蔣凌琳 李宇陽

杭州師范大學醫(yī)藥衛(wèi)生管理學院 浙江杭州 310036

我國2010年6月1日實施的《食品添加劑生產監(jiān)督管理規(guī)定》把食品添加劑定義為“經國務院衛(wèi)生行政部門批準并以標準、公告等方式公布的可以作為改善食品品質和色、香、味以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要而加入食品中的人工合成或者天然物質”。[1]食品添加劑作為食品工業(yè)重要的基礎原料，已廣泛應用于糕點、飲料、乳制品、肉類等食品加工領域，對食品的生產工藝、產品質量、安全衛(wèi)生都起到至關重要的作用。

近年來，我國發(fā)生了一系列在食品生產中非法添加和使用吊白塊、甲醛、蘇丹紅、三聚氰胺和瘦肉精等食品安全事件[2]，在國內外造成了許多不良影響，使消費者對食品安全產生了擔憂和恐慌, 合理規(guī)范食品添加劑的使用成為當今社會極為關注的食品安全問題。鑒于食品安全問題的日益凸顯，政府作為食品安全的監(jiān)管主體，有責任和義務從消費者的安全出發(fā)頒布合理的法規(guī)和標準[3]，規(guī)范食品添加劑的使用行為，保障消費者身心健康。本文通過對國內外食品添加劑的監(jiān)督管理體系和國內食品添加劑的管理現狀等進行梳理，結合我國食品添加劑的具體實際，探討完善我國食品添加劑的長效監(jiān)管機制。

1 國內外食品添加劑的監(jiān)督管理體系

1.1 我國食品添加劑的監(jiān)督管理體系

食品添加劑的安全性問題是食品工業(yè)普遍關注并亟待解決的問題。我國從20世紀50年代開始對食品添加劑實行管理，20世紀60年代后加強了對食品添加劑的生產管理和質量監(jiān)督。[4]2009年6月1日實行的《食品安全法》對食品添加劑的監(jiān)督管理確立了分段監(jiān)管的體制, 明確了各部門的職責分工，衛(wèi)生部承擔綜合協調的職責，并負責食品添加劑新品種許可、制定和公布標準，質檢總局負責對食品添加劑生產企業(yè)、食品生產中使用食品添加劑和食品添加劑進出口的監(jiān)管，工商部門負責加強流通環(huán)節(jié)食品添加劑的質量監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管局負責餐飲環(huán)節(jié)使用食品添加劑的監(jiān)管，工信部門負責對食品添加劑生產企業(yè)進行行業(yè)管理、制定產業(yè)政策和指導生產企業(yè)誠信體系建設 。[5]

為適應國內需求和國際發(fā)展的需要，我國不斷對原有的法律法規(guī)和標準等進行適時的調整?，F階段我國食品添加劑監(jiān)管的法律法規(guī)主要有：《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《工業(yè)產品生產許可證管理條例》、《食品添加劑新品種管理辦法》和《食品添加劑生產監(jiān)督管理規(guī)定》等，這為細化和實施食品添加劑的生產許可制度，明確落實生產、使用單位及監(jiān)管部門的職責提供了重要的法律保障。監(jiān)管的國家標準主要有《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》(GB2760—2007)、《食品營養(yǎng)強化劑使用衛(wèi)生標準》(GB14880—94)和《食品安全性毒理學評價程序和方法》(GB15193.1—2003)等，內容涉及食品添加劑產品類別、限用物種和范圍劑量等方面。[6]

鑒于我國食品添加劑使用的嚴峻形勢，政府還成立了全國打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑專項整治領導小組。從2009年12月起，衛(wèi)生部聯合九部委在全國范圍內聯合開展了“打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑的專項整治行動”，將包括食品添加劑在內的8個行業(yè)作為整治重點[5]，并取得了階段性的成果。近期，國務院專門召開嚴厲打擊食品非法添加和濫用食品添加劑工作電視電話會議，李克強副總理作了重要講話，并發(fā)布了《國務院辦公廳關于嚴厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監(jiān)管的通知》，要求全面部署開展嚴厲打擊食品非法添加和濫用食品添加劑的專項行動。按照《食品安全法》及其相關要求，衛(wèi)生部及相關部門要著力加強食品添加劑管理法律與法規(guī)的銜接，進一步完善食品添加劑生產許可制度，修訂食品添加劑使用標準，繼續(xù)深入開展食品安全專項整治工作，嚴厲打擊食品非法添加行為，嚴格規(guī)范食品添加劑生產、經營和使用。

1.2 國外食品添加劑的監(jiān)督管理體系

食品添加劑一直是國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission，CAC)關注的焦點和熱點，也是近年來標準修訂的重點。CAC下設的食品添加劑法典委員會(Codex Committee on Food Additives，CCFA)主要對聯合國食品添加劑專家委員會(Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives，JECFA，由FAO和WHO成立的一個國際性專家咨詢組織[7])通過的食品添加劑進行標準、實驗方案、安全性評價等方面的審議和認可，再提交CAC復審后公布并向世界各國推薦[8]，如《食品添加劑通用法典標準》(General Codex Standard for Food Additives，GSFA)，供各國參考。美國食品藥品管理局(Food and Drug Administration，FDA)是管理食品添加劑的負責機構，負責食品添加劑和色素添加劑上市前的審批工作，并在法律的授權下監(jiān)管食品市場，召回缺陷食品等[9-10]；美國《食品添加劑法》規(guī)定了食品添加劑的允許使用范圍、最大允許量和標簽表示方法[8]；美國聯邦法規(guī)最新版(2005年4月)中的70～74、80～82和170～186部分分別是關于色素以及其他食品添加劑的法規(guī)規(guī)定，包括通則、包裝、標識和安全性評估等條款。[10]歐委會健康和消費者保護總理事會負責歐盟食品添加劑的管理，主要負責受理食品添加劑列入準許使用名單的申請、審批，歐盟食品科學委員會(Scientific Committee on Food，SCF)主要負責食品添加劑的安全性評估，2002年1月28日，歐盟新食品法，即歐洲議會與理事會178/2002法規(guī)正式生效，并于2003進行了修訂，為保障食品添加劑的質量安全提供了重要的指導原則。[10]

2 我國食品添加劑管理的現狀與問題

2.1 現狀

我國食品添加劑行業(yè)雖起步較晚，但是隨著現代食品工業(yè)的崛起，我國食品添加劑已由當初品種少、產量低、質量不穩(wěn)定以及生產企業(yè)小而分散的狀況發(fā)展成為初步標準化、國際化，并具有一定規(guī)模的工業(yè)體系，在國際市場上占有舉足輕重的地位。據統計，2001年我國公布批準的食品添加劑有1 618種，2004年有1 700種(其中食用香料1 067種)，截至2008年6月，批準使用的食品添加劑已超過了2 000種。[11]目前，我國食品添加劑按其主要功能特點分為23類，2010年我國食品添加劑總產量在710萬噸左右，同比增長約11%，產品銷售額約720億元，同比增長12.5%，創(chuàng)匯約32億美元。[12]隨著消費者對食品營養(yǎng)、質量及色、香、味的追求，食品產品中添加和使用食品添加劑成為現代食品加工生產的需要[12]，目前食品添加劑的品種和功能正在不斷發(fā)展，如綠色食品添加劑、復合型食品添加劑都在加速上市，食品添加劑行業(yè)已成為現代食品工業(yè)的重要組成部分。

2.2 存在的問題

與國際上一樣，我國食品添加劑的管理實行允許使用名單制度，并針對允許使用的食品添加劑制定了具體使用范圍和使用量的規(guī)定。[13]盡管我國食品添加劑的監(jiān)管體系不斷發(fā)展，但是由于食品添加劑產業(yè)發(fā)展較快，仍有些管理機制尚未完善和健全[6]，再加上一些企業(yè)盲目逐利等因素，使得圍繞食品添加劑的安全問題時有發(fā)生，歸納起來主要有以下四類違法行為。

2.2.1 違法使用

為達到提高產量和感官增效等目的，一些企業(yè)非法使用未經國家批準或被國家禁用的添加劑品種及以非食用化學物質代替食品添加劑[14]，如蘇丹紅、吊白塊、三聚氰胺、檸檬黃等。該類食品安全惡性事件頻頻曝光，造成了極其惡劣的社會影響。食品非法添加已成為當前食品安全的一個突出問題。

2.2.2 超限量或超范圍使用

一般來說，食品添加劑按照國家規(guī)定的范圍和劑量使用是安全的[15]，但是一些企業(yè)為了迎合市場需求或者缺乏安全使用常識、技術限制等原因，超限量或超范圍使用防腐劑、甜味劑、著色劑、面粉處理劑和漂白劑等[16]；另外，還有在混合工藝上因技術性問題而造成的“濫用”現象。食品添加劑的超標使用會對人體健康造成嚴重危害，如甜蜜素攝入過量會損害人體的肝臟和神經系統，對老人、孕婦、兒童的危害更加明顯。[16]

2.2.3 違規(guī)使用

我國已建立了一套完善的食品添加劑監(jiān)督管理和安全性評價制度，對列入國家標準的食品添加劑均進行了安全性評價[12]，但是仍存在使用沒有經過安全性評價合格的復合添加劑、營養(yǎng)素，未經出入境檢驗檢疫局檢驗合格的食品添加劑或無生產許可證企業(yè)生產的食品添加物質，以及為隱藏食品本身或加工過程中的質量缺陷或以摻雜、摻假、偽造為目的而使用食品添加劑的現象，如在植物油中添加味道類似于香油的香精生產“香油”，這就違反了食品添加劑的使用原則。[13,17]

2.2.4 標識不符合規(guī)定

一些企業(yè)在實際食品添加劑和食品的生產經營過程中無視《食品安全法》、《預包裝食品標簽通則》等法律法規(guī)的要求，不正確或不真實地標識食品添加劑，存在誤導和欺騙消費者的現象，嚴重侵犯了消費者的知情權。[13]這些問題不僅使食品添加劑濫用成為媒體抨擊的內容和關注的焦點，也加深了消費者對食品添加劑的疑惑。[6]

3 對策建議

食品添加劑關系到消費者的飲食安全，只有規(guī)范使用和強化管理才能發(fā)揮其積極作用和保證食品安全，因此做好食品添加劑的監(jiān)管是十分必要的。針對我國食品添加劑的監(jiān)管體系、管理現狀，結合國際經驗和相關研究結果，提出了一些對策與建議。

3.1 建立健全食品添加劑的標準體系與法律法規(guī)

《食品安全法》對我國食品添加劑安全標準提出了新的要求，我國雖已初步形成了一套標準體系，但仍存在標準滯后、缺少殘留限量標準及檢測方法落后等問題，如我國已經批準的添加劑中，有國家標準的僅占20%左右，亟需建立符合國情并與國際接軌的食品添加劑標準體系。而JECFA、CAC、歐盟、美國等在食品添加劑標準的理論研究方面已經從定性分析轉向了定量分析[18]，具有很好的參考價值，特別是考慮到CAC標準在國際貿易中的準繩作用，有必要予以優(yōu)先考慮；可結合我國的食品消費結構，有目的和針對性地修訂和補充我國的標準體系；同時，對于暫時不具備國家標準的產品，可由技術權威部門組織制定企業(yè)標準并在省級技術監(jiān)督部門備案。[19]在涉及食品添加劑的生產、經營及使用等方面，不僅要有明確的衛(wèi)生標準和技術規(guī)范細則，而且對不同的違規(guī)與違法行為要有相應的懲處法規(guī)和條例，增強可操作性。[6]

3.2 完善食品添加劑的危險性評估與檢測技術

危險性評估是保障食品添加劑安全的基礎，也是我國制定食品安全標準所必須遵循的基本原則和方法，因此可借鑒JECFA根據被評價物質的性質、使用范圍和使用量、結構—活性和代謝轉歸、暴露量等因素決定毒理學試驗內容的方式[20]，進一步加強我國對食品添加劑毒理學安全評價、暴露量的風險評估等工作。同時，可以參考美國、歐盟先進的模式，打破部門之間的界限，建立危險性評估信息資料平臺，交流工作經驗和體會，提高評估質量。[2]此外，隨著我國規(guī)定的添加劑種類以及非食用物質和易濫用食品添加劑種類的增多，應密切關注新型檢測設備的研制，改變過去靠感官檢查、常規(guī)檢查等落后的檢測手段，不斷增加食品添加劑及非食用物質的檢查種類，并使用更先進的快速檢測技術以滿足監(jiān)管工作的需要。

3.3 明確監(jiān)管職能，加強對食品添加劑的監(jiān)督管理

我國對食品添加劑的監(jiān)管實行分段監(jiān)管，按照《食品安全法》及其實施條例以及衛(wèi)生部等部委近期的工作要求，各部門應根據自身職責加強對食品添加劑的行政許可、生產、流通、使用等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。如從源頭抓起，嚴格準入，嚴格落實食品添加劑的生產許可制度；建立食品企業(yè)誠信檔案、加強食品企業(yè)備案工作，對有違規(guī)違法行為的企業(yè)打入備案“黑名單”[21]，督促企業(yè)嚴格自律，建立食品添加劑安全標識與溯源制度，實行食品生產加工企業(yè)食品添加劑使用報告制度；不斷提高檢測水平，建立動態(tài)巡查制度，對經常使用添加劑的產品組織抽檢，重點開展對食品中的添加劑和非食用物質專項抽檢和檢測，整治超過標準限量和適用范圍濫用食品添加劑的行為，查處和打擊生產、銷售、使用非法食品添加物的行為[5]；構建監(jiān)測網絡，完善應急處理機制，及時通報食品添加劑質量和使用問題[6]；嚴格食品添加劑及相關產品研制管理，以適應新形勢下監(jiān)管工作的需要。

3.4 加大宣傳力度，營造有利于食品添加劑合理使用的社會氛圍

在食品生產加工企業(yè)和消費者中，對食品添加劑相關知識開展多種形式的宣傳活動。如食品添加劑企業(yè)是食品添加劑產品的第一責任人，有必要對其加大食品添加劑法律規(guī)范與技術標準等的宣傳力度，同時對添加劑生產、銷售和使用企業(yè)實施定期培訓，對企業(yè)相關人員的理論知識和實踐操作進行考核[21]，引導食品添加劑企業(yè)重質量、重安全、重信譽，增強他們的食品安全責任意識和法律意識[22]；加大對消費者食品添加劑科普知識方面的宣傳教育，使他們了解什么是食品添加劑、食品添加劑的作用和安全性控制，消除對食品添加劑的誤解[13]；做好食品添加劑安全信息的發(fā)布管理工作，通過網絡、電視、公告等形式定期發(fā)布食品添加劑生產、流通全過程監(jiān)測信息，并鼓勵新聞媒體實施輿論監(jiān)督，及時曝光各類偽劣產品，構建廣泛的社會監(jiān)督體系，共同營造推進食品添加劑合理使用的良好氛圍。

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