侯良澤

(安徽省長江河道采砂管理局，241000，蕪湖）

一、我國河道采砂工作管理現(xiàn)狀

近年，國家高度重視河道采砂管理工作。長江干流實(shí)施了《長江河道采砂管理?xiàng)l例》，采砂活動已逐步實(shí)現(xiàn)了有序、可控。

目前出臺的全國性河道采砂管理的法律、法規(guī)和規(guī)章有水法、防洪法、河道管理?xiàng)l例等，在規(guī)范河道采砂行為、強(qiáng)化采砂管理工作等方面發(fā)揮了積極作用。但是這些法律涉及采砂管理的條款較少，針對性和可操作性不強(qiáng)，難以適應(yīng)當(dāng)前的管理形勢。

二、河道采砂管理困難的原因

1.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展致使砂石資源匱乏

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，一方面各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模巨大，需要大量的砂石等建筑材料供應(yīng)，另一方面，由于水庫和水土保持工程的陸續(xù)實(shí)施，河道砂石補(bǔ)給來源和儲量不斷減少，供需矛盾日益突出。

2.違法收益與違法成本差距巨大

據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在全國市場上中粗砂的“碼頭價”平均在25元/t左右，高的甚至達(dá)到40元/t以上，高額利潤使得一些黑惡勢力和不法之徒趨之若鶩。違法偷采者被查處后獲得的處罰卻十分有限。水法、防洪法對非法采砂的處罰僅僅是罰款1萬～10萬元，這與違法采砂給社會造成的危害相比，與其長期偷采獲得的暴利相比都是微不足道的。

3.涉河采砂法規(guī)有待完善

目前，除了長江干流有國務(wù)院出臺的《長江河道采砂管理?xiàng)l例》，全國大多數(shù)河流并沒有相應(yīng)的采砂管理辦法。由于水法、防洪法和河道管理?xiàng)l例涉及河道采砂管理的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，全國性的河道采砂管理法規(guī)尚未出臺，導(dǎo)致下位法中對河道采砂管理體制規(guī)定不明確，監(jiān)管責(zé)權(quán)劃分不清楚，打擊非法采砂處罰依據(jù)不充分。

4.管理體制沒有理順

河道采砂涉及水利、國土資源、交通等多個部門，目前，全國還有很多省（自治區(qū)、直轄市）河道采砂管理實(shí)行的是多部門參與的管理模式，造成政出多門、責(zé)權(quán)不明、管理混亂。

5.管理能力落后，管理力度不到位

一是未有效落實(shí)地方政府負(fù)責(zé)制，有的甚至為了地方短期利益置河道防洪安全、人民群眾根本利益于不顧，大行地方保護(hù)之風(fēng)，給河道采砂管理形成了巨大的阻力。二是采砂管理人員編制少。河道采砂點(diǎn)多面廣線長，需要有足夠的人力、物力和各種有效的管理手段。目前河道采砂管理部門人員編制較少，且大多為兼職，執(zhí)法檢查的時間、精力有限，執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。有些執(zhí)法人員也缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識。三是自我保障能力差。目前，大部分的采砂管理和執(zhí)法部門沒有配備車輛和船只，通信工具相對落后，而非法采砂者往往有較先進(jìn)的采砂設(shè)備和通信工具。許多地區(qū)面對暴力抗法的威脅，夜間根本無法執(zhí)法。四是執(zhí)法難度大，危險性高。由于非法采砂有畸高的利潤，執(zhí)法人員在自身安全受到威脅時，缺乏保護(hù)自身安全的執(zhí)法工具和保障措施。五是管理經(jīng)費(fèi)不足。由于管理經(jīng)費(fèi)不足，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)以罰代管、以罰養(yǎng)人的局面。

三、河道采砂管理對策探討

1.完善法制，依法治理

要抓緊制定全國河道采砂專項(xiàng)管理法規(guī)，以便河道采砂管理工作進(jìn)入法制化、規(guī)范化的軌道，做到有法可依、有章可循。相關(guān)立法要明確統(tǒng)一管理、采砂規(guī)劃、許可、發(fā)證、收費(fèi)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容。要加大打擊非法采砂的處罰力度，增加沒收違法所得、沒收采砂機(jī)具等處罰措施。

2.必須理順管理體制

目前，長江干流采砂管理體制取得了一定的成功，值得借鑒。一是要確立以水行政主管部門為主體的監(jiān)督管理體制。河道采砂必須要服從防洪安全管理，并由水行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。二是要建立以地方政府行政首長負(fù)責(zé)制為核心的采砂管理責(zé)任制體系，堅(jiān)定不移地建立和推行采砂管理責(zé)任追究制度。明確由各級政府落實(shí)采砂管理的隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)、裝備等能力建設(shè)。三是要建立有效的多部門溝通協(xié)作機(jī)制。要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和部門職責(zé)分工，充分發(fā)揮各部門的行政管理資源優(yōu)勢，建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成了河道采砂管理合力。

3.疏堵結(jié)合，標(biāo)本兼治

一是要科學(xué)編制采砂專項(xiàng)規(guī)劃，并根據(jù)河道的水砂情況及時更新調(diào)整，促進(jìn)河道“在保護(hù)中利用，在利用中保護(hù)”。二是要合理規(guī)劃，確保區(qū)域建設(shè)規(guī)模與砂石供應(yīng)相平衡。要將采砂規(guī)劃納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的范疇，確保砂石供應(yīng)的總量平衡。三是要嚴(yán)格涉砂船舶管理，促進(jìn)采砂行業(yè)的健康發(fā)展。四是要加強(qiáng)禁采管理，有效遏制非法采砂活動。要加強(qiáng)多部門協(xié)作，對非法采砂活動始終保持嚴(yán)打高壓態(tài)勢。五是要廣泛宣傳，營造良好的社會氛圍。

4.加強(qiáng)砂石銷售環(huán)節(jié)的稅務(wù)稽查，增加國家稅收

一是對合法的采砂、囤砂、銷售行為采取聯(lián)運(yùn)單管理。由管理部門統(tǒng)一印制一式幾聯(lián)的聯(lián)運(yùn)單，由采、運(yùn)、囤、售等環(huán)節(jié)各執(zhí)一份備查，并進(jìn)行網(wǎng)上稽核，對不符合稽核條件的銷售砂石即確定為非法砂源，進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

二是可以引進(jìn)類似于增值稅抵扣的辦法，對河道砂石資源稅和采砂管理費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行抵扣交納。

三是提高砂石資源稅額，充分利用價格杠桿，促進(jìn)節(jié)約砂石資源。

5.加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理，實(shí)行收支兩條線

一是要落實(shí)采砂管理隊(duì)伍的經(jīng)費(fèi)保障。要將采砂管理執(zhí)法費(fèi)用納入同級財政預(yù)算，解決人員事業(yè)、管理活動、設(shè)施設(shè)備等支出的經(jīng)費(fèi)渠道，并加強(qiáng)審計監(jiān)督，確保經(jīng)費(fèi)的支出合理合法。

二是要加強(qiáng)收費(fèi)的監(jiān)督管理。本著決策與執(zhí)行相分離的原則，由職責(zé)分離的相關(guān)部門研究制定河道砂石資源開采權(quán)出讓辦法和經(jīng)費(fèi)收支管理辦法。對于征收的河道砂石資源費(fèi)、采砂管理費(fèi)和砂石資源拍賣所得要全額上交財政并及時繳庫。返還的經(jīng)費(fèi)在使用范圍上要嚴(yán)格控制，并納入財政預(yù)算控制范圍，進(jìn)行審計監(jiān)督。

6.強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)

要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)。建立專門管理機(jī)構(gòu)，選配高素質(zhì)的專門管理人員，配備執(zhí)法裝備，加大投入，為依法履行采砂管理職責(zé)創(chuàng)造必要的條件。要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的管理。將監(jiān)督關(guān)口前移，對執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容等實(shí)行全方位、全過程的監(jiān)督，減少和杜絕腐敗行為的發(fā)生。

[1]吳志廣.長江河道采砂管理實(shí)踐與探索[M].武漢：長江出版社，2008.