馬翠玲

（甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

理論與實踐證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是建設(shè)生態(tài)文明的實現(xiàn)途徑；循環(huán)經(jīng)濟(jì)不僅在發(fā)達(dá)地區(qū)能夠完成，而且在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)也一樣能夠完成。國務(wù)院于2009年12月24日正式批復(fù)的《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）是第一個地區(qū)性循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，也是全國唯一一個國家級示范區(qū)。此后于2010年5月2日、10月17日先后頒布《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展若干意見重點工作分工方案的通知》，要求抓緊啟動實施《總體規(guī)劃》，抓緊制定具體措施。甘肅一方面是典型的資源型省份；另一方面也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份。在這樣的條件下實施《總體規(guī)劃》，具有中央政府和地方政府形成合力共同推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范意義。

1 甘肅省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)存在的主要問題

1.1 資源枯竭和粗放利用的體制因素加大了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的困難

甘肅的資源曾經(jīng)是以“共和國長子”的地位給新中國的建設(shè)和改革開放做出過貢獻(xiàn)，但是，這種優(yōu)勢既沒有富裕當(dāng)?shù)乩习傩?，也使甘肅經(jīng)過60年后面臨資源枯竭的境地。造成“捧著金飯碗討飯吃”的困境與國家體制是分不開的。首先，國家給地方留得太少，中央與地方分享比例按現(xiàn)行財稅分配體制懸殊很大，增值稅收入的75％和消費稅收入的100％劃歸中央；其次，地方所得太少，這是“總部經(jīng)濟(jì)”財稅體制造成的。2008年1月1日實行的企業(yè)所得稅法規(guī)定實行法人所得稅制度，企業(yè)在中國境內(nèi)設(shè)立的不具有法人資格的營業(yè)機(jī)構(gòu)如分公司，則需要匯總記入總公司，計算并繳納企業(yè)所得稅，造成分公司在地方產(chǎn)生的利潤上繳到總公司，產(chǎn)地不僅得不到稅收，還割斷了產(chǎn)業(yè)鏈，就業(yè)機(jī)會減少。在甘肅的中石油、中石化、中鋁、華能、中電、中投等國有大型企業(yè)均受“總部經(jīng)濟(jì)”的影響。2009年，慶陽石化分公司上繳的稅收中，僅為慶陽增加財力368萬元，占到上繳稅收的0.34％，最后，也沒有給予地方補償。資源型企業(yè)均是高污染行業(yè)，廢水、廢氣、廢渣排放造成的嚴(yán)重污染、生態(tài)破壞、資源枯竭均沒有建立國家的生態(tài)補償機(jī)制。

近幾年發(fā)展起來的風(fēng)能、太陽能等可再生能源規(guī)模所占比重還較小。從1990—2008年，甘肅省的第一、二、三產(chǎn)業(yè)比例由 26.38∶40.50∶33.12 調(diào)整為 14.6∶46.3∶39.1，占規(guī)模以上工業(yè)增加值高達(dá)86.21％的六大支柱產(chǎn)業(yè)大部分屬于不可再生資源行業(yè)。資源利用方式呈現(xiàn)粗放性，2008年全省工業(yè)固體廢物綜合利用率僅為34.09％，比全國平均水平低28.71個百分點，距2010年的目標(biāo)值差26.91個百分點。根據(jù)工業(yè)化發(fā)展階段規(guī)律，相當(dāng)長時期內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)仍將是甘肅省的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

1.2 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱性無力支撐發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性投入

甘肅是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，全省財政對中央財政的依賴性非常高。2008年全省大口徑財政收入只有470.9億元，但財政支出高達(dá)965.4億元。這一狀況可能還會在很長一段時間內(nèi)繼續(xù)。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個大系統(tǒng)，從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，涉及生產(chǎn)、生活方式與管理理念的全面提升和變革，涵蓋了公眾、企業(yè)、社區(qū)、社會等多個層次，不是單個部門、個人所能獨立進(jìn)行和完成的，需要政府持續(xù)性、大量地投入人力、物力和財力。甘肅財政依賴型經(jīng)濟(jì)顯然無力支撐發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性投入。

1.3 人力資源結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

甘肅經(jīng)濟(jì)是投資拉動型的，但這種投資是重視物質(zhì)資本而輕視了人的投資，特別是對農(nóng)民的投資。大量的農(nóng)民沒有納入到制度化的教育、培訓(xùn)范圍中來，以至于給企業(yè)用工帶來較大的負(fù)擔(dān)，同時對發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)形成人才供給不足的強(qiáng)大制約，造成體力型、經(jīng)驗型的農(nóng)民數(shù)量居多，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性。農(nóng)民及農(nóng)民工教育培訓(xùn)基地建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1.4 國際分工格局對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)粗放性產(chǎn)生重要影響

甘肅省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的粗放性、低附加值與國際分工格局是分不開的。我國在國際貿(mào)易中是世界制造業(yè)的大工廠，甘肅省作為資源大省，更是被定位在資源產(chǎn)品的初級開發(fā)上，高能耗、高污染、資源性企業(yè)曾經(jīng)占到全省工業(yè)的85％，全省萬元GDP能耗曾經(jīng)比全國的平均水平高出60％，工業(yè)消費量占到全社會消費總量的74.36％。國際分工格局對全省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的粗放性、低質(zhì)化產(chǎn)生重要影響。

1.5 技術(shù)瓶頸、市場失靈、傳統(tǒng)制度等造成企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)動力不足

甘肅省大部分企業(yè)缺乏循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)技術(shù)，吸引人才的優(yōu)勢弱、能力低；企業(yè)或農(nóng)民生產(chǎn)出來的生態(tài)產(chǎn)品因成本偏高銷售難度加大；現(xiàn)存的一些經(jīng)濟(jì)制度適應(yīng)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，但對循環(huán)經(jīng)濟(jì)卻是起到抑制或阻礙作用，如初次資源價格便宜而再生資源與循環(huán)利用資源成本偏高；低效回收、粗放利用資源以及破壞生態(tài)、侵害健康的成本少于高效、集約、安全利用資源；增值稅制度對循環(huán)利用資源卻要繳納更多的稅收，企業(yè)因此缺少發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的動力。

1.6 觀念認(rèn)識不適應(yīng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的大趨勢

近年來，雖然已對循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本理論、實踐情況、試點成效作了初步的宣傳，但一些地方和部門對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要性和緊迫性認(rèn)識不到位；公眾的消費文化帶有很強(qiáng)的物質(zhì)享樂主義和不可持續(xù)性，還沒有形成推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會氛圍；形成閉路循環(huán)有困難就把產(chǎn)業(yè)鏈的延伸與產(chǎn)品的深加工當(dāng)做循環(huán)經(jīng)濟(jì)；生態(tài)工業(yè)園發(fā)展滯后，大循環(huán)沒有從真正意義上啟動；重經(jīng)濟(jì)增長的政績觀不適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，極易變成口號，文件大于行動。

2 甘肅省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策建議

從實踐情況看，甘肅在后金融危機(jī)時代發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)除了國家的支持外，也要克服“等、靠、要”的傳統(tǒng)思想?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是集中全民力量共同行動起來，按照“規(guī)劃先行，法律保障；政府主導(dǎo)，企業(yè)主體；制度規(guī)范，科技支撐；人才引領(lǐng)，公眾參與”的發(fā)展思路培育新的經(jīng)濟(jì)增長點。

2.1 把循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作盡快納入法制化軌道，為制度、政策的修定與執(zhí)行提供依據(jù)

依照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的作用，三方形成合力共同推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。借鑒貴陽、深圳地方立法經(jīng)驗，抓緊制定并啟動《總體規(guī)劃》實施辦法和《蘭州市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作盡快納入法制化軌道。國家發(fā)改委給甘肅量身定做的《總體規(guī)劃》要提升到法律地位上來，為制度、政策的修定與執(zhí)行提供依據(jù)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本思路是遵循減量化、再利用、再循環(huán)原則，當(dāng)然前提是無害化，其中，最重要的是減量化原則，不光是廢棄物再利用，源頭控制和過程控制才是關(guān)鍵。強(qiáng)調(diào)減量化優(yōu)先，主要是針對國情提出來的。所以，遵循三原則可以采取順序法，即首先是減量投入，其次是抑制廢棄物的產(chǎn)生和再使用、循環(huán)利用，最后才是分類回收和安全處置。把順序法納入即將制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)實施辦法》，會對生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)最大限度地節(jié)約資源、減少排放發(fā)揮重要作用。

2.2 在普及循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念活動中形成全社會發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的新風(fēng)尚

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距主要是人力資本投資差異，而不是占有資源或資本數(shù)量的差異。甘肅通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)降低對資源的依賴性后，人的結(jié)構(gòu)調(diào)整就顯得尤為重要。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·W·舒爾茨指出：對人力資本進(jìn)行投資是回報率最高的，其中，教育和培訓(xùn)的投資是最重要的途徑。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的教育和培訓(xùn)工作重點宜放在踐行和創(chuàng)新上。建議將循環(huán)經(jīng)濟(jì)編入中小學(xué)及干部、職工培訓(xùn)教材，向市民、農(nóng)民頒發(fā)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)知識讀本》；將三原則列入單位規(guī)章制度；讓電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等傳媒發(fā)揮先導(dǎo)性作用，宣傳甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，開辟循環(huán)經(jīng)濟(jì)專欄，創(chuàng)辦電子版的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)簡報》；組建甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究學(xué)會和各市（州）、縣循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究學(xué)會；推出循環(huán)經(jīng)濟(jì)大講堂，爭辦循環(huán)經(jīng)濟(jì)國際論壇；對踐行和創(chuàng)新循環(huán)經(jīng)濟(jì)成效顯著的人員予以獎勵、宣傳和推廣。在全社會形成發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的新風(fēng)尚，以適應(yīng)“大牌子”、“大政策”、“大項目”的需要。

2.3 在培養(yǎng)、引進(jìn)人才中為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供智力服務(wù)

培育執(zhí)著經(jīng)營循環(huán)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)家隊伍至關(guān)重要，內(nèi)蒙古蒙西集團(tuán)的劉埃林、山東魯北集團(tuán)的馮怡生是甘肅企業(yè)家運營循環(huán)經(jīng)濟(jì)的楷模。一方面，政府建立生態(tài)技術(shù)支撐平臺，另一方面，企業(yè)自身也要重視科學(xué)技術(shù)研究工作特別是自主創(chuàng)新，與高校、金融等部門開展多層次的產(chǎn)、學(xué)、研、資的聯(lián)合攻關(guān)；鼓勵廣大公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)明和應(yīng)用；培養(yǎng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理和政策制定方面的人才，為地方政府制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃打好基礎(chǔ)；通過項目、會議等方式引進(jìn)國內(nèi)外人才，為地方建設(shè)直接提供智力服務(wù)；在省內(nèi)高校開辟循環(huán)經(jīng)濟(jì)專業(yè)或創(chuàng)辦循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究院，培養(yǎng)甘肅區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的高層次人才；設(shè)置循環(huán)經(jīng)濟(jì)人才獎，把做出突出貢獻(xiàn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)人才做為年度獎勵的重點，增強(qiáng)從事循環(huán)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的積極性和責(zé)任感。

2.4 積極探索適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的制度創(chuàng)新

企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益而放棄生態(tài)效益既有市場原因，也有制度原因?，F(xiàn)行制度是適應(yīng)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式建立的，所以，甘肅發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)面臨的一個主要任務(wù)是重構(gòu)與“三贏”目標(biāo)相一致的市場制度，這在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中已經(jīng)有了科學(xué)合理的安排與部署。盡快建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度、抑制資源浪費和污染物排放總量控制制度、評價和考核制度、以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度、設(shè)立重點企業(yè)監(jiān)管制度、建立激勵機(jī)制等六項制度，要在創(chuàng)新上下功夫，找突破，求實效。抓緊落實五項激勵措施：建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項資金；對循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技項目實行財政支持；對促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠；對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目實行投資傾斜；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價格、收費等政策措施；組織廢棄物調(diào)劑規(guī)模交易會，在信息交流中促進(jìn)規(guī)模效益。對大型企業(yè)的激勵政策還要適用到中小企業(yè)，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主業(yè)的企業(yè)給予最低額度注冊資金的優(yōu)惠，大學(xué)生等優(yōu)惠人群容許零注冊資金，并提供免息貸款，調(diào)動中小企業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性。

2.5 利用市場倒逼機(jī)制，有效促成清潔消費與清潔生產(chǎn)的對接

在后金融危機(jī)時代，清潔消費是適應(yīng)生態(tài)需求的一種環(huán)境友好型消費模式。對政府而言，依法在政府采購中優(yōu)先推行綠色采購，擬定消費循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的法定比例，及時公布年度綠色采購情況，接受社會監(jiān)督是啟動市場需求的有效手段。對消費者而言，在甘肅這樣一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性是實現(xiàn)清潔消費的關(guān)鍵因素，所以，不能僅僅停留于理念、觀念或意識的灌輸，出臺激勵措施引導(dǎo)公眾決策很重要。不僅補貼生產(chǎn)者，也要補貼消費者，在消費環(huán)節(jié)利用市場倒逼機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)必須清潔生產(chǎn)。企業(yè)開展的綠色營銷是適應(yīng)清潔消費需求變化的主要方式，促成需求和供給的有效對接。還要倡導(dǎo)清潔生活方式如推廣綠色生態(tài)標(biāo)志和節(jié)能交通工具，建造生態(tài)型住宅，不提供一次性用品，發(fā)放清潔消費知識的小冊子，包括反對過度消費、提倡節(jié)儉消費、減少污染消費、多次利用消費、保護(hù)自然消費、引導(dǎo)他人消費、發(fā)揮群體監(jiān)督作用推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等。

2.6 開辟國內(nèi)外市場，構(gòu)建生態(tài)化產(chǎn)業(yè)體系

適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是向生態(tài)化轉(zhuǎn)型，資源枯竭型城市可以嘗試在電子垃圾等“城市礦山”資源的安全循環(huán)利用中有大作為；工業(yè)經(jīng)濟(jì)要運用循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念改造現(xiàn)行的工業(yè)系統(tǒng)，以清潔生產(chǎn)為切入點組織生產(chǎn)，企業(yè)將產(chǎn)品的生態(tài)化設(shè)計納入到生產(chǎn)決策和戰(zhàn)略調(diào)整的高度；生態(tài)工業(yè)園區(qū)要堅持“五高兩低”，即高產(chǎn)業(yè)鏈、高節(jié)能、高環(huán)保、高科技、高利用、低開采、低排放的新型工業(yè)化要求，“蘭白”、“平慶”、“金昌”等7大循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地要依托主業(yè)，選擇不同的推進(jìn)策略形成各具特色的生態(tài)園區(qū)。生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展重點放在提高農(nóng)民素質(zhì)上來，抓緊健全農(nóng)民的職業(yè)教育和生態(tài)技能培訓(xùn)制度，引導(dǎo)農(nóng)民在互聯(lián)網(wǎng)上銷售生態(tài)產(chǎn)品，讓廣大農(nóng)民成為推進(jìn)甘肅發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的主力軍。積極開展綠色產(chǎn)品認(rèn)證工作，對取得認(rèn)證的產(chǎn)品要大力宣傳，將開辟國內(nèi)外市場作為營銷重點，突出生態(tài)價值定位，給以綠色營銷策略和市場競爭優(yōu)勢的全面指導(dǎo)。

2.7 把水資源的高效、循環(huán)利用作為推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要方面

造成甘肅生態(tài)脆弱和制約發(fā)展的主要問題是缺水，全省人均水資源擁有量不到全國平均水平的一半，僅為世界平均水平的1/8。農(nóng)業(yè)灌溉用水量比重最高，2008年占到79％，但灌溉水的利用率不到40％，大水漫灌方式較為普遍。尤其是酒泉市、張掖市、武威市的農(nóng)業(yè)用水在全市用水總量中的比例都超過90％。今后，在有效推進(jìn)引洮供水工程、石羊河流域治理工程、黑河流域治理工程、黃河上游甘南黃河重要水源補給功能區(qū)以及敦煌水源工程的同時，把節(jié)水型農(nóng)業(yè)作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點方面。節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)與實現(xiàn)途徑要在綜合分析論證各地的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)實力、農(nóng)民接受力的基礎(chǔ)上作出規(guī)劃和決策。張掖以水權(quán)為中心建成的“政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與”的節(jié)水型運行機(jī)制值得推廣和應(yīng)用。把以水定面積、以水定產(chǎn)業(yè)、以水定發(fā)展的思路真正應(yīng)用到甘肅經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整當(dāng)中來。發(fā)揮價格對用水量的調(diào)節(jié)作用，推進(jìn)階梯水價改革，采取市民聽證會的方式實行“少用獎勵，多用加價，不多不少價格不變”，普及節(jié)水型設(shè)備，宣傳節(jié)水新方法、新工藝。

2.8 在全方位的試點與示范中推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的試點與示范覆蓋的范圍應(yīng)當(dāng)是全方位的。既要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)試點生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)服務(wù)業(yè)，也要在消費環(huán)節(jié)推行清潔消費；既有企業(yè)試點，也有園區(qū)、社區(qū)、市、縣（區(qū)）范圍內(nèi)的試點。項目內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)資源綜合利用，工業(yè)類節(jié)能、節(jié)料、三廢循環(huán)利用，生活垃圾資源化利用，生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)、改造等。大循環(huán)的選點宜放在蘭州市和資源枯竭型城市；中循環(huán)的選點宜放在七大循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地；小循環(huán)的選點宜放在“兩高一資”特點明顯的企業(yè)。