時(shí)，老舊小區(qū)管理和失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)化也在這些組織發(fā)揮作用的過程中得到解決。

北侖區(qū)通過多種扶持手段，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織充分挖掘整合社區(qū)資源，承接部分基層公共服務(wù)事務(wù)和社區(qū)活動(dòng)，既有效地減輕了社區(qū)居委會(huì)的日常工作負(fù)擔(dān)，也使社區(qū)社會(huì)組織在服務(wù)實(shí)踐中得到了鍛煉和成長。

北侖區(qū)通過發(fā)展壯大服務(wù)性社區(qū)社會(huì)組織，提高社區(qū)的服務(wù)供應(yīng)能力，特別是社區(qū)居民和志愿者自發(fā)組建的社區(qū)“鄰里互助社”等社會(huì)組織的廣泛建立，不僅整合了分散的社區(qū)資源，提升了社區(qū)服務(wù)水平，解決了許多家庭的實(shí)際困難，而且構(gòu)建了相知相識(shí)、互幫互助的新型鄰里關(guān)系，促進(jìn)了鄰里和睦，使社區(qū)越來越成為居民排憂解難的“娘家”。

社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，破解了老小區(qū)無物業(yè)小區(qū)管理的難題，把社區(qū)居委會(huì)干部在物業(yè)管理上的困惑解救出來，社區(qū)組織開展準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)和社區(qū)建立物業(yè)管理協(xié)作協(xié)會(huì)，使小區(qū)物業(yè)管理走上了良性發(fā)展。

社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，還服務(wù)于北侖城市化建設(shè)，縮短農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)化的磨合期。北侖區(qū)社會(huì)組織不僅在農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)提升和轉(zhuǎn)崗就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，不僅培訓(xùn)本地失土農(nóng)民，而且還積極培訓(xùn)外來民工，在使失地農(nóng)民盡快轉(zhuǎn)變成居民、外來人口盡快融入本地社會(huì)中也發(fā)揮了重要作用。

北侖社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，使得北侖社區(qū)服務(wù)的組織網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面達(dá)到了90％以上，大大提升了社區(qū)服務(wù)的功能；正是有了社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，社區(qū)的民主選舉與重大問題的民主決策，從項(xiàng)目和程序以及效能上，擴(kuò)大了群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)了社會(huì)自治功能。社會(huì)組織不僅成為“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我娛樂”的組織形式，而且真正成為政府在社會(huì)建設(shè)和服務(wù)上的合作伙伴和具體執(zhí)行者，在從事維權(quán)、慈善救助、公益信息傳播、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、文體活動(dòng)和環(huán)境保護(hù)等方面，有力地促進(jìn)了社會(huì)建設(shè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，公益性社會(huì)組織的培育與發(fā)展，不僅為政府瘦身，還為居民服務(wù)，滿足多樣化和個(gè)性化需求。

公益性社會(huì)組織正在成為承擔(dān)政府公共服務(wù)的重要載體。北侖區(qū)處于東南沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困家庭救濟(jì)式幫助，基本都納入到政府和社會(huì)慈善組織的保障體系之中，救助工作需要從一家一戶的貧困救濟(jì)的模式轉(zhuǎn)化為一種社會(huì)救助機(jī)制，北侖區(qū)探索從對(duì)個(gè)人的濟(jì)困轉(zhuǎn)到對(duì)公益社會(huì)組織的培育和公益項(xiàng)目的支持上來，公益社會(huì)組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的扶貧濟(jì)困職能，不僅能夠擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，而且能夠?qū)⒇毨А耙蜃印毕诿劝l(fā)初期，提高了扶貧的效率和效益。同時(shí)，公益社會(huì)組織還在養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。公益社會(huì)組織涉及領(lǐng)域多，覆蓋范圍廣，能夠發(fā)現(xiàn)和滿足多樣化和個(gè)性化的社會(huì)需求。

北侖區(qū)公益社會(huì)組織建設(shè)，由于鼓勵(lì)社會(huì)力量自主創(chuàng)新，形成了一種以社會(huì)（區(qū)）需求為導(dǎo)向、以居民為主體、以自我創(chuàng)造為途徑的“一區(qū)一品”或者是“一區(qū)多品”的個(gè)性化發(fā)展的生發(fā)效應(yīng)。各類公益性社會(huì)組織層出不窮，據(jù)統(tǒng)計(jì)，北侖區(qū)400多個(gè)社區(qū)社會(huì)組織，參與人數(shù)已經(jīng)達(dá)20萬人，每個(gè)社區(qū)居民在社區(qū)社會(huì)組織的活動(dòng)引領(lǐng)下，參與各項(xiàng)活動(dòng)的人數(shù)總量已占社區(qū)居民總量的70％。這些公益、互益性的社會(huì)組織，尤其被稱為草根的社區(qū)社會(huì)組織，切實(shí)有效地承擔(dān)了自我教育、自我管理、自我服務(wù)的社會(huì)功能，起到了政府想做而不能做、個(gè)人家庭想做而無力做的補(bǔ)充作用。

第三，社區(qū)層面普遍建立起“共建理事會(huì)”、“和諧促進(jìn)會(huì)”等融合性社區(qū)社會(huì)組織，形成城鄉(xiāng)居民、外來人員、社會(huì)企業(yè)共同民主治理機(jī)制，為基層社會(huì)事務(wù)管理和服務(wù)注入了新的活力。

大力培育發(fā)展基層融合性社會(huì)組織，打破傳統(tǒng)村級(jí)自治模式，把村級(jí)自治管理的范圍延伸到外來人員，不僅將外來人員納入有效管理的范圍，加強(qiáng)了外來人口管理，而且反映了外來人員的參與社會(huì)管理的利益訴求和政治訴求，促進(jìn)了新老村民和諧共處。目前，全區(qū)共有村級(jí)社區(qū)綜合服務(wù)中心5家，村和諧共建理事會(huì)29家，村外來人員管理委員會(huì)36家，村和諧促進(jìn)會(huì)126家。

第四，區(qū)域協(xié)商議事組織，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。為推進(jìn)城鄉(xiāng)基層自治管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域協(xié)商議事組織廣泛動(dòng)員區(qū)域內(nèi)各類自治組織、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及社會(huì)團(tuán)體成員共同參與區(qū)域管理，整合區(qū)域社會(huì)資源，討論協(xié)商區(qū)域重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域各類矛盾問題，推進(jìn)區(qū)域和諧發(fā)展，構(gòu)建起基層黨組織主導(dǎo)下區(qū)域各類組織和群體共同參與的區(qū)域和諧新機(jī)制，形成資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、條塊結(jié)合、共駐共建的工作機(jī)制，積極探索政府和社會(huì)力量共同參與的基層社會(huì)治理新路子。

第五，行業(yè)協(xié)會(huì)組織，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能，建立政府與社會(huì)組織的合作管理。例如，受北侖區(qū)文化廣電新聞出版局和北侖區(qū)體育局的委托，北侖區(qū)文化協(xié)會(huì)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)部分文化市場管理職能，充分發(fā)揮行業(yè)自管自律與行政管理協(xié)作的互補(bǔ)功能。

（三）理論價(jià)值

（1）社會(huì)組織發(fā)展與“治理與善治”理論

北侖區(qū)培育和發(fā)展各類社會(huì)組織的實(shí)踐首先體現(xiàn)了并踐行了“治理與善治”理論。治理與善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。在北侖區(qū)的實(shí)踐中，我們看到，無論在城市社區(qū)，還是在農(nóng)村社區(qū)，抑或是城鄉(xiāng)結(jié)合部，不同類型的社會(huì)組織的參與社區(qū)管理和社會(huì)服務(wù)提供實(shí)際上都是一個(gè)多方參與、持續(xù)互動(dòng)、相互協(xié)商以達(dá)成治理的過程。培育不同類型的社會(huì)組織，就是在構(gòu)建新的社會(huì)治理主體，改變過去政府完全主導(dǎo)的運(yùn)作模式，吸納民間組織參與，共同行使權(quán)威、共同承擔(dān)責(zé)任，以治理來實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理與善治，達(dá)成社會(huì)秩序和穩(wěn)定。

（2）社會(huì)組織發(fā)展與“公民社會(huì)”理論

治理實(shí)施的一個(gè)前提條件，是一個(gè)獨(dú)立的、能夠跟政府相對(duì)應(yīng)的公民社會(huì)的存在。在北侖的實(shí)踐中，我們看到了一個(gè)公民社會(huì)的雛形，大量的民間組織發(fā)育起來，而且它們有意愿、也有能力參與到公共事務(wù)的治理中來。不僅有城市社區(qū)社會(huì)組織，也有農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織；不僅有區(qū)域協(xié)商議事組織，也有城鄉(xiāng)和諧共建組織；不僅有社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理中心，也有外來人口管理委員會(huì)；不僅有行業(yè)協(xié)會(huì)組織，也有各類公益社會(huì)組織。這些社會(huì)組織不僅承接政府轉(zhuǎn)移職能，減輕社區(qū)行政負(fù)擔(dān)，還解決涉及人民群眾的利益調(diào)整和矛盾沖突，提高了社會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力。這些社區(qū)社會(huì)組織、公益性社會(huì)組織、協(xié)會(huì)組織共同構(gòu)成了北侖的公民社會(huì)，政府與公民社會(huì)建立起基層社會(huì)管理與公共服務(wù)提供中的新型合作伙伴關(guān)系。

（3）社會(huì)組織發(fā)展與“參與民主”理論

在北侖的實(shí)踐中，還體現(xiàn)了另一種民主形式，即“參與民主”。西方學(xué)者提出，民主的實(shí)質(zhì)不再是投票的游戲，而在于公民對(duì)公共事務(wù)管理的實(shí)質(zhì)性參與。我們知道，在農(nóng)村社區(qū)，普遍實(shí)行的村民自治使得村民有機(jī)會(huì)選擇自己的帶頭人；而在城市，寧波普遍實(shí)行的社區(qū)直選制度讓北侖城市居民有機(jī)會(huì)選擇自己的代言人。然而，無論在城市社區(qū)，還是在農(nóng)村社區(qū)，選舉已經(jīng)不是唯一的重點(diǎn)，因?yàn)榧词惯x舉出自己的利益代言人，執(zhí)行的仍然只是上級(jí)政府下派的工作，而不是滿足自己的利益需求，這樣的選舉再多再充分也無法體現(xiàn)民主的價(jià)值；只有公民對(duì)于公共事務(wù)管理的實(shí)質(zhì)性參與才能真正體現(xiàn)參與和民主的價(jià)值。在北侖，我們看到，各種社會(huì)組織參與到城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的治理中來，表達(dá)它們的意見、行使它們的權(quán)利、施加它們的影響，這相對(duì)于過去村（居）的行政化和原來的被動(dòng)參與來說，是一種更為民主的公共事務(wù)治理方式。

治理與善治、公民社會(huì)和參與民主的相關(guān)理論，讓我們認(rèn)識(shí)到，社會(huì)組織之所以要培育和發(fā)展，政府職能之所以要轉(zhuǎn)移，決不僅僅是為了克服“政府失敗”，也不僅僅是為了減輕行政負(fù)擔(dān)、提高行政效率，而是要實(shí)現(xiàn)治理，培育公民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)參與民主。

四、北侖模式：特點(diǎn)與意義

（一）北侖模式的特點(diǎn)

概括地說，我們認(rèn)為，北侖的基層社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐就是以社區(qū)為依托，政府強(qiáng)力支持，社會(huì)深度參與，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，政府與公民社會(huì)合作治理的新路子，它為社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)提供了北侖經(jīng)驗(yàn)，值得其他地方學(xué)習(xí)和借鑒。

以社區(qū)為依托。社區(qū)成為社會(huì)管理創(chuàng)新的最基本的載體和平臺(tái)，因?yàn)榇罅康墓彩聞?wù)和社會(huì)管理的許多事情都要落實(shí)到社區(qū)層面。在北侖，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理有著很好的基礎(chǔ)：首先，因?yàn)槭切屡d城區(qū)，社區(qū)建設(shè)之初就對(duì)農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的發(fā)展有較好的規(guī)劃；其次，社區(qū)居委會(huì)直選制度和社區(qū)工作準(zhǔn)入制度在寧波已經(jīng)深入人心；最后，專業(yè)社區(qū)工作者制度也有一定基礎(chǔ)。因此，社區(qū)為北侖區(qū)基層社會(huì)管理創(chuàng)新奠定了較好的基礎(chǔ)。

政府引導(dǎo)支持。北侖區(qū)將培育、發(fā)展和管理社會(huì)組織當(dāng)作基層社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要載體和工作抓手。北侖區(qū)構(gòu)建了一種政府主導(dǎo)、資源激勵(lì)、合作互補(bǔ)的新型社會(huì)組織培育和發(fā)展機(jī)制。所謂政府主導(dǎo)，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對(duì)象，政府主動(dòng)提供資源，政府有效引導(dǎo)方向；所謂資源激勵(lì)，就是通過資源供給手段，將政府支持誰、選擇誰、排除誰的意向明確體現(xiàn)出來，通過資源的提供、激勵(lì)和監(jiān)管達(dá)到有效約束；所謂合作互補(bǔ)，就是政府主動(dòng)確立可以由社會(huì)提供的公共服務(wù)空間，把社會(huì)組織推向前臺(tái)并為他們創(chuàng)造各種合作條件，使社會(huì)組織與政府形成有效的功能互補(bǔ)機(jī)制，構(gòu)建起新型公共服務(wù)體系。

社會(huì)深度參與。在北侖，各類社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理和公共服務(wù)提供是社會(huì)組織深度參與的基礎(chǔ)和保障。北侖區(qū)通過對(duì)各類社會(huì)組織的引導(dǎo)，不僅為各類社會(huì)組織搭建平臺(tái)和載體，為居民提供服務(wù)，滿足居民多樣化和個(gè)性化社會(huì)需求；而且將公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注和意愿表達(dá)納入制度化、有序化的公眾參與渠道，使之成為推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的積極力量。居民是各類社會(huì)組織的主體，社會(huì)組織是社會(huì)深度參與的載體，沒有居民和社會(huì)組織的參與和發(fā)展，既實(shí)現(xiàn)不了政府職能轉(zhuǎn)移和下沉社區(qū)的問題，也實(shí)現(xiàn)不了社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。隨著城市化進(jìn)程加速，傳統(tǒng)的戶籍制度已經(jīng)很難適應(yīng)城市化和現(xiàn)代化的需要，長期以來形成的城鄉(xiāng)二元分割體制帶來了社會(huì)管理的一系列問題，因此，改革二元分割體制和城鄉(xiāng)分立狀態(tài)，必然成為目前我國社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要領(lǐng)域。在北侖，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為基層社會(huì)管理創(chuàng)新重要方面，不僅建立城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)組織體系，而且建立區(qū)域協(xié)商議事組織體系與和諧共建組織體系，為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展加強(qiáng)基層組織體系建設(shè)。

政府與公民社會(huì)合作治理。培育和發(fā)展各類社會(huì)組織，目標(biāo)在于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)移，釋放社會(huì)空間，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，推動(dòng)政府與公民社會(huì)在公共事務(wù)管理中的合作治理。在北侖，各類社會(huì)組織的培育與發(fā)展，不僅形成了政府以外的另一方公共治理主體，而且以各類社會(huì)組織為載體，不僅滿足公民日益增長的多樣化利益訴求，更滿足公民參與社會(huì)公共事務(wù)管理的政治訴求，從而逐步實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)合作治理的新局面。

（二）北侖模式的意義

北侖的做法是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際探索出來的一條基層社會(huì)管理創(chuàng)新的路子，但是這一模式具有普遍的意義，對(duì)其他地方的發(fā)展具有借鑒價(jià)值。北侖模式至少帶給我們?nèi)齻€(gè)方面的啟示：

第一，基層社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)遵循“政府與社會(huì)共治”原則和“社會(huì)本位”原則。

政府與社會(huì)共治原則。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局是未來一段時(shí)間內(nèi)我國社會(huì)管理的基本體制，不僅政府要在社會(huì)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公民社會(huì)和公民在社會(huì)管理中的作用，逐步建立起政府與公民社會(huì)在社會(huì)管理中的合作伙伴機(jī)制。因此，社會(huì)管理不是自上而下的管理和控制，它應(yīng)該是政府、市場與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的共同治理，它強(qiáng)調(diào)多元主體的合作和互動(dòng)。政府、社會(huì)與公民的共同治理格局應(yīng)該是我國基層社會(huì)管理的基本取向。在基層社區(qū)，既強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的治理主體，如街道、基層社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)等的作用，又強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民作為一個(gè)重要主體參與治理的作用，更強(qiáng)調(diào)政府、社區(qū)與居民的合作治理。

“社會(huì)本位”原則。在基層社會(huì)，原來的社區(qū)行政化要逐步讓位于真正的社區(qū)自治。真正的社區(qū)自治首先強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民作為治理主體參與公共事務(wù)的管理，但真正的社區(qū)自治也并不意味著政府的完全退出，而是要求政府主動(dòng)承擔(dān)為社會(huì)服務(wù)以及在公共服務(wù)基礎(chǔ)上的社會(huì)管理新職責(zé)，要求政府從原來的監(jiān)督者、控制者的角色轉(zhuǎn)變成為培育社區(qū)自主和自治提供條件的引導(dǎo)者和支持者的角色。

第二，社會(huì)組織培育與發(fā)展對(duì)于深化社區(qū)管理體制改革的突破口意義。社區(qū)管理體制改革的基本目標(biāo)就是，使政府歸位、社會(huì)自治，進(jìn)而培育公民社會(huì)。北侖模式告訴我們，政府歸位、社會(huì)自治的關(guān)鍵在于社會(huì)組織的培育和發(fā)展，而社會(huì)組織的培育與發(fā)展對(duì)于進(jìn)一步深化社區(qū)管理體制改革具有突破口意義。

在社區(qū)，為滿足社區(qū)不同利益群體的利益訴求，社區(qū)共同治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民等多元主體的力量；但是，在我國，社區(qū)自治和民主治理也仍需堅(jiān)持政府主導(dǎo)型自治。所謂政府主導(dǎo)型自治，一方面，堅(jiān)持社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的自治導(dǎo)向，并不否認(rèn)和弱化政府的作用，相反，對(duì)政府的要求更高；另一方面，政府主導(dǎo)也并不表示政府行政權(quán)力的無限擴(kuò)大，相反，政府要下放權(quán)力，培育社區(qū)自治組織和社區(qū)自組織的發(fā)展，形成社區(qū)與政府對(duì)社區(qū)的合作管理，并通過社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社區(qū)的管理和民主治理。從這個(gè)意義上來說，政府主導(dǎo)型自治首先需要推動(dòng)政府職能在社區(qū)的轉(zhuǎn)變和歸位，同時(shí)，面對(duì)社區(qū)居民多樣化的社會(huì)需求和利益訴求，政府職能轉(zhuǎn)變、退出和歸位之后，日益增長的社會(huì)需求和利益訴求由誰來承接便成為更重要的一個(gè)問題。

面對(duì)上述問題，突破口在于社會(huì)組織的培育和發(fā)展。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變和歸位需要社會(huì)組織來承接相應(yīng)職能；另一方面，也只有有了相應(yīng)的社會(huì)組織才能使政府職能轉(zhuǎn)變和歸位成為可能。因此，政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織的培育和發(fā)展是一個(gè)相輔相成和逐漸推進(jìn)的過程。北侖區(qū)在社會(huì)組織的培育和發(fā)展方面已經(jīng)有了很多很好的做法，例如，社區(qū)社會(huì)組織備案管理制度、企業(yè)定向捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠制度、福利彩票公益金項(xiàng)目資助制度和政府向社會(huì)組織購買服務(wù)制度、區(qū)域協(xié)商議事會(huì)制度，等等。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，北侖區(qū)還可以借鑒英、美、德等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步重視社會(huì)組織的作用并加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持和政策支持力度，形成制度化的工作機(jī)制，不斷探索社會(huì)組織培育和發(fā)展的有效途徑。

第三，社會(huì)組織培育與發(fā)展對(duì)于從社區(qū)建設(shè)走向社區(qū)治理的價(jià)值意義。北侖模式告訴我們，在社區(qū)建設(shè)面對(duì)居民參與不足、多樣化社會(huì)需求難以滿足的困境和瓶頸時(shí)，必然要求政府單向度的社區(qū)“建設(shè)”走向政府與社會(huì)合作共治的社會(huì)治理，而從社區(qū)建設(shè)走向社會(huì)治理，社會(huì)組織的培育與發(fā)展具有重要的價(jià)值意義。

從政府的角度來說，社區(qū)建設(shè)將滿足廣大社區(qū)居民的多樣化利益訴求和需要作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這體現(xiàn)了政府提供公共服務(wù)并以民生為先的理念；同時(shí)，政府將資源下沉到社區(qū)，讓社區(qū)真正有資源和有手段去為老百姓提供服務(wù)，滿足老百姓的需要；最后，政府還試圖通過居委會(huì)民主選舉和自下而上的社區(qū)工作評(píng)議等方法，培育社區(qū)自治。

然而，總體上看，要滿足社區(qū)居民日益多樣化的利益需求，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和自治，光靠政府單方面的努力已經(jīng)不夠，社區(qū)的發(fā)展已經(jīng)遇到了居民參與不足、“你政府做得再好居民仍然不滿意”、“作為政府滿足居民需求平臺(tái)和載體，很多工作也已經(jīng)不是社區(qū)層面能承載”等一系列瓶頸問題，怎么辦？

面對(duì)上述瓶頸，出路仍然在于深化民主。目前，北侖區(qū)的社區(qū)直選、社區(qū)工作準(zhǔn)入制度、培育社會(huì)組織等方面都已經(jīng)有了很好的探索，為進(jìn)一步深化民主提供了基礎(chǔ)。社區(qū)自治和民主治理不只是居民參與居委會(huì)的民主海選，也不是選舉后居委會(huì)組織幾個(gè)人的自治，不只是社區(qū)活動(dòng)居民參加，也不是政府單方面提供服務(wù)居民被動(dòng)接受，更不是作為單個(gè)個(gè)體居民的生活實(shí)際問題的反映和解決，社區(qū)自治和民主治理的載體首先是組織化的居民，是公共利益訴求的表達(dá)和滿足，需要社區(qū)居民對(duì)公共事務(wù)的管理和參與。從這個(gè)角度來說，深化社區(qū)自治和社區(qū)民主治理首先需要培育和發(fā)展社會(huì)組織，讓居民有機(jī)會(huì)組織起來，并通過組織的渠道表達(dá)公共利益訴求，參與公共事務(wù)的管理，在參與公共事務(wù)管理過程中，實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)，并最終形成與政府在社區(qū)層面的合作治理。

五、討論與結(jié)語

北侖模式不僅展示給我們基層社會(huì)管理創(chuàng)新的諸多經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)它還帶給我們?cè)S多啟示。北侖基層社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐首先邁出了社會(huì)組織培育與發(fā)展的第一步。但是，對(duì)于北侖的進(jìn)一步發(fā)展，我們不得不問，社會(huì)組織的培育與發(fā)展到底在多大程度上實(shí)現(xiàn)了公民民主參與公共事務(wù)管理的價(jià)值目標(biāo)？抑或社會(huì)組織的培育與發(fā)展仍然停留在社區(qū)減負(fù)、幫助政府解決社會(huì)管理難題等工具目標(biāo)上？政府與公民社會(huì)之間的平等合作伙伴關(guān)系到底在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)？

從工具目標(biāo)來說，社會(huì)組織的培育和發(fā)展不僅幫助政府在基層社會(huì)管理中解決當(dāng)前社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)中許多問題的一個(gè)有效途徑；從價(jià)值目標(biāo)來說，社會(huì)組織的培育和發(fā)展也是滿足公民日益增長的多樣化利益訴求，滿足公民參與社會(huì)公共事務(wù)管理的政治訴求，推動(dòng)社會(huì)自治和民主治理的一個(gè)必經(jīng)途徑。從這個(gè)角度來說，不論是工具目標(biāo)，還是價(jià)值目標(biāo)，對(duì)于北侖來說，社會(huì)組織的培育與發(fā)展都還有很長的路要走。

本次調(diào)研受寧波市民政局和北侖區(qū)民政局邀請(qǐng)。在這里，特別感謝寧波市民政局許義平副局長和北侖區(qū)民政局胡修勤局長，他們孜孜不倦的改革探索精神深深地感動(dòng)了我；同時(shí)，我也要感謝那些接受調(diào)研的許多單位和個(gè)人，不一一列舉。文責(zé)自負(fù)。

注釋：

①北侖區(qū)行政區(qū)劃和人口情況見：http://www.bl.gov.cn/doc/blgk/xzqh/2007_7_26/210.shtm l.

②寧波社區(qū)建設(shè)中的兩項(xiàng)制度創(chuàng)新：一是建立社區(qū)居委會(huì)“選聘分離”體制?！斑x聘分離”體制包含兩個(gè)制度，一是選舉制度，即社區(qū)居委會(huì)直接選舉制度，第二個(gè)就是聘用制度，即職業(yè)化社區(qū)工作者規(guī)范化管理辦法。“選聘分離”的體制的基本操作思路是，社區(qū)居委會(huì)由本社區(qū)成員組成，經(jīng)居民差額選舉產(chǎn)生，社區(qū)居委會(huì)下設(shè)辦公室，工作人員由專職社區(qū)工作者組成，由社區(qū)居委會(huì)或街道辦事處聘用，政府支付成本，主要承擔(dān)居委會(huì)交辦的自治性工作以及政府在社區(qū)層面的相關(guān)公共管理和服務(wù)工作。這一制度讓民選者以志愿者的身份真正成為社區(qū)居民利益的代言人，讓聘任的社工職業(yè)化，落實(shí)具體的社區(qū)管理和服務(wù)工作。截至2007年底，寧波市所有的城市社區(qū)居委會(huì)完成了直選，成為全國首個(gè)城市社區(qū)全部實(shí)現(xiàn)直選的城市。二是建立“社區(qū)準(zhǔn)入”制度。浙江省2004年出臺(tái)了《城市社區(qū)政府工作申報(bào)準(zhǔn)入實(shí)行辦法》，規(guī)定除法律法規(guī)有明確規(guī)定以外，政府各職能部門和有關(guān)單位，原則上不得在社區(qū)內(nèi)設(shè)立行政性機(jī)構(gòu)，如確需在社區(qū)內(nèi)設(shè)立組織機(jī)構(gòu)或向社區(qū)居民委員會(huì)下達(dá)工作任務(wù)的，必須向同級(jí)城市社區(qū)工作（建設(shè)）協(xié)調(diào)（領(lǐng)導(dǎo)小組）提出申請(qǐng)，實(shí)施準(zhǔn)入審批；社區(qū)政府工作申報(bào)準(zhǔn)入遵循政事分開、政社分離原則，凡屬政府部門承擔(dān)的職能不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居民委員會(huì)，政府各職能部門不得以行政命令的方式向社區(qū)居民委員會(huì)派任務(wù)、下指標(biāo)；對(duì)涉及社區(qū)居民委員會(huì)共作的事務(wù)，政府職能部門要充分尊重居民委員會(huì)的自主權(quán)，支持和幫助社區(qū)居民委員會(huì)實(shí)行自主管理；社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)不屬于職責(zé)范圍的事項(xiàng)或不具備工作條件的任務(wù)，有權(quán)拒絕接受或辦理。

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