王琳 天津市誠信招標(biāo)有限公司

對建筑工程招投標(biāo)活動問題的建議—以天津市為例

王琳 天津市誠信招標(biāo)有限公司

本文通過對《招標(biāo)投標(biāo)法》的討論，與實際建筑工程招投標(biāo)項目緊密結(jié)合，針對發(fā)包商、承包商、監(jiān)督人三方在招投標(biāo)過程中出現(xiàn)的不規(guī)范行為，指出在建筑工程招標(biāo)投標(biāo)活動中存在的幾點問題。并以《招標(biāo)投標(biāo)法》為依據(jù)，通過分析研究，提出了：培育適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的合格的市場主體；加強分包、轉(zhuǎn)包的管理；加大執(zhí)法力度等對策建議，從而達(dá)到規(guī)范建筑工程招標(biāo)投標(biāo)行為的目的。

《招標(biāo)投標(biāo)法》；招投標(biāo)；監(jiān)督管理

引言

招投標(biāo)是應(yīng)用技術(shù)經(jīng)濟的評價方法和市場經(jīng)濟競爭機制的作用通過有組織地開展擇優(yōu)成交的一種相對成熟、高級和規(guī)范化的交易方式。它是招標(biāo)人在依法進行某項適宜于競爭性活動過程中，事先公布招標(biāo)條件，邀請投標(biāo)人投標(biāo)并從中擇優(yōu)選定中標(biāo)人，以實現(xiàn)投資綜合效益最大化為目標(biāo)的一種經(jīng)濟行為。招標(biāo)采購能給招標(biāo)人帶來最佳的經(jīng)濟效益，所以它一誕生就具有強大的生命力。

一、天津市建筑工程招投標(biāo)中取得的成績與問題

我市在《招標(biāo)投標(biāo)法》實施過程中，取得了不小的成績：2000年按照《招標(biāo)投標(biāo)法》和建設(shè)部的要求，在全國率先進行了建交中心與招標(biāo)辦的職能分離工作，改變建筑工程交易“有市無場”的狀況為“三場一統(tǒng)”：即建筑工程招投標(biāo)、建筑工程分包、主要建筑材料等三個市場統(tǒng)一在一起，建立天津市工程建設(shè)交易服務(wù)中心進行規(guī)范管理，以保障建筑質(zhì)量。天津的這一作法得到中紀(jì)委、監(jiān)察部、建設(shè)部的好評；發(fā)展了一批建筑工程招標(biāo)代理機構(gòu)，建立了建筑工程評標(biāo)專家?guī)?，實施了招投?biāo)監(jiān)督機制的改革；全市建設(shè)工程招標(biāo)率和應(yīng)公開招標(biāo)率得到顯著提高。有效遏制住宅質(zhì)量通病，杜絕重大質(zhì)量事故。建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)案件逐年下降，承發(fā)包領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象得到了有效遏制。

我們在看到成績的同時也應(yīng)注意到發(fā)生的問題。近年來在建筑工程招投標(biāo)過程中頻頻發(fā)生違法行為，使招投標(biāo)這一“陽光作業(yè)”出現(xiàn)了“暗箱操作”，為建筑工程質(zhì)量埋下了隱患。

我通過實際工作中接觸的，還有從媒體報道中了解的，我認(rèn)為在招投標(biāo)活動實施的過程中在以下幾個方面存在著一些不規(guī)范的行為：

（一）發(fā)包商（建設(shè)單位）行為不規(guī)范

1998年8月建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于進一步加強工程招標(biāo)投標(biāo)管理的規(guī)定》，其中明確規(guī)定：在必須實行招標(biāo)發(fā)包的工程中，凡屬政府和國有企業(yè)事業(yè)單位投資及政府、國有企業(yè)事業(yè)單位控股投資的建筑工程，必須實行公開招標(biāo)，按照公開、公正、公平競爭的原則，擇優(yōu)選定承包單位。而一些發(fā)包人在建筑工程項目招標(biāo)過程中維護部門和小團體及個人的利益而千方百計規(guī)避公開招標(biāo)、跑邀標(biāo)，以達(dá)到私下交易，明招暗定的目的，嚴(yán)重地打亂了正常的建筑市場交易秩序。

（二）承包商（施工企業(yè)）行為不規(guī)范

某些承包商在投標(biāo)前挖關(guān)系、走后門、使標(biāo)內(nèi)競爭變?yōu)闃?biāo)外競爭。同時在投標(biāo)過程中為爭得委托合同而“互相殘殺”，低價搶標(biāo)，高標(biāo)準(zhǔn)承諾，低標(biāo)準(zhǔn)施工，偷工減料，以次充好，野蠻作業(yè)，造成建筑工程質(zhì)量下降，達(dá)不到委托合同約定的標(biāo)準(zhǔn)，使國家和社會公眾利益受損失。這種不規(guī)范競爭行為造成了建筑工程難以真正公開招標(biāo)。

施工企業(yè)之間陪標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。有些建筑企業(yè)水平低，為使自己“合法中標(biāo)”，不惜代價私下找?guī)讉€建筑企業(yè)給其陪標(biāo)。陪標(biāo)表現(xiàn)一是參與投標(biāo)的建筑企業(yè)標(biāo)書制作大多出自一人之手，故意拉大標(biāo)書中預(yù)算造價；二是陪標(biāo)單位不按評標(biāo)辦法執(zhí)行，故意不得分甚至扣分。經(jīng)過“陪標(biāo)”操作，80%的施工企業(yè)都能如愿以償中標(biāo)。[8]“陪標(biāo)”企業(yè)雖知道這種做法不符合規(guī)定，但一是由于同行，不好得罪，二是出于以后我有標(biāo)，你再陪我的想法前去陪標(biāo)。最終形成“誰有標(biāo)大家陪”的局面。

（三）行業(yè)壟斷、地方保護、行政干預(yù)影響建筑工程招投標(biāo)工作的展開

有些行業(yè)為保護自身的利益，在公開招標(biāo)活動中搞政策傾斜；在投標(biāo)過程中限定投標(biāo)人范圍；或在評標(biāo)過程中加入不公正條件，傾向某些企業(yè)，甚至進行封閉管理，自行設(shè)計、自行招標(biāo)、自行施工、自行監(jiān)理，搞“一條龍”作業(yè)。有些地方更是千方百計排斥或拒絕外省市的投標(biāo)者，還有個別領(lǐng)導(dǎo)干部，為滿足私利，對招標(biāo)工作橫加干預(yù)，打電話，批條子，推薦投標(biāo)人，使建筑工程項目發(fā)包人和招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)無法按照招標(biāo)的工作程序辦事，嚴(yán)重影響了公開招標(biāo)工作的正常開展。

由于以上這些不規(guī)范行為的問題的存在已在建筑工程中實際體現(xiàn)，出現(xiàn)了所謂“豆腐渣”工程、“獻禮”工程、“轉(zhuǎn)包”工程及“保護”工程。規(guī)范建筑工程招投標(biāo)行為是建筑工程質(zhì)量管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建筑工程質(zhì)量是百年大計，直接關(guān)系到建設(shè)項目的成敗和廣大人民群眾的財產(chǎn)、生命安全。近兩年來，國家實施積極的財政政策，加大投資力度，有一大批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程開工建設(shè)。從我國近年發(fā)生的重大工程質(zhì)量事故看，很多是因為沒有嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)、投標(biāo)制，搞內(nèi)幕交易，讓無資質(zhì)或資質(zhì)不夠的施工企業(yè)承攬工程，留下了質(zhì)量隱患。

那么是什么原因造成的這些問題呢？我通過分析我們所處的這個建筑市場及建筑市場的主體，得出造成這些問題的原因有以下幾個方面：

（一）招投標(biāo)活動推行力度不夠

我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的體制、機制、法律和管理制度還需要一個過程，不可避免地會出現(xiàn)一些空隙和漏洞，給消極腐敗現(xiàn)象的滋生以可乘之機。同時由于我國長期處于封閉式的計劃經(jīng)濟體制下，招投標(biāo)活動推行力度不夠，使人們對招標(biāo)投標(biāo)制度的作用認(rèn)識不足，對招標(biāo)投標(biāo)的知識了解甚少。造成許多業(yè)主并沒認(rèn)識到通過招標(biāo)給他帶來的益處而不愿招標(biāo)或為了省事想方設(shè)法規(guī)避招標(biāo)。

（二）投資主體缺乏利益約束，責(zé)權(quán)不對等

現(xiàn)階段，我國國有投資大約占整個投資的80%，投資主體仍以國有投資為主。而到具體工程項目上，投資主體的法定代表人卻是自然人，他只是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者，而不是所有者，也就是說沒有直接的利益關(guān)系，缺乏利益約束，責(zé)權(quán)不對等。

（三）建筑市場供大于求

現(xiàn)階段的建筑市場是買方市場，承包人的總體施工能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建筑工程任務(wù)的需要，存在著過度競爭的現(xiàn)象。建筑市場供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，生產(chǎn)能力過剩，過度的競爭必然導(dǎo)致不良競爭甚至惡性競爭。“僧多粥少”的事實沖擊著施工企業(yè)。為了生存拿施工任務(wù)，違心迎合業(yè)主的需要，忍痛讓利殺價有的甚至把報價壓到實際成本線以下，這種違背客觀經(jīng)濟規(guī)律的壓價、殺價現(xiàn)象，必然影響工程質(zhì)量。

（四）政企不分，對招標(biāo)投標(biāo)行政干預(yù)過多

目前我國建筑工程領(lǐng)域從事專業(yè)工程管理的部門，分別屬于國務(wù)院各有關(guān)部門。各地方政府也按照這種管理格局，分別設(shè)立招標(biāo)機構(gòu)，從事本領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)工作，從而造成政出多門，招標(biāo)市場不統(tǒng)一。這種部門壟斷、地方保護、畫地為牢的招標(biāo)投標(biāo)管理體制，破壞了市場資源的高效配置的實現(xiàn)阻礙招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一大市場的形成。

二、解決問題的一些對策建議

為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，保護國家利益、社會公共利益和在招標(biāo)投標(biāo)活動中當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，我國制訂了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》是規(guī)范市場主體行為的重要法律之一，是招標(biāo)投標(biāo)法律體系中的基本法律。它的制定與實施，是我國通過法律手段推行招標(biāo)投標(biāo)制度，要求對基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)以及使用國有資金投資和國家融資的工程建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，達(dá)到國家規(guī)定的一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。是我們解決問題的法律依據(jù)。

我經(jīng)過學(xué)習(xí)和工作閱讀有關(guān)資料，對這些問題進行了一番研究，在此提出一些解決的辦法、意見：

（一）培育適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的合格的市場主體

培育適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的合格的市場主體不僅是建設(shè)行政主管部門管理建筑市場的需要，也是我國實行改革開放，實行社會主義市場經(jīng)濟的需要。

1、對發(fā)包商的行為約束

對發(fā)包商，首先建立和健全項目法人責(zé)任制，其次建立自我約束機制，并嚴(yán)格執(zhí)行。使投資風(fēng)險與投資利益共存于一體，這需要很多的法律和法規(guī)建設(shè)。同時需要提高業(yè)主和招標(biāo)代理機構(gòu)的專業(yè)水平。因為建設(shè)單位作為投資的責(zé)任人，按照規(guī)定程序，組織招標(biāo)、投標(biāo)活動這就要求業(yè)主應(yīng)具備一定的專業(yè)技術(shù)水平，如果業(yè)主委托招標(biāo)代理單位負(fù)責(zé)，這就同時要求代理單位應(yīng)具備一定的資質(zhì)等級和職業(yè)操守，為招投標(biāo)各方提供良好的中介服務(wù)。

2、調(diào)整建筑企業(yè)結(jié)構(gòu)

目前我市建筑企業(yè)數(shù)量大大超過市場任務(wù)量，致使建筑市場供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，由此引發(fā)承發(fā)包領(lǐng)域過度競爭和一些不正當(dāng)行為。要改變這一現(xiàn)狀，我覺得要對建筑企業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（1）要嚴(yán)格資質(zhì)管理，對不符合資質(zhì)要求的，該降級的降級，該吊銷的吊銷，為真正符合資質(zhì)要求的，有實力，守法誠信的承包人創(chuàng)造一個良好公平的市場競爭環(huán)境。

（2）除企業(yè)重組和事業(yè)單位改制外，不再批準(zhǔn)新的綜合承包類企業(yè)，控制綜合承包類企業(yè)增長。

（3）以部分三級企業(yè)為重點，向?qū)I(yè)承包類企業(yè)轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展專業(yè)化企業(yè)，為綜合承包類企業(yè)配套。

（4）四級以下企業(yè)原則上向勞務(wù)型企業(yè)就位，承擔(dān)工程建設(shè)的勞務(wù)分包。

通過調(diào)整，要構(gòu)筑以綜合承包類企業(yè)為龍頭、專業(yè)承包和勞務(wù)分包為依托的市場體系。變一個平臺競爭為多個平臺競爭，使建筑業(yè)形成比較合理的組織結(jié)構(gòu)。

（二）強制招標(biāo)，大力推行公開招標(biāo)

1、加強建筑工程招標(biāo)投標(biāo)管理，是建立公開、公正、平等競爭的

2、大力倡導(dǎo)和推行公開招標(biāo)制度，可以提高招投標(biāo)質(zhì)量，完善市場運行機制，提高有形建筑市場管理水平的重要措施。

（三）加強建筑工程“控標(biāo)線”的管理

加強“控標(biāo)線”編制的科學(xué)性?！翱貥?biāo)線”即招標(biāo)項目的最高限價，它作為建筑工程招標(biāo)前建設(shè)單位的唯一的經(jīng)濟資料，它包含工程預(yù)算各項成本組成和工料機正常消耗、造價管理部門頒布的政策性調(diào)整、市場價格因素調(diào)整的幅度等，是建設(shè)單位控制投資的依據(jù)。合理的低價中標(biāo)如果沒有“控標(biāo)線”的約束，何談低價中標(biāo)的合理性。所以加強“控標(biāo)線”編制的科學(xué)性、合理性，招標(biāo)單位編制工程量清單及“控標(biāo)線”的人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)資格，掌握編制工程量清單及“控標(biāo)線”所具備的專業(yè)技術(shù)知識，嚴(yán)格遵守工程造價的各項規(guī)定，嚴(yán)格禁止各種形式的壓級壓價和高估冒算。對于一些主要建筑材料的可調(diào)整價格，一定要經(jīng)過周密的市場調(diào)查。

（四）加強分包，轉(zhuǎn)包的管理

在某些建筑工程承包中，承包方通過招標(biāo)將工程攬到手以后再分包出去，因此，轉(zhuǎn)包、違法分包等不法行為時有發(fā)生。這一環(huán)節(jié)管理漏洞的存在，不僅成為影響建設(shè)質(zhì)量的重要原因，也為腐敗行為的產(chǎn)生提供了空間。國家已經(jīng)重視建筑工程中的分包、轉(zhuǎn)包問題，決定下大力氣解決這一難題。加強建筑工程分包，轉(zhuǎn)包的管理。

（五）政企分開，打破壟斷，建立招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一大市場

由于壟斷和保護，挫傷了廣大優(yōu)秀企業(yè)的積極性，卻保護了落后，滋生了一些企業(yè)的惰性和依賴心理，不愿進入市場按市場的規(guī)律辦事。久之，造成市場意識淡漠。打破目前存在的部門壟斷和地方封鎖格局，為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條規(guī)定，說明招標(biāo)投標(biāo)活動，不受地區(qū)、行業(yè)的限制，應(yīng)給予所有潛在投標(biāo)人以平等的競爭機會。對投標(biāo)人的資格審查條件也應(yīng)當(dāng)一視同仁，不能因地域不同、隸屬關(guān)系不同等而有所歧視。要防止以推行招標(biāo)投標(biāo)為名強化地方保護主義和行業(yè)壟斷,建立招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一大市場。

（六）完善法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度

1、修改完善法律法規(guī)

《招標(biāo)投標(biāo)法》是整個招投標(biāo)領(lǐng)域的基本法，一切有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的法規(guī)和規(guī)范性文件都必須與《招標(biāo)投標(biāo)法》相一致。而在我實際工作中，看到一些地方上關(guān)于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為的法規(guī)，它們的出臺日期早于《招標(biāo)投標(biāo)法》的通過日期（即1999年8月30日之前），也就是說它是在《招標(biāo)投標(biāo)法》實施以前用于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為的準(zhǔn)繩，但是上面的有些規(guī)定是與《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定相違背的，還沒有修改過來，這為今后的管理帶來麻煩。更有些部門和地方在《招標(biāo)投標(biāo)法》實施后制定的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，與法律規(guī)定還是不盡一致，嚴(yán)重影響法律的統(tǒng)一和權(quán)威。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，必須堅持法制的統(tǒng)一。在尊重法律最高權(quán)威的前提下，各類市場行為應(yīng)服從統(tǒng)一的法律規(guī)則，法律規(guī)則之間也不能相互抵觸?！读⒎ǚā返膶嵤┻M一步明確了法制統(tǒng)一的原則。因此，建議各部門、各地方要在深刻領(lǐng)會《招標(biāo)投標(biāo)法》的基礎(chǔ)上，做好有關(guān)招標(biāo)、投標(biāo)法規(guī)的清理工作，抓緊修改與《招標(biāo)投標(biāo)法》不一致的內(nèi)容。各部門、各地方要樹立全國一盤棋觀念，自覺維護法制統(tǒng)一，處理好全局利益與局部利益、上位法與下位法的關(guān)系。同時也希望各有關(guān)立法、執(zhí)法單位和部門，認(rèn)真落實法規(guī)備案制度，加強對這項工作的監(jiān)督。

2、利用計算機網(wǎng)絡(luò)增加招投標(biāo)的透明度

計算機網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展使這個問題變得容易起來。要求招標(biāo)人將招標(biāo)公告、委托的招標(biāo)代理機構(gòu)、招標(biāo)文件、評標(biāo)報告、招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報告送有關(guān)部門備案，并將備案材料通過網(wǎng)絡(luò)公布出來，使招投標(biāo)的整個過程全部暴露在陽光之下，接受公眾的評判。使行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、競爭對手的監(jiān)督這三種監(jiān)督一起來監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)。行政監(jiān)督的權(quán)威、社會監(jiān)督的廣泛、競爭對手監(jiān)督的有效，構(gòu)成一張強大的陽光監(jiān)督網(wǎng)，使招標(biāo)投標(biāo)的不法、腐敗行為無所遁形。

3、加大執(zhí)法力度

要加大執(zhí)法力度，對必須進行招標(biāo)的項目不招標(biāo)和以其他各種方式規(guī)避招標(biāo)，搞“假招標(biāo)”、“暗箱操作”等違法行為，要依法懲處；對違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)外的法人或者其他組織參加投標(biāo)的行為，要堅決糾正。通過他們的努力為建筑招投標(biāo)創(chuàng)造一個實現(xiàn)“三公”和擇優(yōu)的良好環(huán)境。

4、發(fā)動社會各界力量，監(jiān)督招投標(biāo)過程

堅持推行群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督。同時建設(shè)行政主管部門還可與紀(jì)檢監(jiān)察、金融等相關(guān)部門緊密配合，建立聯(lián)席辦公制度，形成上下結(jié)合、條塊結(jié)合、場內(nèi)場外結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，推動建設(shè)市場公開、公平、公正機制的建立。

建筑市場是社會主義市場體系中一個重要組成部分。建筑工程招投標(biāo)是建筑市場管理的重要手段之一，在建筑市場產(chǎn)品交易的全過程中，招投標(biāo)對維護承發(fā)包雙方的合法權(quán)益起到了保證作用。對建筑市場主體行為的制約，是規(guī)范招投標(biāo)活動的關(guān)鍵，是治理整頓，培育發(fā)展建筑市場的中心環(huán)節(jié)。我們要通過認(rèn)真貫徹《招標(biāo)投標(biāo)法》嚴(yán)格招標(biāo)、投標(biāo)程序，將建筑工程建設(shè)活動的各個環(huán)節(jié)置于公開、透明的環(huán)境之中，制約建筑市場主體的行為，加大管理力度，有機地深化建筑市場改革，規(guī)范市場主體及其行為，使建筑工程招投標(biāo)活動更加規(guī)范，逐步建立起統(tǒng)一開放、競爭有序的社會主義建筑市場。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.09.101