王建蓮

（南京行政學院 江蘇 南京 210001）

改革開放以來,在歷次行政管理體制改革和政府機構(gòu)改革中,我國中央政府都把降低行政成本作為改革的重要內(nèi)容,雖收到一定效果,但行政成本過高、行政支出增長過快的現(xiàn)實,使行政成本控制面臨諸多困難。降低行政成本,建設(shè)節(jié)約型政府越來越受到全社會的普遍關(guān)注,也成為目前各級政府管理面臨的重大課題。

新制度經(jīng)濟學家科斯指出：“政府行政機制本身并非不要成本,實際上,有時它的成本大得驚人。”[1]本文所述的行政成本是狹義的范疇,即是指政府在行政管理中為完成一定行政行為所消耗的人力、物力和財力的總和,它是政府在行政活動中行使行政職能的必然產(chǎn)物。但行政成本并非都是合理的,就經(jīng)濟而言,它要求政府在公共管理活動中,用最少的人力、財力與資源取得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。節(jié)約型政府就是指用盡可能少的行政成本,以盡可能高的行政效率來為社會和公眾提供盡可能好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行政組織。在預算不變的前提下,政府機關(guān)用于自身消費或自我服務(wù)的資金愈少,用于公共服務(wù)的經(jīng)費或資金就愈多,所取得的行政績效愈高,反之亦然。筆者認為,深入推進節(jié)約型政府建設(shè)必須從以下幾方面入手：

一、強化黨政干部成本意識,樹立節(jié)約理念

長期以來,我國一些政府機關(guān)及其公務(wù)員成本意識缺乏,節(jié)約理念淡泊。政府本身的非盈利性和公共物品壟斷性的特點,使得政府的投入與產(chǎn)出相脫節(jié),成本與收入之間缺乏緊密的聯(lián)系,這就使得政府在客觀上缺乏降低成本的內(nèi)在動力。隨著我國綜合國力的增強和生活條件的改善,受享樂主義、拜金主義等一些腐朽思想的影響,社會上出現(xiàn)了超越現(xiàn)實、盲目攀比的畸形消費；斗富擺闊、一擲千金的奢靡消費；過度包裝、極度美化的蓄意浪費；“長明燈”、“長流水”的隨意浪費等現(xiàn)象。在這些不良現(xiàn)象中,“大款”、“公款”充當了主要角色。任何浪費都因人而產(chǎn)生,浪費者所掌握的公共資源越多,其所造就的浪費也可能越大。經(jīng)濟學開山大師亞當·斯密曾說：“地大物博的國家,固然不會因私人奢侈妄為而貧窮,但政府的奢侈妄為,卻有時可能把它弄得貧窮?！盵2]在當今政府鼓勵大力發(fā)展低碳經(jīng)濟時代,機關(guān)一把手一人一間辦公室；幾位領(lǐng)導同去一地開會或參加活動一人一車,“一頓飯,一頭牛；屁股底下一幢樓”等等成為公眾詬病,改革積弊成當務(wù)之急。

首先,培養(yǎng)公務(wù)員的成本意識、節(jié)約理念和行為習慣。意識是行為的先導,節(jié)約型政府建設(shè)的重要前提取決于政府公務(wù)員能否養(yǎng)成勤儉行政的理念。節(jié)約是中華民族的傳統(tǒng)美德?！赌印んw過》中說,“儉節(jié)則昌,淫佚則亡”?！墩摲e貯疏》中有言,“用之亡度,則物力必屈”。諸葛亮說：“靜以修身,儉以養(yǎng)德”。唐朝詩人李商隱寫下了“歷覽前賢國與家,成由勤儉敗由奢”的著名詩句。明代朱柏廬在《治家格言》中寫道：“一粥一飯,當思來之不易；半絲半縷,恒念物力維艱”。在古人的眼里,節(jié)約既是修身養(yǎng)性所必須,同時也與國家、民族的命運緊密相連。古人尚且有如此境界,作為現(xiàn)代國家公務(wù)員更應(yīng)自覺從自身做起,從珍惜點滴資源做起；節(jié)約每一度電,每一升油；注意每一個節(jié)約環(huán)節(jié),堵塞每一個浪費漏洞；大到開會派車,小到筆墨紙張,都應(yīng)該滲透進低碳的理念,摒棄競相攀比擺闊氣的不良風氣,帶頭樹立崇尚儉樸、浪費可恥、節(jié)約光榮的優(yōu)良傳統(tǒng),引導全社會形成合理消費、適度消費的良好氛圍。當前政府轉(zhuǎn)型的目標是建立公共服務(wù)型政府,由此意味著政府與公民之間服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系——政府提供公共服務(wù),公民依法繳納稅收。從這種角度來看,政府節(jié)約與否直接反映出對待納稅人的尊重與否,體現(xiàn)出對納稅人的稅金以及蘊涵于其中的勞動價值的尊重。因此,節(jié)約型政府的意義并不在于單純節(jié)能降耗,更是體現(xiàn)出了一種以人為本的人文關(guān)懷,而節(jié)約型政府在有效降低公共服務(wù)成本的同時,還將有助于不斷提升其自身的服務(wù)質(zhì)量,實現(xiàn)公共服務(wù)最大化。

其次,健全行政績效考核制度,將行政成本納入政府考核指標中,作為政績考核的重要內(nèi)容。我國政府績效評估過多注意行政結(jié)果,而不注重行政成本消耗,缺乏綜合考慮各種社會資源消耗的全局意識,難以有效控制行政成本。新的績效評估制度要改變那種以數(shù)量擴張為標準的模式,評價時應(yīng)以行政成本與行政凈利的比例大小和其他服務(wù)對象的滿意度作為基本標準,綜合考慮環(huán)保、資源消耗等因素。建議把行政費用占G DP和財政支出的比重、公務(wù)員人均行政費用和行政費用增長率等作為行政費用的控制指標,列入政府工作計劃和報告,建立既注重政府職能實現(xiàn)程度,又注重納稅人滿意程度；既注重行政結(jié)果,又注重行政成本的政績考核體系和賞罰分明的約束和激勵機制,激發(fā)和保護政府官員節(jié)約和用好公共資源的積極性。把行政費用控制責任落實到具體的人,接受人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督,強化政府浪費的責任主體和責任機制。同時,把績效考核結(jié)果作為行政人員職務(wù)升降、獎懲的主要依據(jù)。

二、強化財政預算的剛性約束,推行預算公開

我國現(xiàn)行財政預算制度的不夠規(guī)范,導致財政預算約束軟化。本來預算經(jīng)人大批準后政府無權(quán)任意改變,實際上政府部門不嚴格執(zhí)行預算的情況屢見不鮮,預算執(zhí)行彈性化和容易變通的特點為官員大手大腳地花錢提供了便利。此外,我國地方政府普遍存在大量預算外資金,這部分預算外資金在財政不透明和缺乏監(jiān)督的條件下,預算外資金來源的廣泛性、使用的隨意性和隱蔽性等特點容易導致政府發(fā)生更多的浪費行為。財政預算體制存在漏洞,在客觀上鼓勵人們多花錢。行政成本偏高不但得不到控制,反而成為提高下年度預算撥付的理由,使行政成本具有膨脹的趨勢。財政資金在使用過程中缺乏嚴格的考核和評價制度,各級人民代表大會及其常委會對財政預算的審查和監(jiān)督作用發(fā)揮得不夠。健全財政預算制度從以下兩方面入手：

首先,政府各部門的機構(gòu)設(shè)置、人員配置和經(jīng)費使用,必須在預算的范圍內(nèi)進行。行政預算必須由各有關(guān)部門提出后,經(jīng)編制部門審核,報國家權(quán)力機關(guān)詳細審議后批準。任何個人、任何機關(guān)在未經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)重新審議并同意之前不得作任何更改。堅決糾正手中握有資金權(quán)力的人隨意批撥財政資金的現(xiàn)象。改革預算管理,把預算外資金和制度外資金統(tǒng)一到預算控制之內(nèi),形成真正完整統(tǒng)一的政府預算。積極推進收支賬目公開等制度,接受社會監(jiān)督。對所有具備行政收費職能的部門和單位,必須嚴格執(zhí)行國家關(guān)于“收支兩條線”的規(guī)定。要嚴格政府運營過程所必須的各種建設(shè)項目的審批和監(jiān)督。健全對行政成本的監(jiān)督機制應(yīng)做到三點：一是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立“半垂直”的監(jiān)督管理體制。行政首長往往是浪費行政資源的主要責任人,可以考慮建立省以下行政監(jiān)察部門垂直管理的新體制。二是在行政系統(tǒng)以外建立多層次、多渠道、網(wǎng)絡(luò)式的監(jiān)督結(jié)構(gòu),使監(jiān)督發(fā)揮整體效應(yīng)。三是財政部門要強化自身監(jiān)督管理,建立健全內(nèi)部管理機構(gòu)之間相互制約、相互監(jiān)督的運行機制,加強財務(wù)行政的控制監(jiān)督職能。

其次,促進公共財政決策的民主化。建議改進和健全聽證會制度,使社會各階層的利益訴求得到充分的表達和尊重,適度縮小政府在公共財政決策中的自由裁量權(quán),形成社會各階層共同參與公共財政決策的格局。各級政府應(yīng)推行預算公開,除了涉及國防和國家安全而需要對外保密的少量內(nèi)容外,各級政府和各個政府部門的財政收支計劃,都應(yīng)以各種形式向社會公眾公開。要建立部門績效預算公示制度和審計結(jié)果公告制度?？梢蟛块T在編制決算的同時,編制年度績效報告,反映部門年度預算事業(yè)發(fā)展目標的完成情況,經(jīng)財政部門審核后,報全國人大通過,并向社會公布。推行部門決算審簽制度和審計結(jié)果公告制度,做到政府向人大常委會提交決算草案前,本級部門決算經(jīng)過審計機關(guān)審計并由審計長簽署意見,審計結(jié)果向社會公告,接受社會監(jiān)督。預算編制和執(zhí)行的過程要擴大公眾參與,推行參與式預算,推進預算決策的公開化,公眾可以參與討論預算資金的分配,要重視預算聽證會的作用,擴大預算聽證的范圍。通過提供充分的信息,使人民能夠?qū)φ呢斦芾砘顒有惺贡O(jiān)督權(quán)。

三、強化政府采購的標準化管理,實施標準控制

2003年我國《政府采購法》實施,但只以規(guī)范采購過程為主,基本處于采購人需要什么、采購機構(gòu)照單采購的簡單購買階段,缺乏對采購人單位需求規(guī)制的約束機制,確定采購什么、采購多少等,基本沒有明確的法律或政策依據(jù)和標準。目前政府采購預算仍處于相對松散的狀態(tài),缺乏嚴格的標準和審批約束力。因此,為實現(xiàn)政府采購的科學化,建立節(jié)約型政府,必須采取具體有效的控制措施。

（一）加強政府采購需求管理。政府采購需要實現(xiàn)滿足社會公共產(chǎn)品與服務(wù)需求、節(jié)約公共資金及發(fā)揮政策功能作用等多種目標。其中,最根本的任務(wù)還是“恰當”地采購公共產(chǎn)品與服務(wù)?！扒‘敗笔钦少彽漠a(chǎn)品與服務(wù),正好符合公民及政府部門履行公共職責的需要。當前出現(xiàn)政府部門奢侈浪費現(xiàn)象,主要表現(xiàn)為采購的產(chǎn)品和服務(wù)與實際需求之間出現(xiàn)了“不足”與“過?！辈⒋娴木置?。抑制政府部門奢侈浪費,實現(xiàn)節(jié)約目標,就是要通過加強采購需求管理和預算控制,解決好政府需要什么、需要多少及為何需要的問題,實現(xiàn)“恰當”滿足公共需求的目標。政府采購需求管理是政府對產(chǎn)品與服務(wù)需求的原因、功能、數(shù)量、質(zhì)量的規(guī)劃、確立和控制,其核心是對政府需要的產(chǎn)品與服務(wù)進行“必要功能”分析。政府采購中的“必要功能”是履行社會公共職責所必須的、在社會公共支付能力范圍之內(nèi)、相對效益較高的產(chǎn)品與服務(wù)功能。加強政府采購需求管理,就是以必要功能分析為核心,保障必要功能,剔除不必要功能,以盡可能低的成本實現(xiàn)社會公眾對產(chǎn)品服務(wù)功能的要求,節(jié)約政府開支。預算控制是在政府需求規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行的,包括采購預算編制、預算估價、預算審批、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)管。做好政府預算階段的需求計劃、功能與成本評價和預算審批控制,是抑制奢侈浪費的關(guān)鍵閥門。

（二）建立政府部門工程貨物與服務(wù)使用標準體系,實施采購標準控制。目前的一種現(xiàn)象是,一方面人們對政府部門某些奢侈浪費現(xiàn)象不滿,另一方面,究竟政府什么行為屬于奢侈浪費,卻沒有明確的標準。顯然,如果公共產(chǎn)品與服務(wù)的使用和采購沒有標準,不僅很難評價其行為是否奢侈浪費,也不可能實現(xiàn)有效控制。因此,抑制政府部門奢侈浪費,必須形成嚴格的標準控制體系。首先,建立政府建筑工程使用和采購標準。政府建筑工程項目一般耗資巨大,與人民利益密切相關(guān),因此,應(yīng)該成為奢侈浪費控制的主要對象。建筑工程的采購在確認工程性質(zhì)及其必要性之后,至少要有以下方面的標準控制：占地標準、人均辦公面積標準、單人最大辦公面積標準、辦公樓電子系統(tǒng)標準、資金預算和成本開支標準、節(jié)能環(huán)保標準、后續(xù)維護費用標準、建筑材料標準等等。工程標準的制訂應(yīng)與工程的性質(zhì)、用途、功能要求、政府級次、地區(qū)人口、綜合經(jīng)濟實力、后續(xù)適應(yīng)性等結(jié)合。[3]標準一旦確定,嚴禁地方和部門突破標準。其次,建立貨物和服務(wù)使用和采購標準。對于一些政府部門常用的貨物與服務(wù)如汽車、電腦、辦公設(shè)備、軟件系統(tǒng)、裝飾裝修材料等,制訂多重使用和采購控制標準。包括功能標準、國貨標準、自主創(chuàng)新標準、節(jié)能環(huán)保、成本開支標準等等。有了明確的標準,采購的需求規(guī)劃、預算編制、操作實施、監(jiān)督管理才會有“準”可依。第三,形成多層次標準控制體系。貨物、工程、服務(wù)使用和采購標準可以分全國性統(tǒng)一標準與地方標準體系多個層次。全國性統(tǒng)一標準由中央政府相關(guān)部門制訂,由全國人民代表大會討論通過,在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生效力。在全國大會總體標準控制下,各地方可以根據(jù)地方實際制訂地方標準,但不得超過或違反國家標準。如果因為時代發(fā)展等因素導致標準需要改變,同樣需要人民代表大會調(diào)整和修訂。只有人大通過的標準,才能體現(xiàn)社會公眾的意愿,成為反映人民真實需求的標準。

四、強化節(jié)能降耗的精細化管理,注重防微杜漸

精細化管理是建立在常規(guī)管理基礎(chǔ)上并將其引向深入的一種管理模式。它是指通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細化,運用程序化、標準化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段,把“精、準、細、嚴”的要求落實到每個工作流程、每個崗位的職責要求、每個人的行為規(guī)范,使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行。它是一種與傳統(tǒng)的粗放型管理完全相悖的管理理念和管理技術(shù),把它引入到政府管理中,是推進政府再造,建設(shè)節(jié)約型、效能型、責任型、服務(wù)型、數(shù)字型（電子化）政府的理論借鑒與模式創(chuàng)新的客觀需求。2008年起施行的《公共機構(gòu)節(jié)能條例》是建國以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范公共機構(gòu)節(jié)能工作的專門性行政法規(guī)。目前公共機構(gòu)節(jié)能主要體現(xiàn)在建筑節(jié)能和交通節(jié)能兩個方面。由于同級政府不同部門之間節(jié)能管理的水平高低懸殊較大,因此,必須對公共機構(gòu)節(jié)能降耗進行精細化管理。抓住節(jié)能降耗的重要環(huán)節(jié),依靠先進技術(shù)科學節(jié)能,通過嚴格管理減少能耗支出,真正做到“抓小,抓實”。抓小,就是處處精打細算,抓實,就是事事管理到位。建設(shè)節(jié)約型政府的目標實現(xiàn)要以具體制度為保障。培育用制度安排調(diào)適政府節(jié)約的意識,對政府來說,就是提高政府自身依靠制度自我約束、自我激勵的意識。在制度層面上應(yīng)該做到以下兩點：

第一,建立能源資源消耗統(tǒng)計制度。能源資源消耗統(tǒng)計是加強能源資源管理,推進節(jié)約能源資源工作的基礎(chǔ)和前提。長期以來,政府機關(guān)缺乏統(tǒng)一的能源資源使用方面的定額限制、定額管理、消耗標準和統(tǒng)計報告制度,以及相應(yīng)的約束和激勵機制,在辦公樓建設(shè)、辦公設(shè)施配備、公務(wù)用車購置等方面不同程度地存在著浪費現(xiàn)象,致使政府運行成本居高不下。因此,要全面開展能源資源消耗調(diào)查,盡快建立機關(guān)能源資源消耗統(tǒng)計制度,并嚴格按照制度持之以恒,常抓不懈。

第二,建立健全節(jié)約能源資源的長效機制。要以提高能源資源利用效率為核心,以資源整合和節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地為重點,制定節(jié)約型政府建設(shè)中長期規(guī)劃,制定國家機關(guān)能源資源使用定額標準以及節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水、節(jié)地等標準,建立健全節(jié)約能源資源的長效機制。如,節(jié)能運行管理制度、節(jié)約用水管理辦法、土地節(jié)約和集約利用制度、高耗能設(shè)備淘汰制度、節(jié)能降耗的激勵制度等等。同時,還要建立節(jié)約型政府的績效評估制度,提高節(jié)約能源資源的積極性和自覺性。

五、嚴格規(guī)范職務(wù)消費行為,遏制公款浪費

廣義的職務(wù)消費是指因履行公共管理和服務(wù)職能而發(fā)生的各項開支的總稱,即為保證公職人員順利履行職責、完成工作任務(wù),由所在單位按政策規(guī)定為其提供的物質(zhì)條件和費用報銷,包括公務(wù)招待、公車、通訊、出國考察、會議消費等。[4]當前我國對政府行為約束機制的缺失突出體現(xiàn)在對政府職務(wù)消費行為的規(guī)制不足方面,職務(wù)消費領(lǐng)域存在著擴大化、隱性化、奢華化、私利化傾向,如果缺乏有效的制約機制或者約束機制軟化,政府的自身利益就會不斷膨脹擴張,導致利益驅(qū)動下的一系列政府行為的失范。職務(wù)消費的腐敗是權(quán)力的腐敗,其根本原因在于政府官員花錢沒有規(guī)矩和原則,是支配財力的公共權(quán)力“私有化”的結(jié)果。因此,嚴格規(guī)范職務(wù)消費,優(yōu)化行政支出是建設(shè)節(jié)約型政府的又一重要路徑。

（一）系統(tǒng)協(xié)同推進職務(wù)消費改革。職務(wù)消費是一個復雜的系統(tǒng),不僅職務(wù)消費系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素千絲萬縷,牽一發(fā)而動全身,而且受到外部很多因素的影響和牽制,當行政體系內(nèi)“強依附”型的上下級關(guān)系和官員資源分配權(quán)大量存在的情況下,以公務(wù)接待為名的腐敗就很難禁絕。職務(wù)消費通常還涉及各級領(lǐng)導干部既得利益等敏感問題,在改革主體和對象問題未理順的情況下,改革推進的阻力無疑較大。此外,中國的飲食文化、迎來送往的接待習慣也對職務(wù)消費規(guī)范管理構(gòu)成了不利的環(huán)境因素。因此,規(guī)范職務(wù)消費應(yīng)該是一個系統(tǒng)化的改革。應(yīng)按照政府運作規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律,優(yōu)化制度設(shè)計,逐步建立一套機制完善、運作規(guī)范、措施得力的管理制度；應(yīng)嚴格控制職務(wù)消費的過快增長,圍繞“總額控制、限額包干、節(jié)約歸己、超支自費”的總體思路,建立職務(wù)消費的合理機制,穩(wěn)步推進職務(wù)消費市場化、貨幣化改革；將模糊的職務(wù)消費標準具體化、公開化,明確職務(wù)消費開支范圍、控制額度和審批程序,有效規(guī)范職務(wù)消費行為。協(xié)同推進,至少包括上下協(xié)同推進、橫向協(xié)同推進、不同項目協(xié)同推進、職務(wù)消費和與其相關(guān)的非職務(wù)消費改革配套協(xié)同推進等幾個方面。但是,協(xié)同推進不是簡單的同時推進,而是要理清系統(tǒng)內(nèi)部各要素以及與外部的相互聯(lián)系、相互影響,分出主次關(guān)系,分出輕重緩急,分出先后順序,內(nèi)外呼應(yīng),相互補充,彼此支持。[5]

（二）適度推進職務(wù)消費貨幣化。對職務(wù)消費應(yīng)劃分項目,盡可能地根據(jù)其屬性及特點,明確履行職務(wù)所發(fā)生費用的類別,實施分類管理。穩(wěn)步推進職務(wù)消費貨幣化,堅持“包干到人,定額使用,超支自負”的原則,并使之透明化。具體來說,屬于個體福利待遇性質(zhì)的職務(wù)消費,應(yīng)實施貨幣化改革,納入薪酬,自行管理使用,這類項目主要包括交通費、通訊費等。貨幣化是市場經(jīng)濟的基本要求,是規(guī)范職務(wù)消費的一種必要選擇。職務(wù)消費能貨幣化的應(yīng)盡可能以貨幣形式表現(xiàn)出來,按照公務(wù)、職務(wù)需要,以貨幣的形式直接發(fā)給個人,或計入公務(wù)員薪酬制度。但是貨幣化不是萬能的。不僅在我國,在任何國家將職務(wù)消費全部貨幣化都是不現(xiàn)實的,技術(shù)上、方法上都存在相當大的難度。因此,職務(wù)消費既要求有貨幣化的傾向,同時,為了確保公務(wù)服務(wù)的均等化,確保政府運行的廉潔,也要防止泛貨幣化,防止貨幣化所造成的職務(wù)資本化傾向,防止職務(wù)成為“尋租”的對象。對于現(xiàn)階段還不宜實施貨幣化改革的公共職務(wù)消費項目實行總量控制,集中管理,限額使用,節(jié)余歸公,對無特殊客觀理由造成職務(wù)消費超支的,要視為工作失職追究責任。

[1]羅納德.哈里克斯.論生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)[M].盛洪,陳郁譯,上海：三聯(lián)書店,1994.3.

[2]黃鐵苗.節(jié)約經(jīng)濟學[M].北京：中國金融出版社,1990.434.

[3]徐煥東,周娜.完善政府采購制度促進節(jié)約型政府建設(shè)[J].中國政府采購,2007,（11）.

[4]劉軍民.如何嚴格規(guī)范職務(wù)消費管理[N].中國經(jīng)濟時報,2009-08-07.

[5]焦建國.規(guī)范職務(wù)消費：對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的一個考驗[J].中國黨政干部論壇.2007,（7）.