張 興

(1. 中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；2.國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

礦產資源是我國經濟建設、社會發(fā)展和人民生活的物質基礎。礦產資源的保護與合理利用，是我國乃至世界礦業(yè)永恒的主題。礦產資源的保護與合理利用，這是一個問題的兩個方面，“保護”和“利用”都是就發(fā)揮礦產資源的功用來說的?！笆濉睍r期乃至今后相當長時間內，從我國國情、礦情的實際出發(fā)，加強礦產資源的科學、合理的開發(fā)，提高礦產資源利用水平和效率，充分發(fā)揮礦產資源功用，為當代及子孫后代造福，既是實現我國經濟社會包容性發(fā)展的重要條件，又是國家安全的重要戰(zhàn)略保障。

1 我國礦產資源概況及特點

我國礦產資源種類齊全，目前已發(fā)現礦產171種，探明資源儲量的礦產159種，發(fā)現礦床(點)20多萬處，經勘查的礦床有2萬多個。我國礦產資源總量約占世界的12%，其中有20多種礦產資源的探明儲量位居世界前列，但人均占有的礦產資源儲量，在世界各國中排名第53位。我國礦產資源主要有以下幾個特點：

1)用量較少的礦產資源較豐富，而大宗支柱性礦產儲量遠不能滿足社會經濟發(fā)展的需求。在我國石油、天然氣、鋁土礦、銅礦、鐵、鉀鹽等45種主要礦產中，目前已有10多種礦產探明儲量難以滿足持續(xù)利用的需求，如果沒有新的找礦突破，不能盡快提供新的后備接替資源，將很難滿足我國未來工業(yè)發(fā)展對礦產資源的需求。

2)貧礦多、富礦少，開發(fā)利用難度大。鐵、銅、錳、鋁、磷等國民經濟緊缺礦產的貧礦比例，分別高達97.5%、64.1%、93.6%、98%、93%。其中鐵礦查明的資源總量95%以上是難以直接利用的貧礦，平均品位僅為33.5%。

3)共生礦多，單礦種礦少，難以利用且成本較高。我國開發(fā)利用的139個礦種中，有色金屬礦的85%以上是共伴生礦，有87種礦產部分或全部來源于共、伴生礦產。由于共伴生礦的復雜性，開發(fā)利用難度大，生產成本較高，導致很多共伴生礦目前還難以開發(fā)或共伴生元素無法實現回收。

4)中小礦多，大型、超大型礦床少，礦山規(guī)模偏小，增加了集約化大規(guī)模高效開發(fā)的難度。如我國迄今發(fā)現銅礦礦產地900個，其中大型礦床僅占2.7%。

5)人均占用的資源少。雖然我國資源總量大，但因人口眾多，人均礦產資源量遠低于世界平均水平，人均占有有效資源相當緊缺。

2 我國礦產資源保護與合理利用的必需性

礦產資源作為天然形成的自然資源，具有耗竭性，也就是在人類所經歷的年代具有不可再生性。因此，對一個國家、一個地區(qū)來說，不管賦存有多少，總是用一點少一點，所以礦產資源保護與合理利用對我國經濟和社會發(fā)展具有特殊重要意義。

1)從我國國情角度看，我國是一個人口眾多，勞動力資源十分充足的國家。我國的礦產資源無力應對大量出口要求。面對勞動力和礦產資源兩種生產要素的不匹配、不對稱，在我國強調和實施礦產資源的保護，具有特殊的重要意義。

2)從時間角度看，礦產資源開發(fā)利用必須從長計議，不僅要考慮當代人的利用，也要考慮子孫后代的利用?，F階段我國正處在工業(yè)化的中期，需要消耗大量礦物原料，有關專家預測，這種消耗可能要延續(xù)到21世紀的30年代。因此，我們必須通過在保護中開發(fā)，才能在我國的可持續(xù)發(fā)展中，保證礦產資源供應的可持續(xù)性。

3)從有效利用角度看，礦產資源利用應當合理配置，充分發(fā)揮其應有效益。在礦產資源從純粹自然資源轉化為人類可以利用的礦物原料過程中，盡量保證其利用的得當、合理，并使每一單位礦產資源發(fā)揮最大的功效，在開發(fā)中保護的越好，就能使我國有限的礦產資源發(fā)揮的作用越大。

4)從資源充分利用角度看，需要加快轉變礦產資源利用方式和經濟發(fā)展方式。如果“十二五”期間我國現行礦產資源利用方式和經濟發(fā)展方式沒有重大轉變，那么今后我國主要礦產資源供需矛盾有可能會更加突出，短缺礦種范圍有進一步擴大的可能，用量大的資源更加不足。從根本上轉變粗放、不協(xié)調和不可持續(xù)的資源利用方式，提高利用率，既是緩解當前資源約束的迫切需要，也是轉變發(fā)展方式的根本所在。

5)從開發(fā)秩序長治久安角度看，亟待建立健全礦產資源保護與合理利用的相關規(guī)制。當前由于法規(guī)、體制不完善，政策及管理不到位，相當部分礦山缺乏可持續(xù)發(fā)展觀念，在保障發(fā)展、保護資源雙重壓力情景下，健全礦產資源保護與合理利用體制機制，是實現礦產資源開發(fā)秩序長治久安的治本之策。

3 我國礦產資源保護與合理利用現實困境與難點

我國正處于經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略轉型期，正面臨著保護資源、保障發(fā)展和保護環(huán)境的任務，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，第一要務就是要保護利用好資源。盡管我國不斷創(chuàng)新管理機制，完善相關政策，充分利用國內、國外兩種資源、兩個市場，但隨著我國工業(yè)和基礎設施建設規(guī)模擴大和國外制造業(yè)向我國大量轉移，礦產資源需求總量日趨加大，再加上礦山“小、散、多”，專吃“菜心”現象較為嚴重，粗放式增長模式并沒有根本改變，當前和今后一定時期內實現礦產資源保護與合理利用依然任重而道遠。

3.1 礦產資源開發(fā)秩序混亂，市場競爭不規(guī)范

我國已經進入能源、資源消費高增長時期，近年來在礦產品高價位、高利潤的誘導下，我國部分礦產資源存在著過度開發(fā)的情況，這種過度開發(fā)，在一些礦種和一些地區(qū)，表現的尤為突出。如稀土礦產，多年來我國占世界37%的稀土儲量，為全球提供90%以上的稀土供應。在1996～2009年間，我國稀土儲量減少了37%，僅剩2700萬t。稀土礦產有效資源的接續(xù)基地受到嚴重破壞，資源經濟價值大大縮水。再如煤炭資源，在省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間，甚至縣與縣之間，競相開發(fā)，互相爭奪市場，為眼前利益，很少考慮其有限性和耗竭性。有關資料顯示，各產煤省(區(qū)、市)“十二五”規(guī)劃2015年的原煤產能之和，將高達56億t，遠超國家規(guī)劃原煤消耗45億t預期。

3.2 礦產資源保護與合理利用立法缺失，法制建設滯后

保護和合理利用礦產資源需要有必要的法律抓手，目前我國礦產資源保護與合理利用的法制建設不健全，與市場經濟不相適應，法規(guī)不具體，可操作性不強，導致現實中有法難依。況且不同的地區(qū)，在實施礦產資源保護與合理利用過程中，有時由于涉及到條塊利益，出臺的法規(guī)常常軟弱無力，缺乏針對性，地方特色性較強，強制性不足，彈性較大，加之資源合理利用相關標準體系和綜合利用的申報認定制度尚未建立，很難保障礦產資源合理高效的開發(fā)利用，實現重要資源的保護性開發(fā)。礦產資源保護與合理利用法規(guī)體系建設滯后，缺乏統(tǒng)一的合理利用規(guī)劃、行之有效的管理體系和運行機制，直接制約礦產資源保護與合理利用的成效和起色。

3.3 礦產資源保護與合理利用技術落后，綜合利用水平低

適應我國資源特點的綜合利用技術欠缺，探采技術落后，廢棄物資利用程度低，產品鏈短，浪費現象和環(huán)境污染仍較突出。長期以來，復雜、難選冶、共伴生礦的采選冶技術的發(fā)展嚴重滯后，形成了大量新的“呆滯”資源。目前，我國綜合利用搞得比較好的礦山只占31.1%，進行部分綜合利用的礦山占25.6%，完全沒進行綜合利用的礦山占43.3%，許多礦山對尾礦及固體排棄物的開發(fā)利用還處于起步階段，綜合利用開發(fā)水平低，深加工程度低是一個很突出的問題。

3.4 礦產資源保護與合理利用的政策模糊，操作性不強

資源綜合利用從技術開發(fā)、項目建設到市場開拓，成本較高，需要大量資金投入并伴隨較大的風險。資源綜合利用專項資金缺乏，加上相應的稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行乏力，缺乏對礦業(yè)權人相應的保護與合理利用資源的經濟約束和激勵機制，礦產資源保護與合理利用的經濟政策支持和政府扶持力度不夠。政策支持內容不夠詳盡，執(zhí)行標準籠統(tǒng)模糊，缺乏具體的操作準則和落實舉措，可操作性不強，難以起到真正的指導作用。

3.5 礦業(yè)監(jiān)督管理體制不順，管理機制不健全

管理體制不順，管理機制不健全，部門職責劃分不清，政策執(zhí)行不到位，管理手段單一，管理方式落后，把關不嚴，導致一些礦山企業(yè)鉆體制與政策的空子，打擦邊球，“墻上掛掛”現象長期存在。礦山投資、生產、開發(fā)“單打一”，甚至人為地把自然資源割裂開來，采富棄貧，采優(yōu)棄劣，隨意破壞浪費礦產資源。采礦權人作為保護和合理利用礦產資源的直接行為人和責任者，缺乏保護和珍惜礦產資源的動力，致使本來具有優(yōu)勢的礦產資源，資源經濟價值難以充分體現，造成國有資產大量流失。

4 加強礦產資源保護與合理利用的建議

4.1 落實礦產資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，強化礦產資源綜合利用意識

隨著經濟快速發(fā)展，我國已成為資源消耗大國，礦產品需求大幅增加，國內供應緊張，對外依存度不斷攀升，受制于人的情況日趨嚴重，礦產資源保障程度已成為關系國家安全和制約經濟社會發(fā)展的瓶頸之一。礦產資源所涉及的是全體公民的利益，目前全社會對礦產資源緊缺狀況的認識還不夠，節(jié)約還沒有成為人們的自覺行為，影響到資源節(jié)約、降耗減排措施的有效推行。落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，關鍵是政策，根本在認識。普及資源節(jié)約和綜合利用人人有責的意識，應當成為當前宣傳教育和法制建設中的一項重要工作來抓，樹立資源節(jié)約觀，強化節(jié)約資源理念，充分認識礦產資源的稀缺性，逐步形成與資源節(jié)約型社會相協(xié)調的資源利用模式。

4.2 完善礦產資源法規(guī)體系，加強標準化體系建設

我國礦產資源法規(guī)體系已經初步形成，但是與經濟社會發(fā)展的新形勢，仍有許多不適應，同時，礦產資源行政管理重權屬管理，輕利用和保護監(jiān)督管理。為了促進我國礦業(yè)發(fā)展，合理勘查開發(fā)利用和保護礦產資源，提高礦產資源保障能力和可持續(xù)利用效率，亟待加快資源綜合利用法規(guī)體系建設，研究制定《再生資源回收利用法》、《資源綜合利用法》、《金屬尾礦綜合利用管理辦法》等法律法規(guī)，使資源的綜合利用納入法制化軌道。而標準體系的建立，是礦產資源保護與合理利用評價體系的關鍵，亟待盡快建立，并予以組織實施，以便按標準保護、按標準利用、按標準監(jiān)管。打破傳統(tǒng)的行業(yè)、部門界限，盡快建立分礦種、分類型、分規(guī)模、分地區(qū)的礦產資源保護與合理利用標準體系，建立礦山資源開發(fā)利用的經濟指標和評估驗證體系，修改完善礦產資源保護與綜合利用的技術指標體系和評價指標體系。

4.3 加強礦產資源規(guī)劃指導，切實提高宏觀調控能力

礦產資源規(guī)劃作為政府對礦產資源實施合理開發(fā)利用與保護，進行宏觀調控的主要依據，是促進礦業(yè)產業(yè)結構調整與區(qū)域經濟協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是改善和加強礦產資源勘查、開發(fā)監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)。國土資源主管部門應加強礦產資源綜合利用的宏觀管理，以促進礦產資源保護和合理利用為規(guī)劃根本目標，組織制定礦產資源綜合利用的中、長期規(guī)劃和年度計劃。組織編制“十二五”綜合利用專項規(guī)劃，完善資源綜合利用工作機制，做好《全國礦產資源規(guī)劃》與《國民經濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的銜接，對已發(fā)布的規(guī)劃執(zhí)行情況進行評估，進行必要的調整，強化礦產資源節(jié)約與綜合利用，提高礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。

4.4 依靠科技進步，提高礦產資源綜合利用水平

礦產資源的綜合利用有賴于現代科技的支撐，資源綜合利用率的提高，應以科技進步為根本，科技進步是擴大國家原料基地的潛在力量。國家應加大資金投入，組織科研骨干力量，進行聯合攻關，努力提高資源開發(fā)利用產業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)的技術水平，推進技術進步和科研成果轉化。在采選礦過程中，針對我國礦產資源共伴生組分多，貧礦多等特點，加快提高資源開發(fā)利用產業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)的技術水平。通過引進國外先進技術，經過適用性改造或者通過自主開發(fā)適用技術，推進技術進步和科研成果轉化，實行采掘并舉，掘進先行和貧富合理的正規(guī)化作業(yè)，加強對低品位、難分難選的技術開發(fā)，努力降低貧化損失率，不斷提高礦產資源的綜合利用率。

4.5 強化開發(fā)利用監(jiān)督管理，依法規(guī)范礦業(yè)秩序

加強礦產資源勘查開發(fā)利用監(jiān)督，依法規(guī)范礦業(yè)秩序，這是實現礦產資源保護與合理利用目標的不可或缺的基本前提和重要保障。一是礦政管理部門應加強對探礦權、采礦權的管理，對于無證辦礦，肆意破壞資源的行為予以嚴厲而堅決的打擊。二是適應礦業(yè)管理體制的變革、科學技術的進步和市場經濟的要求，對已經過時的原各行業(yè)礦山的開采技術規(guī)范規(guī)程和指標進行審查修訂，使開發(fā)利用方案的審查及其開發(fā)利用監(jiān)管工作更具科學性、規(guī)范性和權威性。三是明確礦業(yè)權人、資源開發(fā)單位對礦產資源保護和合理利用的主體責任，并實行嚴格的考核、獎罰制度。四是構建礦產資源保護和合理利用監(jiān)管共同責任機制，把礦產資源的保護與合理利用納入經濟發(fā)展考核指標體系，作為領導干部考核的重要依據。

4.6 完善產業(yè)經濟政策，實施差別化管理

我國區(qū)域經濟發(fā)展與資源富集程度呈現明顯的悖論。受礦產資源稟賦條件和區(qū)域產業(yè)政策的影響，不同尺度的區(qū)域的礦產資源產業(yè)在經濟效益、產業(yè)結構、工業(yè)布局等方面有著明顯的差異。首先，通過制定礦產資源保護的財稅政策，對于開發(fā)利用低品位礦產資源的、對于開采沒有計算儲量的薄礦層的、對于回收尾礦的、對于利用二次資源的，減免表外礦、超貧礦和尾礦利用的資源稅費；對由于技術進步、管理有方、開采利用現行工業(yè)指標之外的資源，制定尾礦綜合利用的優(yōu)惠經濟政策。其次，完善自然資源有償使用制度，明確不同地質條件下的生產的礦井回采率標準及監(jiān)管機制，并結合產業(yè)特點、區(qū)域實際和利用績效制定差別化的資源供應政策，加強與投資、財稅、信貸、環(huán)保等政策的協(xié)調聯動，把礦山企業(yè)引導到保護與合理利用礦產資源的軌道上來，理順礦產資源保護產業(yè)和發(fā)展，培育礦產資源保護產業(yè)市場，促進資源節(jié)約和優(yōu)化配置。

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