萬 會,萬貴龍,張德會

(1.國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心,北京 100035；2.中國地質大學(北京) ，北京 100083)

我國《憲法》明確規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”?！兜V產(chǎn)資源法》也規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權”，這就決定了我國礦產(chǎn)資源的準公共物品屬性。然而，我國現(xiàn)行的礦業(yè)稅法中卻存在著許多不利于維護礦產(chǎn)資源國家所有權益的規(guī)定，不但給國家造成了損失，還直接或間接地造成了資源開采中的浪費，不利于資源的保護。在資源供給緊缺的今天，及時研究我國礦產(chǎn)資源稅費體制存在的問題，對于保護礦產(chǎn)資源和維護其國家所有權益具有重要意義。

1 礦業(yè)權價款

1.1 礦業(yè)權價款征收與其定義矛盾

根據(jù)《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》，探礦權價款是指“國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規(guī)定向探礦權人收取的價款”；采礦權價款是指“國家將其出資勘查形成的采礦權出讓給采礦權人，按規(guī)定向采礦權人收取的價款”。但現(xiàn)實中，各省(區(qū)、市)的做法并不統(tǒng)一，許多省(區(qū)、市)是對所有的礦業(yè)權不論國家是否出資勘查均收取價權，使得該費目與探礦權價款定義不符。

1.2 礦業(yè)權價款的評估基礎不統(tǒng)一

從礦業(yè)權價款的評估基礎上來看，全國各省(區(qū)、市)的做法也不統(tǒng)一：有的省(區(qū)、市)是以通過評審備案的資源儲量為基礎，再通過搖號的方式交給礦業(yè)權價款評估公司進行評估，以評估公司所評估的金額作為征收礦業(yè)權價款的依據(jù)；有的省(區(qū)、市)則不經(jīng)過評估公司的評估，而是直接用通過評審備案的資源儲量乘以一個系數(shù)，直接得出礦業(yè)權價款金額。這種做法的不足之處是顯而易見的，因為資源儲量的多少取決于礦體的體積、小體重值和品位。小體重值和品位的確定又取決于采樣的數(shù)量和代表性，在不同的位置采取不同數(shù)量的樣品，所求出的小體重值和平均品位顯然會有一定的誤差，再加之地質規(guī)律本身就存在著諸多不確定性因素，評審通過的資源儲量只是一個估算的數(shù)，不可能太準確。由于采樣及工程控制程度的不同，從普查、到詳查、再到勘探階段所估算的資源儲量自然會有差異。直接以評審通過的資源儲量作為礦業(yè)權價款評估的依據(jù)，勢必會影響價款的真實可靠性。比如：某勘查區(qū)在普查階段估算的資源儲量為5億t，并依此評估的探礦權價款，隨著控制程度的提高，到勘探階段所估算的資源儲量可能是4.5億t，也可能是5.5億t，這種在10%以內的資源儲量變化是符合地質規(guī)律實際的，卻使探礦權價款金額相差巨大。這種以評審通過的資源儲量作為礦業(yè)權價款評估依據(jù)的做法，影響了礦產(chǎn)資源國家所有權益的實現(xiàn)，也給廣大儲量評估師造成了很大的壓力。

1.3 采礦業(yè)權價款征收的環(huán)節(jié)脫離實際

目前，礦業(yè)權價款征收的環(huán)節(jié)問題突出。比如采礦權價款，多數(shù)省份是要求在辦理采礦許可證時一次性繳清。首先，礦山的服務年限一般都是幾十年，有的長達上百年，讓企業(yè)一次性上繳所有的采礦權價款，會使企業(yè)背上沉重的債務負擔，影響正常運營；其次，當屆政府把幾十年、甚至上百年的采礦權價款一次性收齊了，在當時是為財政創(chuàng)收，有良好的業(yè)績，但這種吃子孫后代口糧的做法必然會影響未來的政府財政來源；再次，近年來礦業(yè)市場并不穩(wěn)定，礦產(chǎn)品價格一路走高，提前按當時的礦產(chǎn)品市場價格一次性收齊了采礦權價款，在未來礦業(yè)市場波動的條件下，已不能再體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家所有權益。根據(jù)礦產(chǎn)資源賦存的特點及地質規(guī)律，應把采礦權價款征收環(huán)節(jié)后置，在開采過程中實現(xiàn)。如果把實際采出量作為采礦價款評估的依據(jù)，逐年征收，不但可以避免資源儲量估算誤差及不確定因素造成的偏差，還可以適應礦業(yè)市場的變化，更符合可持續(xù)發(fā)展的理念。

2 資源稅

2.1 資源稅的性質與征收方法相悖

1984年財政部發(fā)布的《資源稅若干問題的規(guī)定》指出，資源稅主要是為了調節(jié)資源開采中的級差收入、促進資源合理開發(fā)利用而對資源產(chǎn)品開征的。是以實際銷售收入為計稅依據(jù)，對銷售利潤率大于等于12%的單位和個人進行征稅，按照礦山企業(yè)的利潤率實行超率累進征收，這符合調節(jié)礦山企業(yè)的級差收益的目的。1986年的稅費改革，財政部分別發(fā)布了《關于對煤炭實行從量定額征收資源稅的通知》和《關于對原油、天然氣實行從量定額征收資源稅和調整原油產(chǎn)品稅稅率的通知》。在1994年稅制改革，資源稅全部改成了從量計征的方法，不再考慮礦床的質量或品級，背離了調節(jié)級差收益的初衷。

2.2 資源稅的征收范圍狹窄

1984年征稅范圍僅限于“原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品資源”，對礦產(chǎn)資源的征收范圍較窄；在1994年稅制改革以后，將資源稅的征收范圍擴大到了所有礦種，根據(jù)所開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品的資源狀況適用區(qū)別稅率。并且，課稅對象局限于礦產(chǎn)品，對大部分非礦資源沒有征稅。這就不能有效保護自然資源，使大量非稅自然資源遭受掠奪和破壞。

2.3 計稅依據(jù)存在的漏洞

現(xiàn)行資源稅的應納稅額計算公式為：應納稅額=課稅數(shù)量×單位稅額；課稅數(shù)量為：“納稅人開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品銷售的，以銷售數(shù)量為課稅數(shù)量。納稅人開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅數(shù)量?！边@就意味著，在沒有銷售或使用之前是不能對企業(yè)征稅的，在礦產(chǎn)品價格持續(xù)上升的情況下，就有可能造成囤積居奇。鼓勵了企業(yè)和個人對資源的無序開采，造成大量資源的積壓。應及時彌補這一漏洞，把已開采的資源均應視為應稅產(chǎn)品。

2.4 稅收優(yōu)惠政策單一

現(xiàn)行資源稅沒有對開采未達工業(yè)品位礦產(chǎn)資源的減免稅實行減免規(guī)定，優(yōu)惠政策也僅有“減稅、免稅”的形式，沒有更多優(yōu)惠政策，缺乏有效的環(huán)保優(yōu)惠和高新技術鼓勵機制。致使堅持貧富兼采、綜合利用的企業(yè)稅負沉重，鼓勵了礦山企業(yè)采富棄貧，浪費資源。應及時制訂相應的高新技術鼓勵政策和貧礦開采獎勵政策，鼓勵企業(yè)加強采、選、冶技術研究，提高采礦的回采率和選礦的回收率，提高綜合回收利用水平，充分利用資源。

現(xiàn)行的資源稅的稅收政策存在諸多因素，不利于合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，不利于保護礦產(chǎn)資源的國家所有權益。國務院批準的國家發(fā)改委《2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》中明確提出了“研究制訂并擇機出臺資源稅改革方案”，但目前的資源稅收政策改革遲緩不前，建議有關部門提高認識，有力地推進這一改革的步伐。

3 礦產(chǎn)資源補償費

3.1 礦產(chǎn)資源補償費的定義與實際用途不一致

國際上，國家對礦產(chǎn)資源的所有權主要是以權利金的形式實現(xiàn)的，一般權利金全部上交國家財政，不用于礦產(chǎn)勘查，也不用于征管部門。根據(jù)1994年《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》第2l條，“礦產(chǎn)資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查”，這種界定，雷同于礦業(yè)權價款。2001年的《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》規(guī)定，“礦產(chǎn)資源補償費納入國家預算，主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護支出及礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助”。從法律上對資源補償費的界定，不能體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有權益。

3.2 礦產(chǎn)資源補償費率過低

礦產(chǎn)資源補償費計算公式為：征收礦產(chǎn)資源補償費金額=礦產(chǎn)品銷售收入×補償費費率×開采回采率系；數(shù)開采回采率系數(shù)=核定開采回采率/實際開采回采率。首先，開采回收率系數(shù)僅適用于固體礦藏的開采，而油氣資源是儲藏于地下巖石空隙中的，每個開發(fā)單元都是不可分割的整體，在開采期間是無法確定實際采收率的。因此，《礦產(chǎn)資源補償費管理規(guī)定》所列礦產(chǎn)資源補償費計算公式不適用于油氣資源，不能維護國家對油氣資源的所有權益；再次，《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》第l條規(guī)定，征收礦產(chǎn)資源補償費是“為了保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權益”，在性質上相當于國外的權利金。國外固體礦產(chǎn)的權利金費率一般為2%～8%，石油天然氣一般為8%～12.5%。我國資源補償費標準按礦種分別以銷售收入的0.5%～4%的費率計征，起步費率低，不僅遠遠低于發(fā)達國家的平均費率，甚至低于眾多發(fā)展中國家[2]。因此，有必要重新審視我國的有償開采制度，明確礦產(chǎn)資源補償費的主體地位。

3.3 一成不變的礦產(chǎn)資源補償費率不符合市場規(guī)律

我國目前礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源補償費率是相對穩(wěn)定的。在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，權利金率是可調的。如美國規(guī)定的權利金征收標準只是聯(lián)邦和州政府按礦山生產(chǎn)礦產(chǎn)品的產(chǎn)值百分率征收礦產(chǎn)使用費的最低標準，實際收費標準要根據(jù)招標和投標中礦產(chǎn)品價格、市場行情、礦產(chǎn)資源條件的不同而變化。正因為此，1954年至1979年美國實現(xiàn)的權利金數(shù)額占礦業(yè)產(chǎn)值的14.22%，超過其最高的征收標準12.5%[3]。同樣，澳大利亞的礦產(chǎn)使用費的收費標準也只是各州規(guī)定的標準值，實際要隨著礦山生產(chǎn)條件和工程投標而浮動。而我國的礦產(chǎn)資源補償費也應隨著礦產(chǎn)品價格、市場行情、礦產(chǎn)資源條件的改變而改變。隨著近年來國際礦產(chǎn)品價格的不斷上漲，固定的礦產(chǎn)資源補償費率已經(jīng)嚴重侵犯了我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的國家所有權益。

3.4 礦產(chǎn)資源補償費管理體制不能體現(xiàn)國家所有權益

根據(jù)《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，我國礦產(chǎn)資源補償費由地質礦產(chǎn)主管部門會同財政部門征收，征收的礦產(chǎn)資源補償費，應當及時上繳，并按照下款規(guī)定的中央與省、自治區(qū)、直轄市的分成比例分別入庫，年終不再結算。中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補償費的分成比例為5∶5；中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補償費的分成比例為4∶6。實際上，礦產(chǎn)資源補償費是通過各地地礦部門征收，由財政部門監(jiān)管。中國地礦管理體制，省級以上基本上是條條管理，市、縣級以下是塊塊管理，造成政出多門，資源多頭管理，勢必導致礦產(chǎn)資源補償費的截留和挪用，不能夠體現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的國家所有權益。

4 稅(費)目繁多影響了國家所有權益的實現(xiàn)

現(xiàn)在勘查、開采礦產(chǎn)資源,除了交納各種流轉稅和所得稅外,還要交納礦業(yè)權使用費、礦業(yè)權價款、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費及勘查登記手續(xù)費、開采登記手續(xù)費等，稅費并存，名目繁多[4]。對于作為納稅人的礦業(yè)企業(yè)來說，他們只關心實際上繳的金額，并不關心是什么稅或費，也不關心上繳款項的原因及用途。名目繁多的稅費科目造成了納稅人對稅費的不理解和不支持，收費單位隨意立項收費，加重了企業(yè)的負擔?；靵y的稅費并存制度致使各項稅額零散，形不成規(guī)模，影響了礦產(chǎn)資源國家所有權益的實現(xiàn)。

5 忽略了環(huán)境破壞和地質災害的價值評估

我國現(xiàn)行的礦業(yè)稅收政策的制定沒有考慮到采掘業(yè)的特點，對采礦導致的環(huán)境污染和破壞，沒有征收稅費用于治理，沒有通過稅收政策落實環(huán)境污染和地質災害責任制。比如：我國現(xiàn)行的鐵礦勘查規(guī)范推薦的一般工業(yè)指標是磁鐵礦的邊界品位為TFe20% (mFe15%)，隨著鐵礦石價格的上漲，我國某省的超貧磁鐵礦邊界品位甚至降到mFe6%。這種做法明顯增加了我國鐵礦石資源儲量，對提高鐵礦資源國內供給率是一件好事。然而，這是以環(huán)境破壞為代價的，邊界品位的論證并沒有考慮到環(huán)境治理成本。應盡早完善相關法律制度，把環(huán)境成本客觀地計入礦山開采成本，真正實現(xiàn)綠色礦業(yè)。

總之，我國現(xiàn)行的礦業(yè)稅費制度與礦業(yè)稅費的實現(xiàn)過程中都存在著諸多問題，既影響了礦產(chǎn)資源國家所有權益的實現(xiàn)，又影響著礦山的正常運營。盡快完善礦業(yè)稅費制度，建立遵循客觀實際、行之有效的制度體系，是我國礦業(yè)健康發(fā)展的基本保障，也是更有效地實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權益的法律依據(jù)。

[1] 朱振芳.對我國礦業(yè)稅費制度的思考[J].中國地質，2000(8):24-26.

[2] 鮑榮華,楊虎林.我國礦產(chǎn)資源稅費征收存在的問題及改進措施[J].地質技術經(jīng)濟管理,1998,20(4):20-23.

[3] 關鳳峻.礦業(yè)權出讓的幾個問題[J].中國地質礦產(chǎn)經(jīng)濟,2002(3):4-7.