李秀雯 洪怡靜 李志鵬

淮河流域省際水事糾紛變化及對(duì)策研究

李秀雯 洪怡靜 李志鵬

一、淮河流域省際邊界概況

淮河流域省際邊界地區(qū)涉及湖北、河南、安徽、江蘇、山東5省27市（地級(jí)）67個(gè)縣區(qū)。省際邊界線長(zhǎng)約3000余公里，可分為鄂豫邊界、鄂皖邊界、豫皖邊界、豫魯邊界、皖蘇邊界、皖魯邊界和蘇魯邊界。流域省際邊界河道中流域面積在20km2以上的有169條，流域面積在20km2以下的省際邊界河道更多。

二、淮河流域省際水事糾紛概況

由于省際邊界中小河流尚未開展治理，省際邊界河道水利設(shè)施基礎(chǔ)差，省際間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異，水資源開發(fā)利用需求不同，省際邊界插花地多，邊界河道缺少上下游、左右岸協(xié)調(diào)管理等原因，淮河流域時(shí)常發(fā)生省際水事糾紛。豫皖邊界省際水事矛盾主要集中在史灌河、谷河、汾泉河、沙潁河、渦河、澮河、沱河等水系；蘇皖邊界主要集中在淮北的濉河、廢黃河、包澮河等水系；魯豫邊界水利糾紛相對(duì)較少；蘇魯邊界大都集中在沂沭泗河及其支流的中下游地區(qū)，尤以南四湖及周邊、邳蒼郯新地區(qū)和繡針河省界段矛盾最為突出。治淮60年來，淮委作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部對(duì)流域省際水事糾紛做了大量的協(xié)調(diào)工作，有效促進(jìn)了流域省際邊界地區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)。

三、淮河流域省際水事糾紛變化

1.產(chǎn)生糾紛的原因由單一性轉(zhuǎn)向綜合性

20世紀(jì)80年代前，引發(fā)水事糾紛的矛盾性質(zhì)較為單一，多為防洪除澇類矛盾引發(fā)的糾紛。隨著省際邊界涉水利益的動(dòng)態(tài)變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求不同，省際水事矛盾焦點(diǎn)也不斷變化。近30年來發(fā)生的水事糾紛多為水資源開發(fā)利用、水體污染、涉水工程建設(shè)、河道衍生資源利用和水生態(tài)環(huán)境矛盾等引發(fā)的多矛盾相互交織而成的糾紛。2009年發(fā)生的豫皖邊界史河糾紛，就是河道衍生資源利用造成防洪工程損壞引發(fā)的；1996年蘇魯邊界繡針河省界段糾紛是?？诖a頭建設(shè)、水資源開發(fā)利用、灘地種植、海水養(yǎng)殖等綜合性矛盾引發(fā)的。

2.糾紛的表現(xiàn)形式逐步由民間向政府間轉(zhuǎn)移

以前人們固守在自己的土地上，生存依靠土地收成，收入來源單一，對(duì)水事變化敏感，對(duì)農(nóng)業(yè)收成有潛在影響的水事活動(dòng)都易引起矛盾激化。隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村生活水平逐步提高，農(nóng)民受教育程度提升，越來越多的農(nóng)民走出土地包圍，走進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，走向城市，民間水事矛盾逐步淡化，政府間水事權(quán)益矛盾逐步顯現(xiàn)。

3.水事糾紛調(diào)處的法律法規(guī)不斷完善

過去法律法規(guī)體系不健全，無省際水事糾紛調(diào)處工作方面的法律依據(jù)。省際水事糾紛的調(diào)處主要靠黨中央、國務(wù)院、水電部就具體省際水事糾紛制定的有關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政策、授權(quán)文件以及決定等。如《中央轉(zhuǎn)批水利電力部黨組“關(guān)于解決***三省邊界地區(qū)水利問題的初步意見”》、《中共中央、國務(wù)院對(duì)解決****有關(guān)邊界水利問題的協(xié)商意見的批示》等。

改革開放以后，我國先后制定了一系列涉及水事糾紛調(diào)處的法律法規(guī)和部門規(guī)章。如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《河道管理?xiàng)l例》、《防汛條例》等，為開展省際水事糾紛調(diào)處工作提供了重要法律保障。黨中央、國務(wù)院非常重視社會(huì)穩(wěn)定工作，制定了有關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政策、授權(quán)文件以及處理省際水事糾紛的決定等。水利部制定了《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》，淮河流域相關(guān)省級(jí)水行政主管部門簽訂了《淮河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》，流域邊界相關(guān)市縣就具體河流的規(guī)劃、治理等也簽訂了有關(guān)協(xié)議，這些都是調(diào)處省際水事糾紛的依據(jù)。

4.處理糾紛的渠道從單一的行政協(xié)調(diào)向以行政協(xié)調(diào)為主和依法執(zhí)政過渡

以前解決省際邊界水事矛盾的主要措施是行政協(xié)調(diào)，往往是一事一協(xié)調(diào)，處理問題效率較低，后遺癥較多，難以徹底解決問題。如蘇魯邊界石梁河水庫蓄水造成山東大片土地澇漬災(zāi)害嚴(yán)重引發(fā)的省際水事糾紛。1990年12月24日山東省人民政府、江蘇省人民政府、水利部聯(lián)合簽訂了《石梁河水庫庫區(qū)土地淹沒補(bǔ)償協(xié)議書》，對(duì)建設(shè)水庫造成土地淹沒一次性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了協(xié)商，但對(duì)水庫超標(biāo)蓄水造成土地淹沒、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)等補(bǔ)償問題處理措辭含糊，沒有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、違權(quán)責(zé)任、處罰措施等。水庫建成后由江蘇省運(yùn)行管理，糾紛不斷，雖然多次組織協(xié)調(diào)，仍難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

現(xiàn)在省際水事糾紛發(fā)生后，群眾的訴求渠道很多，可以通過上訪、人大代表提案、民事訴訟、行政協(xié)調(diào)、訴訟等渠道表達(dá)利益訴求。水行政主管部門依法行政，對(duì)水利基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，簽訂治理協(xié)議，統(tǒng)一相關(guān)意見；編制水利規(guī)劃，逐年實(shí)施；建立自我約束制度，規(guī)范涉水行為；采取工程措施與非工程措施相結(jié)合的方式，處理糾紛，平息矛盾。

5.省際各方對(duì)糾紛調(diào)處的態(tài)度轉(zhuǎn)向友好

以前發(fā)生水事糾紛后，調(diào)處人員很難將糾紛雙方聚攏，相互協(xié)商，共謀解決問題的辦法。

而現(xiàn)在省際市縣意識(shí)到冷戰(zhàn)無益于問題的解決，發(fā)展的機(jī)遇稍縱即逝，應(yīng)把握機(jī)會(huì)盡快調(diào)處糾紛，達(dá)成共識(shí)，抓緊發(fā)展，爭(zhēng)取“雙贏”。現(xiàn)在流域內(nèi)邊界市縣經(jīng)常相互聯(lián)絡(luò)，主動(dòng)交流，就河道規(guī)劃治理工作達(dá)成共識(shí)后來淮委簽訂協(xié)議，共同治理，共享水利，共謀發(fā)展。

如繡針河河口是漁船的天然避風(fēng)港口，可以開發(fā)水資源，發(fā)展海水養(yǎng)殖、建設(shè)河口碼頭等。但由于省際間難以達(dá)成一致意見，多年未能開發(fā)利用。2009年，連云港市和日照市共同委托中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司進(jìn)行該河道的治理規(guī)劃編制工作。

6.糾紛處理從事后調(diào)處向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變

以前，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，通信不發(fā)達(dá)，省際邊界地區(qū)多是流域內(nèi)落后地區(qū)，較為貧困，信息傳輸慢。發(fā)生糾紛后，信息難以迅速傳出，有關(guān)部門難以及時(shí)作出決策和制止事態(tài)發(fā)展，以致釀成糾紛。

而現(xiàn)在科技、通信技術(shù)先進(jìn)，信息反饋機(jī)制健全，特別是淮河流域自1994年成立省際邊界水事協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)小組后，水事糾紛調(diào)處工作重心從事后調(diào)處轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防上，積極把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。邊界地區(qū)稍有糾紛端倪，有關(guān)情況就迅速傳遞到省級(jí)水行政主管部門和淮委，淮委組織及時(shí)對(duì)省際各方進(jìn)行協(xié)商。這種提前介入的做法避免了財(cái)產(chǎn)損失和既成事實(shí)難以處置的尷尬。

在2009年淮河流域發(fā)生的數(shù)起水污染事件中，沒有引發(fā)省際水事糾紛，其主要原因就是淮河流域水資源保護(hù)局在日常監(jiān)測(cè)中及時(shí)發(fā)現(xiàn)水質(zhì)存在的問題，迅速將有關(guān)情況反饋給地方政府有關(guān)部門，通過水量水質(zhì)調(diào)度等應(yīng)急處理措施，使省界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，從而避免了因水體污染而引發(fā)大規(guī)模省際水事糾紛事件。

7.糾紛復(fù)發(fā)頻率減小

引水、排水、灌溉、治河造地、護(hù)地等水事糾紛的產(chǎn)生都與水的運(yùn)動(dòng)有關(guān)，由此產(chǎn)生的水事利害關(guān)系、省際邊界群眾的利益爭(zhēng)端也是動(dòng)態(tài)變化的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段對(duì)水資源的需求不同，因此省際水事矛盾具有復(fù)發(fā)性。以前在解決水事糾紛時(shí)，由于缺乏必要的法律法規(guī)和綜合治理技術(shù)文件的支撐，治理時(shí)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，不能徹底根治水患，水事糾紛復(fù)發(fā)性較高。隨著法律法規(guī)的完善、流域總體規(guī)劃的逐步實(shí)施，水事矛盾治理基本有法可依、有技術(shù)文件的支撐，全面治理、統(tǒng)籌考慮的指導(dǎo)思想不斷落實(shí)，治理后復(fù)發(fā)性在逐步減少。

四、調(diào)處省際水事糾紛的對(duì)策建議

1.廣開訴求渠道

改革開放以來，中國社會(huì)從同質(zhì)的單一性社會(huì)向異質(zhì)的多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)型。新的利益群體和階層逐步形成，但針對(duì)多元社會(huì)的利益訴求機(jī)制仍然缺位。所以，構(gòu)建一個(gè)暢通、有效的利益訴求機(jī)制對(duì)于整合社會(huì)力量、建設(shè)和諧邊界尤為重要。省際邊界地區(qū)應(yīng)建立為各社會(huì)階層提供利益訴求的制度性平臺(tái)，使多元化社會(huì)中的合理利益得到訴求，進(jìn)而通過正當(dāng)、規(guī)范的渠道輸入公共決策過程中，供決策者調(diào)控、整合、汲取，從而推出得到社會(huì)普遍認(rèn)可的公共政策。像民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會(huì)制度、協(xié)商談判制度、公民投票制度等等，都是公眾利益訴求民主化、科學(xué)化的基本制度。應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際盡快建立起應(yīng)對(duì)省際邊界水事糾紛的制度，讓群眾的呼聲有反映的渠道，便于省級(jí)邊界水事糾紛調(diào)處工作人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，避免問題激化釀成糾紛，造成經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)不穩(wěn)定。

2.制定省際水事糾紛應(yīng)急處置預(yù)案

為妥善調(diào)處重大水事糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利發(fā)展，根據(jù)《水法》、《防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定重大水事糾紛應(yīng)急處置預(yù)案，組建工作機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)，確定應(yīng)急保障部門，按先期處置、預(yù)案啟動(dòng)、應(yīng)急措施、糾紛處理等程序進(jìn)行運(yùn)作，確保一旦出現(xiàn)重大水事糾紛時(shí)，信息準(zhǔn)確，快速反應(yīng)，果斷決策，迅速處置，防止事態(tài)擴(kuò)大，最大限度地減少因水事糾紛沖突導(dǎo)致的危害性和影響性。

3.進(jìn)行深入的調(diào)查研究

水事糾紛產(chǎn)生的根本原因是群眾的利益之爭(zhēng)。只有將群眾的切身利益作為協(xié)調(diào)處理糾紛的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，認(rèn)真聽取各方的意見，了解產(chǎn)生糾紛的根本原因，站在公正、公平的立場(chǎng)上真正為群眾排憂解難，才能有利于糾紛的徹底解決。無論是什么性質(zhì)的水事糾紛，我們都應(yīng)該深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，聽取糾紛發(fā)生地基層政府和群眾的意見，在制定解決糾紛的措施時(shí)，充分聽取群眾的合理訴求，這是糾紛得以解決的基礎(chǔ)。

4.強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的法制地位

在水利部的“三定”規(guī)定中，國務(wù)院已將省際水事糾紛調(diào)處、裁決權(quán)賦予了水利部。流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，在中編辦批復(fù)的“三定”中，授予了省際水事糾紛預(yù)防和調(diào)處職責(zé)。2004年水利部印發(fā)的《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》明確規(guī)定了地方水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)處理省際水事糾紛中的職責(zé)。流域管理機(jī)構(gòu)在水事糾紛處理過程中，應(yīng)堅(jiān)持公平、公正，按照法律和水利部規(guī)章的要求，統(tǒng)籌兼顧，依法妥善協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)和諧社會(huì)的創(chuàng)建。

5.增加省際水事糾紛調(diào)處工作的技術(shù)依據(jù)

水事糾紛調(diào)處工作要公平、公正，貫徹預(yù)防為主、預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的方針，就需要對(duì)全國水事矛盾焦點(diǎn)地區(qū)的省際邊界河流，按照輕重緩急，有計(jì)劃、有步驟地編制水資源開發(fā)利用與河道整治等方面的規(guī)劃，為預(yù)防和處理水事糾紛提供依據(jù)和準(zhǔn)則。因此，水利部啟動(dòng)了《省際重點(diǎn)水事矛盾敏感地區(qū)水利規(guī)劃》和《省際重點(diǎn)水事矛盾敏感地區(qū)重點(diǎn)河道規(guī)劃》的編制工作。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源需求逐步增加，爭(zhēng)水問題仍然是省際水事糾紛的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。要解決好這個(gè)問題，既要依靠法律手段和行政手段，更要尊重事物的客觀規(guī)律，從科學(xué)、合理配置水資源問題入手，編制省際河流水量分配方案，為調(diào)處糾紛提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利用水權(quán)、水市場(chǎng)理論，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化配置水資源，把政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來，通過統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整上下游、左右岸經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，達(dá)到調(diào)整省際水資源供需關(guān)系的目的

淮委水政與安全監(jiān)督處233001河海大學(xué)法學(xué)院 211100 中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司300222）

（專欄編輯：周 權(quán)）