金靈靈

(中國地質大學(北京)人文經(jīng)管學院，北京 100083)

礦業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產業(yè)，我國95%的一次性能源，80%基本原材料來自于礦產資源開發(fā)所提供的礦物原料。同時，礦產資源開發(fā)又是一項對生態(tài)環(huán)境具有重大影響的社會生產活動，在人類社會的各項社會生產活動中，以礦業(yè)對生態(tài)環(huán)境的影響最為深遠且不易恢復。

1 我國的尾礦及采礦廢石問題現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，對礦物原料的需求持續(xù)增長，與此相伴的是每年排放的尾礦和采礦廢石持續(xù)居高不下。據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會綠色礦業(yè)辦公室提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來我國每年礦山尾礦及采礦廢石排放量一直在10億t以上，約占當年工業(yè)固體廢物的50%左右，全國礦山累計尾礦及采礦廢石存量已達110億t。另據(jù)國土資源主管部門測算，全國礦山開發(fā)損毀土地面積存量達9600萬畝(包括壓占、塌陷、挖毀)，其中尾礦及采礦廢石損毀占用土地超過3000萬畝。與此同時，這些尾礦及采礦廢石還對大氣、水源、土壤等生態(tài)環(huán)境造成了很大的負面影響。在一些礦區(qū)因礦產資源開發(fā)造成地下水位下降、水質下降，甚至因雨水對尾礦和采礦廢石的長期淋濾、滲瀝作用，造成浸出的含重金屬的酸性廢水積聚在土壤中，明顯改變了土壤的理化性狀，特別是逐漸富集的有害金屬，改變了土壤正常的地化背景值，破壞了農業(yè)生態(tài)，對環(huán)境和礦區(qū)群眾的健康造成深遠的危害。

尾礦及采礦廢石也是引發(fā)礦山次生地質災害(塌陷、泥石流、滑坡、尾礦庫垮塌等)重要誘因。據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會提供的統(tǒng)計資料，目前全國約有尾礦庫1500余座，其中病危庫、險庫約占30%。這些病危、險庫在一些地方已成為危害人民的生命財產安全的嚴重社會問題。2008年，在山西襄汾就曾發(fā)生了因尾礦庫垮塌而造成一次死亡二百多人的惡性事故。

近年來我國在尾礦和采礦廢石的治理及綜合利用方面做了許多工作，取得了不少成績。但由于巨大的歷史存量和居高不下的增量，造成尾礦和采礦廢石問題依舊十分突出。這些問題主要表現(xiàn)為：地域不平衡，總體上呈“東、南較好，西、北較差”格局；相應的政策、技術體系尚待完善；因此就全國總體而言，礦山環(huán)境問題并沒有得到根本的改變。

2 原因分析

造成我國尾礦和采礦廢石問題的原因主要有以下方面：

一是法律制度不完善，我國還沒有針對礦山環(huán)境保護的專門法規(guī)，特別是對一些老礦區(qū)，生態(tài)環(huán)境恢復治理的責任不清，難以實施有效的監(jiān)管。

二是認識不足，發(fā)展思想存在偏差。長期以來，在許多地區(qū)的礦產資源開發(fā)中，重開發(fā)、重效益、輕環(huán)境保護和恢復治理，不惜以犧牲環(huán)境為代價來換取短期的經(jīng)濟效益。

三是一部分礦山，特別是一些二十世紀八、九十年代建成的小型礦山經(jīng)營粗放，技術落后。

四是執(zhí)法監(jiān)管力量嚴重不足。礦山企業(yè)大部分地處偏遠，這在客觀上造成了對礦山企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護及法定義務的履行情況難以實行持續(xù)有效的監(jiān)管。

五是礦山環(huán)境保護的經(jīng)濟補償機制不健全，相關的配套政策措施有待于進一步完善。

3 治理對策探討

世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》，提出了“今后人類發(fā)展的方向應當是可持續(xù)發(fā)展的方向”的發(fā)展理念。所謂可持續(xù)發(fā)展，是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展?！本唧w地講，就是在經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時，采取保護環(huán)境和合理開發(fā)與利用資源的方針，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。

辯證法告訴我們，任何事物都有它的兩面性，礦產資源開發(fā)中所產生的尾礦廢石，既是一種對生態(tài)環(huán)境具有重大負面影響的物質載體，但只要我們能加以利用，往往就可以成為一種寶貴的資源。近年來，不少省區(qū)特別是在一些沿海地區(qū)，已經(jīng)對采礦廢石利用方面取得了十分可喜的成績，如一些地方將一些物理化學性質相對穩(wěn)定的硬質采礦廢石，在進行了適當?shù)钠扑榧庸ず?，成為了?yōu)質的建筑骨料，有的成為相當不錯的人工砂，這正好填補了當前城市化建設中對砂石的巨大市場需求，企業(yè)也取得了十分可觀的經(jīng)濟效益；對于那些不具備成為建筑砂石的軟質采礦廢石，一些地方在將其進行破碎風化后，往往成為土地復墾中一種很好的基礎填料。即使是那些被大家所公認的含有有害組分的廢石，如果能對其進行妥善存放，往往到了一定的技術經(jīng)濟條件下可以成為能夠再次利用的資源。

隨著礦產資源開發(fā)強度的不斷加大，加大對采礦廢石和尾礦的治理，已經(jīng)越來越成為我國資源利用和環(huán)境保護一個迫切問題。從各地的管理實踐的經(jīng)驗教訓來看，當前我們需要致力于抓好以下方面的工作。

1)進一步完善法制，強化對采礦權人履行生態(tài)環(huán)境恢復的法律責任。縱觀世界各國的礦業(yè)法律文件，政府對采礦權人的監(jiān)管一般主要限于安全、環(huán)保、生態(tài)、稅收等涉及公共利益的領域，一般很少涉及到資源回收率等企業(yè)內部微觀管理方面的內容。而我國由于歷史原因，在法律層面上，對采礦權人在諸如生態(tài)環(huán)境恢復情況的監(jiān)管、礦山企業(yè)的閉坑管理等重要內容規(guī)定得過于原則，缺乏可操作性，一些規(guī)范性文件往往因為不具有強制性的保證措施而缺乏約束力。新制定的采礦權人的環(huán)保法律制度應對包括：

①與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的管理體系和技術要求；②礦山環(huán)評報告的編制及審查人員的終生負責制；③三廢(廢石、廢水、廢氣)的有償排放制；④生態(tài)恢復的保證金制度；⑤與政府官員政績評價相聯(lián)系的考核制度；⑥管理機關、民眾和專業(yè)技術人員全方位介入的監(jiān)管制度；⑦相關的技術、經(jīng)濟、信息服務體系；⑧以稅費及專項基金為主的獎懲制度，等等。

2)建立國家級尾礦及采礦廢石排放及治理的技術標準體系。這些標準包括：按照當前采礦和環(huán)保最新技術動向，編制科學合理的生產開采工藝標準、符合環(huán)保要求的礦山設備選型標準、尾礦和參考廢石排放標準，相關的環(huán)境治理恢復標準、土地復墾標準。并按此調整完善相關的設計規(guī)范，對企業(yè)的初步設計(礦產資源開發(fā)利用方案)嚴格審查把關，實行新建礦山嚴格的環(huán)保及生態(tài)恢復準入制度，凡達不到標準的，一律不予發(fā)放采礦許可證等相關證照。有關的尾礦，結合采礦廢石治理措施，在礦山建設中必須同時設計、同時建設、同時投產作業(yè)。

3)產業(yè)銜接，協(xié)調發(fā)展。一方面，應當采取各項措施，從源頭上減少尾礦和采礦廢石的排放；另一方面，在產業(yè)配套、供銷渠道、產品適用等方面，促進銜接配套，促進尾礦和采礦廢石綜合利用與其他相關產業(yè)對相關原材料需求的平衡協(xié)調發(fā)展。

4)加強監(jiān)管，確保礦山企業(yè)生態(tài)恢復法定義務的履行。我國各地的管理實踐表明，法律制度建立以后，為了確保落實，強有力的監(jiān)管是不可缺少的。實踐還表明，僅僅靠某個部門管理往往是不夠的，必須靠各部門協(xié)同配合；僅靠政府部門的監(jiān)管也是不夠的，還必須將企業(yè)有關生態(tài)恢復的法定義務，包括具體的恢復標準和完成時限向社會公開，接受社會監(jiān)督，發(fā)揮礦山所在地民眾的無處不在、無時不在的監(jiān)管作用。此外，還應該建立和完善礦山企業(yè)生態(tài)恢復保證金制度，建立向全社會公開的企業(yè)誠信記錄制度，只有這樣，才能將企業(yè)法定義務的履行落到實處。

5)加大政策支持力度。在礦產資源稅費政策及排污費方面，對利用尾礦、采礦廢石的礦山企業(yè)應給予有力度的政策傾斜，對于利用尾礦及采礦廢石生產的相關產品給予稅收優(yōu)惠。同時，應加大這樣和地方財政資金的支持力度，建立專項基金，鼓勵相關的企業(yè)開展尾礦、采礦廢石進行綜合利用和技術改造，通過建立信息服務平臺、示范基地等措施，搞好社會服務。

6)逐步解決歷史上礦山的尾礦和采礦廢石治理欠帳問題。對于尾礦和采礦廢石排放不符合規(guī)定和嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的生產礦山，必須依法限期整改達標；對確屬解決無望的企業(yè)，可通過資源整合、企業(yè)兼并乃至責令關閉。對于歷史上形成的尾礦和采礦廢石歷史欠帳問題，既然要靠政府出資，也要充分發(fā)揮社會的積極性。并可考慮采取以下措施：將一些歷史欠帳較多的重點地區(qū)，應將治理情況納入當?shù)卣饕I導政績考核的一項內容；對于因尾礦和采礦廢石治理而恢復的農地，特別是符合耕作條件的農地，可以用于農田的占補平衡；對于社會資金而恢復的農地，可予以在足夠長的時間內免收承包費用的優(yōu)惠。在具體操作上，應首先選取那些堆存量大、環(huán)境影響大、綜合利用潛力大的尾礦和采礦廢石為重點，統(tǒng)籌兼顧，有序推進。

綜上所述，搞好尾礦和采礦廢石的治理，已經(jīng)是一項落實環(huán)境資源基本國策，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項刻不容緩的任務。可以相信，隨著全社會對環(huán)保意識的不斷上升，隨著礦山環(huán)境法制的不斷完善，隨著政府監(jiān)管的不斷強化，我國的礦山環(huán)境問題必將得到根本性的改變，將出現(xiàn)越來越多的礦產資源有序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境有效保護、資源所在地的經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的和諧礦區(qū)，我國的采礦業(yè)必將迎來一個嶄新的發(fā)展階段。

[1] 祝光耀. 通力合作 加強監(jiān)管 努力開創(chuàng)礦山環(huán)境保護工作新局面[M].北京：地震出版社,2001:24-29.

[2] 曾紹金.礦產·土地與環(huán)境[M].北京：地震出版社，2001.