張維宸

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

改革開放以來，我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作取得了較大進(jìn)展，但總體來看，礦山地質(zhì)環(huán)境惡化的趨勢(shì)仍沒有得到有效遏制。因此，保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境、合理開發(fā)利用資源、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。當(dāng)務(wù)之急是完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金及損毀補(bǔ)償賠付機(jī)制和加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的研究工作。

1 我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度法律現(xiàn)狀

1.1 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金內(nèi)涵

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金(以下簡(jiǎn)稱保證金)，是指為了保證礦山企業(yè)在采礦過程中以及礦山停辦、關(guān)閉或閉坑時(shí)，切實(shí)履行礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理義務(wù)，由礦山企業(yè)按國土資源行政主管部門、財(cái)政部門確定的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)提并單獨(dú)存儲(chǔ)的專門用于本企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的資金[1-2]。保證金是一項(xiàng)既規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)，又蘊(yùn)含著礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。保證金屬于押金性質(zhì)，并非行政收費(fèi)，其管理管理堅(jiān)持“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專款專用”的原則。保證金可以通過市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引更多市場(chǎng)主體進(jìn)入到礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)領(lǐng)域[3]，推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的產(chǎn)業(yè)化，改變礦山地質(zhì)環(huán)境管理手段中管理成本高、而違法成本低的局面。

1.2 我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度立法概況

我國礦山地質(zhì)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，作為礦山生態(tài)建設(shè)和保護(hù)一種重要的資金籌措、使用和管理機(jī)制，已經(jīng)存在于我國諸多法律法規(guī)中，但目前，尚沒有針對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的全國性立法。而《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，對(duì)于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所應(yīng)遵循的基本原則也僅做了籠統(tǒng)的規(guī)定。例如，我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查[4]。從收費(fèi)項(xiàng)目的名稱上看，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)包括礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，實(shí)際收費(fèi)并沒有考慮礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金問題。我國《環(huán)境保護(hù)法》還確立了“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則。這些規(guī)定沒有對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金來源及其保障方式作出具體規(guī)定，也主要是針對(duì)維持耕地?cái)?shù)量的平衡，生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x并不明顯。

隨著礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，礦山地質(zhì)環(huán)境問題越來越突出。為了貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)，國務(wù)院各部委也先后頒布了大量礦山地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)方面的政策措施。其中最具有代表性的便是財(cái)政部、國土資源部、環(huán)?？偩钟?2006 年 2 月發(fā)布的《關(guān)于逐步建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》。該《指導(dǎo)意見》在為地方逐步建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制提供政策指引和保障的同時(shí)，還對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的建立與實(shí)際運(yùn)行模式，做了原則性的規(guī)定。2009年，國土資源部頒發(fā)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》規(guī)定“采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存數(shù)額，不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用”、“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ玫脑瓌t”，仍沒有對(duì)保證金措施進(jìn)行更詳盡的規(guī)定。到2010年，全國大部分省份都通過地方立法的方式，制定出適用于本地的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金制度。

2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的法律剖析

從法律分析的角度看，礦山地質(zhì)環(huán)境問題是一個(gè)法律問題。礦山地質(zhì)環(huán)境治理，需要大量的資金。20世紀(jì) 80 年代以來，我國先后頒布了一系列法律法規(guī)，其中許多條文對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任人和出資單位作了規(guī)定。但是，這些法律法規(guī)中關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)人和出資人的規(guī)定，并沒有得到良好的執(zhí)行。之所以會(huì)出現(xiàn)這一局面，首先是因?yàn)檫@些立法只對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理的出資人作了原則性的規(guī)定，其實(shí)際操作性不強(qiáng)。其次，由于改革開放以來部分礦山企業(yè)唯利是圖，根本不進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的投入，加上有些礦山開采行業(yè)長(zhǎng)期處在盈虧平衡的邊緣，企業(yè)無心進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理。在這一情勢(shì)下，我國的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度被逼而生，礦山地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也漸漸浮出水面。

保證金制度的法學(xué)基礎(chǔ)，在于經(jīng)濟(jì)法的“市場(chǎng)失靈”理論和環(huán)境法的環(huán)境權(quán)益理論。礦產(chǎn)資源具有稀缺性，一旦損耗又不能合理補(bǔ)償，就會(huì)耗竭，社會(huì)的發(fā)展就會(huì)受到威脅。而因?yàn)槭袌?chǎng)唯利性的存在，礦產(chǎn)資源開發(fā)者在開發(fā)礦產(chǎn)資源、破壞當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)環(huán)境的同時(shí)，并不愿意為地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和資源利用作出相應(yīng)補(bǔ)償。市場(chǎng)對(duì)此已經(jīng)無能為力，這就需要國家通過強(qiáng)制力強(qiáng)迫這些人投資，為他們的破壞行為買單，并要求他們對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償。人類維護(hù)生活和自然環(huán)境的權(quán)益，應(yīng)包括要求減少污染物排放和不合理資源開發(fā)的權(quán)利，以及要求治理污染和進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)的權(quán)利等。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，就是一個(gè)通過補(bǔ)償受害者以維護(hù)相應(yīng)環(huán)境權(quán)益的過程，這是法律賦予公眾的一種權(quán)利，是公民享有平等發(fā)展權(quán)的一種體現(xiàn)。但實(shí)際運(yùn)行過程中，發(fā)現(xiàn)保證金多與地質(zhì)環(huán)境賠償甚至補(bǔ)助等概念相混淆，或者與資源稅混為一談，其實(shí)這些概念在立法上并不相同[7]。

3 對(duì)完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的建議

3.1 加快礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的立法工作

保護(hù)和治理礦山地質(zhì)環(huán)境，恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境，不能僅靠人們思想認(rèn)識(shí)的提高，要健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，加快礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金立法已成當(dāng)務(wù)之急。盡快出臺(tái)《礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》，是緩解立法空位的最有效措施。通過對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金作出系統(tǒng)規(guī)定，可以避免礦山企業(yè)破壞、政府埋單等不合理現(xiàn)象無限期地延續(xù)，落實(shí)礦山企業(yè)保護(hù)環(huán)境與治理礦山地質(zhì)環(huán)境的責(zé)任，進(jìn)一步做好現(xiàn)有礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作。投資收益最大化是礦山企業(yè)的基本目標(biāo)，但是，企業(yè)在決策礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境污染和修復(fù)費(fèi)用，而且這些費(fèi)用必須首先提取，給予優(yōu)先保障。實(shí)際上，礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)地質(zhì)環(huán)境受損的修復(fù)也是一種公共利益，也與資源地居民及直接相關(guān)地區(qū)居民的生存發(fā)展有著直接的利益關(guān)系，這部分利益是先于礦產(chǎn)資源開發(fā)行為的發(fā)生而存在的，資源開發(fā)企業(yè)無權(quán)損害這種環(huán)境利益以獲取企業(yè)利益。所以誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復(fù)；誰受益、誰補(bǔ)償是基本的責(zé)任。要將礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作交由專業(yè)化的市場(chǎng)主體，建立一套基于ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境評(píng)價(jià)管理體系。鼓勵(lì)多元利益主體的參與合作，加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的成本收益分析，健全收益分配機(jī)制，為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的市場(chǎng)化運(yùn)行留出足夠的空間。

3.2 合理測(cè)算礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金數(shù)額的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

礦山地質(zhì)環(huán)境治理剛剛起步，各地的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，也不統(tǒng)一。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金數(shù)額的決定方式太簡(jiǎn)單，保證金的數(shù)額計(jì)算太簡(jiǎn)單化，與實(shí)際情況脫節(jié)太嚴(yán)重，許多不可預(yù)知的環(huán)節(jié)被漏失，無法有效保障礦山地質(zhì)環(huán)境利益。我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的范圍，通常也僅限于采空區(qū)、排土場(chǎng)、矸石堆等主要受擾區(qū)域，簡(jiǎn)單地把“礦山環(huán)境”等同于“礦山地質(zhì)環(huán)境”，這是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金收費(fèi)太低的重要原因。這樣，界定的礦山開發(fā)過程中對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境的破壞范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際破壞范圍和程度。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金和損毀補(bǔ)償賠付機(jī)制的建立，不能用礦山企業(yè)承受能力來衡量，要更多以礦山地質(zhì)環(huán)境受損狀況為依據(jù)，合理確定礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金和礦山生態(tài)補(bǔ)償基金的收取標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)歷史遺留和區(qū)域性環(huán)境污染、生態(tài)破壞的補(bǔ)償問題，以及環(huán)境健康損害賠償問題，要堅(jiān)持礦山企業(yè)與政府共同負(fù)擔(dān)的原則，由礦山生態(tài)補(bǔ)償基金負(fù)責(zé)解決。

3.3 創(chuàng)新礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金返還形式

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金返應(yīng)分階段進(jìn)行，不能采用一次性返還辦法。因?yàn)榈V山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)非朝夕之事，一般需要幾年甚至幾十年時(shí)間。分階段返還保證金也在一定程度上更能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的積極措施，這樣不僅能減輕礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也有利于達(dá)到“邊開采、邊治理”的效果，減少已破壞的環(huán)境的持續(xù)危害性。

3.4 建立健全礦山地質(zhì)環(huán)境環(huán)境損毀補(bǔ)償賠付機(jī)制

我國還沒有建立起有效的礦山地質(zhì)環(huán)境治理評(píng)估與審查機(jī)制，部分收費(fèi)環(huán)節(jié)發(fā)生疊加和沖突，收取礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，仍難以走出行政收費(fèi)的窠臼。礦山企業(yè)為追求利潤最大化，寧愿以犧牲環(huán)境為代價(jià)，絕不會(huì)主動(dòng)增加礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理方面的投資，政府必須強(qiáng)制其為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理“埋單”，建立健全損毀補(bǔ)償賠付機(jī)制。

3.5 嚴(yán)格礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

我國對(duì)采礦的礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求不嚴(yán)，建議對(duì)采礦的不同階段，都要提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。對(duì)地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，忽視礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行的做法，應(yīng)以立法形式加以限制，因?yàn)檫@種做法已經(jīng)影響到礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃等制度與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的融合效果。構(gòu)建明確的礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系，建立有效的礦山地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，已經(jīng)顯得非常重要。

加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的約束力，收取的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，應(yīng)加大向地方傾斜的力度，以達(dá)到環(huán)境利益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡。對(duì)于西部地區(qū)，國家要在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金全部返還地方的基礎(chǔ)上，給予更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和制度補(bǔ)償，以保障其在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)過程中對(duì)環(huán)境的保護(hù)和治理，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)全國環(huán)境不被破壞之目的。

3.6 實(shí)行更加嚴(yán)格的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度

實(shí)施更為嚴(yán)格的嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)許可制度，加大對(duì)由于礦山開采引發(fā)的地面沉降和塌陷、礦山開發(fā)造成的粉塵污染、原植被的破壞和對(duì)水源及地表水體污染治理保證金和損毀補(bǔ)償賠付比例，責(zé)任到人，不僅要追究污染企業(yè)的責(zé)任，還要追究企業(yè)法人代表的責(zé)任和直接的環(huán)保管理部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，實(shí)行環(huán)?！耙黄狈駴Q制”。對(duì)環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，堅(jiān)決不發(fā)采礦許可證和環(huán)境保護(hù)達(dá)標(biāo)證，對(duì)無證開采的礦山企業(yè)堅(jiān)決取締，并建立企業(yè)環(huán)

保信用檔案，將環(huán)保信用等級(jí)低的企業(yè)和企業(yè)法人代表逐出礦山開發(fā)隊(duì)伍之列。

3.7 加強(qiáng)公眾監(jiān)督礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)力度

公眾的廣泛參與是維護(hù)自身生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)的重要表現(xiàn)形式。應(yīng)立法明確規(guī)定礦區(qū)環(huán)境保護(hù)中公眾參與權(quán)，并對(duì)參與范圍、參與程度和參與程序給予明示。建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的公眾參與制度，有利于對(duì)地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，以及對(duì)地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作進(jìn)行有效評(píng)估，從而更好地完成對(duì)受損民眾或地區(qū)的補(bǔ)償。

[1] 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度研究課題組.應(yīng)建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度[J].國土資源通訊,2005(18):40-41.

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