孫 迪

（北京市北運(yùn)河管理處，101100，北京）

一、北運(yùn)河流域概況

北運(yùn)河是京杭運(yùn)河的起始端，發(fā)源于北京市境內(nèi)燕山南麓，經(jīng)河北省香河縣、天津市武清區(qū)于天津市入海河，全長(zhǎng)238 km。北京境內(nèi)主河道長(zhǎng)89.4 km，流域面積為 4 293 km2，占全市土地總面積的26%，涉及東城、西城、昌平、海淀、朝陽(yáng)、順義、通州、石景山、豐臺(tái)、大興、門頭溝、延慶和懷柔等區(qū)縣，是北京市人口最集中、產(chǎn)業(yè)最聚集、城市化水平最高的流域。

北京市水務(wù)局于2009年編制完成《北運(yùn)河流域水系綜合治理規(guī)劃》，通過(guò)建立“水資源保護(hù)體系、水資源配置體系、防洪減災(zāi)體系”三大體系，將全流域劃分為226個(gè)治污單元，從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、垃圾等各個(gè)領(lǐng)域入手，對(duì)北運(yùn)河流域進(jìn)行綜合全面的治理。

二、流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制

流域管理是當(dāng)前世界各國(guó)治理水問(wèn)題的普遍趨勢(shì)，也是解決北京市日益凸顯的水資源緊缺問(wèn)題的重要途徑。2002年10月1日我國(guó)正式頒布實(shí)施的新水法第十二條明確規(guī)定，“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。對(duì)于流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門的職權(quán)劃分，新水法規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”，“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。明確了流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門之間的關(guān)系，兩者既不排斥也不相互取代，而是相結(jié)合的，根據(jù)各自權(quán)限行使水資源管理和監(jiān)督職能。

三、北運(yùn)河流域管理機(jī)制探討

在 “流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”下，建立健全流域綜合管理機(jī)制應(yīng)遵循流域統(tǒng)籌規(guī)劃、流域綜合治理、流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)的原則。強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)對(duì)流域水事活動(dòng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)在流域規(guī)劃編制和實(shí)施、防洪調(diào)度、水資源配置、節(jié)約用水、水環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管職能。通過(guò)“統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)劃一、主動(dòng)參與、部門協(xié)商”的方式進(jìn)行決策。

1.注重立法，科學(xué)制定流域規(guī)劃

通過(guò)立法，確立流域管理的地位、目標(biāo)、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成規(guī)范化的流域管理的法律法規(guī)體系，做到有法可依、依法管理。

編制流域治理規(guī)劃，通過(guò)研究流域的現(xiàn)狀，分析流域內(nèi)山、水、田、林等自然環(huán)境的特點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源的關(guān)系，制定適合流域發(fā)展及水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的基本目標(biāo)，提出流域治理的主要任務(wù)和實(shí)施步驟，涉及流域水事管理的準(zhǔn)則、要求、政策和指令框架。

目前，《北運(yùn)河流域水系綜合治理規(guī)劃》已編制完成，在《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020 年）》、各新城規(guī)劃、北京市環(huán)保局所作的《北京市北運(yùn)河流域污染狀況調(diào)研報(bào)告》基礎(chǔ)上，規(guī)劃建立水資源保護(hù)體系，削減入河污染物，實(shí)現(xiàn)水源安全、水環(huán)境安全；建立水資源利用體系，提高水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)供水安全；建立防洪減災(zāi)體系，修復(fù)生態(tài)河道，改造病險(xiǎn)閘壩，實(shí)現(xiàn)防汛安全；完善水系綜合治理保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流域水系綜合治理目標(biāo)，為“人文北京、科技北京、綠色北京”建設(shè)提供水資源和水環(huán)境保障。

2.制定統(tǒng)一的排放和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制

從多年的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如果一條河流下游的區(qū)縣非常注重水環(huán)境，對(duì)水體的排污、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)制定得很高，但上游區(qū)縣卻不加限制地排污，或者標(biāo)準(zhǔn)很低，那下游區(qū)縣付出再多努力也是徒勞無(wú)益的。

因此，必須劃定嚴(yán)格統(tǒng)一的限制納污和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，建立排污、監(jiān)測(cè)考核機(jī)制，按行政區(qū)域劃分，逐級(jí)建立流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面，施行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；按監(jiān)測(cè)斷面逐級(jí)落實(shí)責(zé)任，市、區(qū)、鎮(zhèn)逐級(jí)簽訂責(zé)任書，把監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率納入?yún)^(qū)縣政府的考核范圍。

加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)流域內(nèi)水務(wù)、環(huán)保、市政、農(nóng)業(yè)、園林等多個(gè)部門及各區(qū)縣政府，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方資源，形成合力。以定期召開(kāi)北運(yùn)河流域水系綜合治理工作聯(lián)席會(huì)議的形式，協(xié)調(diào)解決綜合治理工作中遇到的問(wèn)題，做到部門隨時(shí)溝通，信息有效傳遞，問(wèn)題及時(shí)解決。確保將規(guī)劃任務(wù)分階段、分年度、有計(jì)劃、有步驟地組織實(shí)施，逐級(jí)落實(shí)。

3.拓寬宣傳模式，形成有效的公眾參與機(jī)制

北運(yùn)河流域綜合治理事關(guān)沿河居民的切身利益，需要全流域乃至全社會(huì)民眾的關(guān)注和參與。拓寬“北運(yùn)河流域綜合治理”宣傳模式，完善公眾參與機(jī)制，形成全方位的宣傳態(tài)勢(shì)，將為北運(yùn)河流域綜合治理工作的順利推進(jìn)營(yíng)造良好的環(huán)境氛圍。

不斷完善宣傳機(jī)制，改變工作重心，走出辦公室，深入一線。充分尊重群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、信息互動(dòng)、成果共享，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與的積極性。例如，在主要交通干線、道路兩側(cè)、大型活動(dòng)場(chǎng)所設(shè)置“北運(yùn)河流域綜合治理”公益廣告牌，印發(fā)有關(guān)北運(yùn)河綜合治理工作的宣傳材料，通過(guò)發(fā)放宣傳畫冊(cè)、宣傳單、明信片、環(huán)保袋等實(shí)物載體，號(hào)召全社會(huì)參與到北運(yùn)河流域綜合治理活動(dòng)中，開(kāi)通電子郵箱，設(shè)立網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)，定期舉辦攝影展和有獎(jiǎng)?wù)魑牡然顒?dòng)，鼓勵(lì)大家為北運(yùn)河流域綜合治理工作建言獻(xiàn)策。

實(shí)施北運(yùn)河流域綜合治理“手拉手工程”，積極開(kāi)展聯(lián)誼活動(dòng)。與學(xué)校、家庭、社會(huì)多方聯(lián)手，通過(guò)孩子帶動(dòng)家長(zhǎng)，家長(zhǎng)帶動(dòng)家庭，家庭帶動(dòng)社會(huì)，促進(jìn)全社會(huì)更廣泛地參與到綜合治理當(dāng)中，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾對(duì)水資源保護(hù)的責(zé)任感和使命感，樹(shù)立起良好的道德觀和價(jià)值觀。

4.建立政府統(tǒng)一管理和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的投資機(jī)制

在明確污水處理和再生水利用具有公益性的基礎(chǔ)上，建立政府統(tǒng)一管理和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的投資機(jī)制，打破行業(yè)壟斷和區(qū)域界限，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)社會(huì)資金注入流域綜合治理項(xiàng)目中，加大社會(huì)團(tuán)體對(duì)公益性事業(yè)的投資力度。整合企業(yè)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，鼓勵(lì)社會(huì)單位參與北運(yùn)河流域水系綜合治理，強(qiáng)化市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念，推動(dòng)多元化投資。

5.強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)職能，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制

從流域管理層面看，問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未被廣泛應(yīng)用。針對(duì)現(xiàn)行的“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)流域水事活動(dòng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù)、水資源配置、防洪減災(zāi)、水環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管職能。在北運(yùn)河全流域建立問(wèn)責(zé)體系，以北運(yùn)河流域管理機(jī)構(gòu)為問(wèn)責(zé)主體，在流域內(nèi)建立統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)指標(biāo)，具體包括：水質(zhì)斷面考核指標(biāo)（氨氮、總磷、COD、BOD、懸浮物等），水污染物總量控制指標(biāo)，工業(yè)污染物排放指標(biāo)，農(nóng)業(yè)面源污染指標(biāo)，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)模、數(shù)量、排放指標(biāo)，農(nóng)村生活垃圾收集率，城鎮(zhèn)生活污水處理率等。對(duì)未按指標(biāo)規(guī)定排放或未達(dá)到指標(biāo)規(guī)定合格率的，按“提示、警告、處罰”三類級(jí)別下發(fā)告知書，責(zé)令主管部門限期整改。

6.鞏固綜合治理成果，完善長(zhǎng)效機(jī)制

建立長(zhǎng)效機(jī)制，深化治理和監(jiān)管制度。逐步完善包括治理、監(jiān)督、考核在內(nèi)的一整套工作機(jī)制，將水質(zhì)斷面考核制度、目標(biāo)責(zé)任制度、部門分工負(fù)責(zé)制度、年度任務(wù)分解制度、項(xiàng)目滾動(dòng)實(shí)施制度、部門聯(lián)席會(huì)議制度等各項(xiàng)制度規(guī)范化、常態(tài)化，以保障治理工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，強(qiáng)化政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種有效形式，落實(shí)監(jiān)督工作的目標(biāo)責(zé)任，建立健全考核激勵(lì)和責(zé)任追究機(jī)制，表彰先進(jìn)，鞭策落后，互相促進(jìn)，共同提高，推動(dòng)全流域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]胡振鵬.流域綜合管理理論與實(shí)踐[M].北京：科學(xué)出版社，2010.

[2]北京市水務(wù)局.北運(yùn)河流域水系綜合治理規(guī)劃[R].2009.