馮 時(shí)，禹雪中，廖文根

（1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，北京 100038；2.國(guó)家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038）

水利水電工程為世界各國(guó)的能源供給、防洪減災(zāi)、水資源管理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，尤其在全球氣候變暖背景下，有效、可持續(xù)的水電開發(fā)對(duì)于溫室氣體減排、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。水利水電工程移民是工程建設(shè)的重要組成部分，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境、工程技術(shù)等諸多領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。移民問(wèn)題解決得好壞，不僅直接影響到水利水電工程的順利建設(shè)，更影響著廣大移民的切身利益，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，移民安置已經(jīng)成為我國(guó)水電可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素之一，面對(duì)水能資源開發(fā)的迫切需求，我國(guó)水利水電工程移民安置的政策、制度、方式和技術(shù)等方面需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化進(jìn)行完善和調(diào)整。在這些因素之中，水利水電工程移民的政策發(fā)揮著基礎(chǔ)和導(dǎo)向的作用，在這方面借鑒和吸收國(guó)際工程移民安置的政策經(jīng)驗(yàn)，有助于對(duì)我國(guó)的水利水電工程移民政策進(jìn)行國(guó)際橫向比較，從而為移民安置政策的完善和發(fā)展提供支持。因此本文以國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和典型國(guó)家的移民政策為研究對(duì)象，首先對(duì)其基本框架、原則和內(nèi)容進(jìn)行綜述，進(jìn)而對(duì)政策基本原則、安置方式和組織實(shí)施等內(nèi)容進(jìn)行比較和分析，從而為我國(guó)移民政策的完善提供借鑒。

1 國(guó)際水利水電工程移民政策綜述

本文主要研究國(guó)際金融組織、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家三個(gè)方面的工程移民安置政策。國(guó)際金融組織方面包括世界銀行和亞洲開發(fā)銀行兩個(gè)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)制定的政策適用于一般性建設(shè)項(xiàng)目的移民安置，水利水電工程也包含在內(nèi)。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的移民安置政策在世界范圍內(nèi)具有廣泛的適用性和影響力，在世界范圍內(nèi)進(jìn)行了大量實(shí)踐并得到廣泛認(rèn)可，在我國(guó)也有成功的實(shí)例。由于不同發(fā)展階段國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和面對(duì)的移民安置問(wèn)題都有所不同，采取的對(duì)策也具有一定差異，因此對(duì)典型發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的工程移民安置政策進(jìn)行研究。發(fā)達(dá)國(guó)家中選擇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的美國(guó)和人口密集、移民政策體系完善、重視移民參與協(xié)商的日本；發(fā)展中國(guó)家選擇了印度和土耳其，其中印度的國(guó)情與中國(guó)比較相近，而土耳其有著許多成功的大壩和水電建設(shè)移民案例，其完善的移民政策和有效移民管理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1.1 國(guó)際金融機(jī)構(gòu)

1.1.1 世界銀行

（1）政策框架

在20世紀(jì)60年代以后的發(fā)展中國(guó)家的大型項(xiàng)目建設(shè)中，世界銀行發(fā)揮了極其重要的作用。而大型項(xiàng)目的建設(shè)往往都涉及到以土地為基礎(chǔ)的移民工作。鑒于移民問(wèn)題的普遍性和重要性，世界銀行從1980年開始對(duì)其貸款項(xiàng)目下的非自愿移民問(wèn)題，制定并實(shí)施了具體的而富有開創(chuàng)性的世界銀行移民政策。經(jīng)過(guò)了幾十年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及政策完善，目前世界銀行的移民政策體系包括：①非自愿移民業(yè)務(wù)政策和世行程序OP/BP 4.12（2001），闡明了移民政策的目標(biāo)、采取的措施、政策的程序等；②土著居民業(yè)務(wù)政策和世行程序OP/BP 4.10（2005），強(qiáng)調(diào)了在項(xiàng)目開發(fā)中重點(diǎn)關(guān)注少數(shù)民族及脆弱群體是保證土著居民從發(fā)展項(xiàng)目中受益，并避免或減少項(xiàng)目可能給土著居民造成的不利影響；③監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)政策OP 13.60（2007），介紹監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的概念，具體闡明監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的目的，并提供設(shè)計(jì)和實(shí)施監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的指導(dǎo)原則。

（2）基本政策

世行移民政策的整體目標(biāo)是：①探討一切可行的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，以盡可能避免或減少非自愿移民。②如果移民不可避免，移民活動(dòng)應(yīng)作為可持續(xù)發(fā)展方案來(lái)構(gòu)思和執(zhí)行。應(yīng)提供充分的資金，使移民能夠分享項(xiàng)目的效益。應(yīng)與移民進(jìn)行認(rèn)真的協(xié)商，使他們有機(jī)會(huì)參與移民安置方案的規(guī)劃和實(shí)施。③應(yīng)幫助移民努力提高生計(jì)和生活水平，至少使其真正恢復(fù)到搬遷前或項(xiàng)目開始前的較高水平[1]。

世行移民政策的具體保障措施是：

①根據(jù)項(xiàng)目類型編制相應(yīng)的移民安置規(guī)劃或移民安置政策框架，以確保：移民參與協(xié)商，在安置問(wèn)題上有選擇權(quán)和其它權(quán)利，對(duì)安置方案有選擇的機(jī)會(huì)；對(duì)損失的財(cái)產(chǎn)要按全部重置成本給予補(bǔ)償，對(duì)受影響的人除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)提供其他形式的幫助，包括過(guò)渡期的幫助，以便妥善地安置。

②應(yīng)特別關(guān)注移民中的弱勢(shì)群體，尤其是：處于貧困線以下的人；沒(méi)有土地的人；老年人、婦女、兒童；少數(shù)民族。

③移民安置措施落實(shí)以前不得征用土地和搬遷居民的其他財(cái)產(chǎn)。

④對(duì)于靠土地為生的移民，特別是少數(shù)民族的移民，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮依土安置戰(zhàn)略。

⑤移民安置工作中，世行要求：向移民及其社區(qū)以及移民安置區(qū)提供及時(shí)、相關(guān)的信息，就移民安置方案與他們進(jìn)行協(xié)商，并向他們提供參與規(guī)劃、實(shí)施和監(jiān)測(cè)移民安置的機(jī)會(huì)；在新的移民安置地點(diǎn)或安置社區(qū)，提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；根據(jù)移民的選擇建立與新環(huán)境相適應(yīng)的社區(qū)組織模式。要盡可能保存移民以及安置社區(qū)現(xiàn)有的社會(huì)和文化體制，尊重移民和安置區(qū)人群的意見(jiàn)。

⑥需要開展的移民活動(dòng)的所有費(fèi)用應(yīng)計(jì)入項(xiàng)目的總成本。

⑦項(xiàng)目實(shí)施階段，世界銀行將定期督導(dǎo)檢查。

1.1.2 亞洲開發(fā)銀行

（1）政策框架

在世界銀行關(guān)于非自愿移民政策的基礎(chǔ)上，亞行于1995年制定了 《非自愿移民政策（Involuntary Resettlement）》。 并在 1998 年對(duì)該非自愿性移民政策進(jìn)行了補(bǔ)充，出臺(tái)了 《移民手冊(cè)（Summary of the Handbook on Resettlement-A Guide to Good Practice）》，對(duì)移民的運(yùn)作要求、技術(shù)方法進(jìn)行了細(xì)化并給出了許多具體的案例，成為規(guī)劃人員與實(shí)施人員切實(shí)可行的行動(dòng)指南。但是亞行援助的項(xiàng)目越來(lái)越復(fù)雜，這些項(xiàng)目必須解決與項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題、資產(chǎn)問(wèn)題，以及雖不搬遷但失去生活來(lái)源等問(wèn)題，在城市地區(qū)還有那些非正式居民的問(wèn)題。執(zhí)行該非自愿移民政策的經(jīng)驗(yàn)表明有許多方面有待改進(jìn)，因此亞行于2009年重新修訂出臺(tái)了 《亞行保障性政策聲明（Safeguard Policy Statement）》包括了非自愿移民、原住民、環(huán)境保護(hù)三個(gè)方面政策要求。

（2）基本政策

亞行移民政策的目標(biāo)為：盡可能避免非自愿移民；研究和設(shè)計(jì)替代方案，最大限度地減少非自愿移民的影響；提高或至少將移民的生活水平恢復(fù)到項(xiàng)目實(shí)施前的水平；并且使被遷移的貧困人口和其他弱勢(shì)群體的生活水平得到提高[2]。

亞行的移民政策的主要原則包括：

①盡可能早地啟動(dòng)對(duì)項(xiàng)目的影響進(jìn)行梳理，識(shí)別非自愿移民的歷史、現(xiàn)狀，以及未來(lái)的影響和風(fēng)險(xiǎn)。

②與受影響的人群、安置區(qū)和非政府組織進(jìn)行有效的協(xié)商。尤其要關(guān)注弱勢(shì)群體的需要，特別是那些生活在貧困線以下的人口、失地者、老人、婦女、兒童、原住民，以及那些對(duì)土地沒(méi)有法律權(quán)利的人們，并保證他們都能參與協(xié)商。

③采取措施提高或至少恢復(fù)所有移民的生活水平；為受影響人提供的必要支持；改善受影響的貧困人口和弱勢(shì)群體（包括婦女）的生活水平使其至少達(dá)到全國(guó)最低保障水平。

④制定詳細(xì)的移民計(jì)劃，詳細(xì)闡述受影響人口的權(quán)利、恢復(fù)其收入和生活的策略、相關(guān)制度安排、監(jiān)測(cè)和報(bào)告安排、預(yù)算以及明確的實(shí)施時(shí)間表。在批準(zhǔn)項(xiàng)目之前，在合適的地點(diǎn)，用受影響人可理解的語(yǔ)言和方式，及時(shí)向受影響人和其他利益相關(guān)方公布移民計(jì)劃草案（含協(xié)商過(guò)程的表述）。

⑤把非自愿移民工作視為開發(fā)項(xiàng)目或規(guī)劃的一部分。計(jì)算項(xiàng)目的成本和收益時(shí)要包括移民計(jì)劃所需的全部費(fèi)用。

⑥在受影響人口搬遷和被迫實(shí)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型前，就應(yīng)給予補(bǔ)償和明確各項(xiàng)權(quán)利。在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)密切監(jiān)督移民計(jì)劃的執(zhí)行情況。

⑦監(jiān)測(cè)和評(píng)估安置結(jié)果，考察它對(duì)受影響人群生活水平的影響，結(jié)合基底調(diào)查和監(jiān)測(cè)結(jié)果，考察移民計(jì)劃是否取得了的預(yù)期效果。公布監(jiān)測(cè)報(bào)告。

1.2 發(fā)達(dá)國(guó)家

1.2.1 美國(guó)

（1）政策框架

美國(guó)對(duì)所有因水利水電工程建設(shè)引起的人口遷移及不動(dòng)產(chǎn)征收，均根據(jù)于1970年通過(guò)并于2004年最新修訂的《統(tǒng)一協(xié)助重新安置和不動(dòng)產(chǎn)征用法 （Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act）》進(jìn)行安置和補(bǔ)償。這部法律規(guī)定了工程移民組織機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償安置原則、標(biāo)準(zhǔn)等。

（2）基本政策

①美國(guó)的水利水電工程項(xiàng)目根據(jù)主管部門不同，分為政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目和業(yè)主組織建設(shè)工程兩類?？傮w原則是盡量減少工程移民的負(fù)面影響以保持整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行，必須公平、統(tǒng)一、平等的對(duì)待所有受影響的人[3]。

②被征收財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)財(cái)產(chǎn)的合理市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算。評(píng)價(jià)結(jié)果再由有資格的審查人員進(jìn)行審查，然后按照被征收者所提供的財(cái)產(chǎn)清單，以不低于評(píng)估財(cái)產(chǎn)的合理市場(chǎng)價(jià)格發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)。當(dāng)工程建設(shè)必須占用私人不動(dòng)產(chǎn)而又無(wú)法達(dá)成協(xié)議時(shí)，可以通過(guò)司法程序解決[4]。

③政府負(fù)責(zé)建設(shè)的水利工程屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算的移民費(fèi)用充足；對(duì)于移民和不動(dòng)產(chǎn)征用，政府盡量通過(guò)協(xié)商，但是給予移民的補(bǔ)償費(fèi)用一經(jīng)決定，此類項(xiàng)目的搬遷具有強(qiáng)制性，對(duì)于不愿意遷走的移民，政府將依法強(qiáng)制實(shí)施移民搬遷。移民安置途徑可以是劃撥費(fèi)用給移民，移民自行解決出路；亦可由政府出錢購(gòu)買土地、建設(shè)房屋等新區(qū)的一切設(shè)施后，提供給移民使用。

④由業(yè)主組織建設(shè)的工程，大多數(shù)情況下由業(yè)主負(fù)責(zé)去買土地分配給移民。業(yè)主在新區(qū)買好移民需要的土地，建設(shè)好房屋與有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路、通訊等），將移民以社區(qū)為中心搬遷出去。然后再將新區(qū)的移民移交給所在地的政府來(lái)管理[5]。

⑤美國(guó)移民管理機(jī)構(gòu)通常以一戶或一個(gè)農(nóng)場(chǎng)為單位考慮，在國(guó)家支付給移民一定補(bǔ)償金以后，在政府的指導(dǎo)下，由移民自己選擇去向。由于移民的教育程度較高，美國(guó)的移民安置將重點(diǎn)放在房屋建設(shè)，而不是社區(qū)新的就業(yè)機(jī)會(huì)和土地制度上。

⑥美國(guó)法律規(guī)定了工程建設(shè)所在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其首長(zhǎng)的責(zé)任，并特別強(qiáng)調(diào)要維護(hù)財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)益。如搬遷者在可得到適用的替代住宅前，任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不得要求其遷出住宅。

1.2.2 日本

（1）政策框架

二戰(zhàn)后，日本大力地推進(jìn)水庫(kù)建設(shè)，同時(shí)制定了一系列的法律、法規(guī)來(lái)促進(jìn)大壩、水庫(kù)的建設(shè)，合理解決移民的補(bǔ)償問(wèn)題。其中包括主要針對(duì)個(gè)人的 《取得公共用地的損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)綱要》、主要針對(duì)水源地區(qū)公共社區(qū)的 《實(shí)施公共事業(yè)的公共補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)綱要》，以及《發(fā)電用電設(shè)施周圍地區(qū)整治法》、《電源開發(fā)促進(jìn)稅法》等，這些法律法規(guī)對(duì)水庫(kù)移民淹沒(méi)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定項(xiàng)目細(xì)，范圍廣，政策規(guī)范，而在1973年制定的《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》則為大壩建設(shè)非自愿移民提供土地和房屋等補(bǔ)償?shù)於朔苫A(chǔ)[4]。

（2）基本政策

①一旦制定了一個(gè)水利水電工程計(jì)劃，工程的建設(shè)單位須向所有的利益相關(guān)者作解釋。建設(shè)方需首先征得當(dāng)?shù)卣耐?，然后，建設(shè)方和當(dāng)?shù)卣畷?huì)與當(dāng)?shù)鼐用窠M成的同志會(huì)等組織開始認(rèn)真討論一系列有關(guān)受淹土地的補(bǔ)償、地區(qū)開發(fā)措施 （包括移民生活的恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)）等問(wèn)題。隨后達(dá)成建壩的最終協(xié)議。

②在修建水庫(kù)征用土地時(shí)，征用的土地 （住宅地、水田、早田、山林、原野、墓地等）和土地上的附帶資產(chǎn)（建筑物、其他建造物及樹木），以正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償；只對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)土地占用權(quán)不予補(bǔ)償；對(duì)土地所有權(quán)以外的權(quán)利如地上權(quán)、水佃權(quán)、采石權(quán)、租賃權(quán)等，在征用時(shí)取消這些權(quán)利，按規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)因征用或租用土地所產(chǎn)生的一般損失進(jìn)行補(bǔ)償，包括建筑物、動(dòng)產(chǎn)的遷移費(fèi)的補(bǔ)償，樹木補(bǔ)償，農(nóng)業(yè)補(bǔ)償?shù)取?/p>

③日本水庫(kù)移民安置一般采取就地后靠的方針。為了幫助移民重建生活、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，日本政府或者地方公共團(tuán)體根據(jù) 《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》等法令，投資進(jìn)行水利水電工程建設(shè)地區(qū)的施工。

④另外，由地方行政機(jī)關(guān)和中央政府設(shè)立的各種基金也致力于安置移民和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中包括公共設(shè)施的重建與補(bǔ)償、公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)補(bǔ)償、遷移原有公共設(shè)施費(fèi)用補(bǔ)償、重建生活的補(bǔ)助金制度以及優(yōu)惠的大壩稅制等[5]。

1.3 發(fā)展中國(guó)家

1.3.1 土耳其

（1）政策框架

土耳其水資源很豐富。為滿足農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門的要求，土耳其政府非常重視水資源的開發(fā)利用，建立了一套可操作性強(qiáng)的政策法規(guī)：1983年頒布并于2001年進(jìn)行修訂的《土耳其征用法（Turkish Expropriation Law）》， 這是一部關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)征用的國(guó)家法律。1934年頒布的 《土耳其安置法（Turkish Law of Resettlement）》， 這是一部關(guān)于國(guó)際、國(guó)內(nèi)移民安置的重要法律，它涵蓋了國(guó)際移民（回歸）、國(guó)際難民、流浪者、工程移民等全部人口的遷移安置問(wèn)題。其特點(diǎn)是：①將不同類型的移民安置納入同一部法律規(guī)范。②將移民安置與農(nóng)村發(fā)展結(jié)合起來(lái)。③鼓勵(lì)移民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將地域遷徙與職業(yè)轉(zhuǎn)換結(jié)合起來(lái)。④對(duì)于弱勢(shì)移民群體政府采取特殊措施來(lái)重新恢復(fù)移民的生活水準(zhǔn)[6]。

（2）基本政策

①土耳其政府移民機(jī)構(gòu)具有常設(shè)性和代表性。在土耳其，土地征用和移民是兩種不同的活動(dòng)范疇，歸屬不同的國(guó)家部門管理。土耳其的國(guó)家水利總局 （Devlet Su Isliri,DSI）是土耳其政府進(jìn)行全國(guó)水資源規(guī)劃、實(shí)施和運(yùn)行的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地征用；而國(guó)家鄉(xiāng)村事務(wù)委員會(huì)（General Directorate of Rural Affairs，GDRA）負(fù)責(zé)移民。在征地和移民安置過(guò)程中，DSI起主導(dǎo)作用，而GDRA則起落實(shí)、實(shí)施的作用[7,8]。

②征地賠償原則上是以現(xiàn)金的方式提前支付給土地所有者。如果土地所有者要求由國(guó)家進(jìn)行移民安置，則其賠償資金由DSI存入一個(gè)特別的移民資金中。征用財(cái)產(chǎn)的最高價(jià)值由一個(gè)特別委員會(huì)決定，同時(shí)DSI還建立一個(gè)協(xié)商委員會(huì)，與財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)賠償量進(jìn)行協(xié)商

③土地征用的一般程序是：首先獲得能源與自然資源部的批準(zhǔn)。其次決定征用地區(qū)實(shí)際大小和邊界。再次，項(xiàng)目征用的固定資產(chǎn)及資源登記及所有權(quán)判定。然后，評(píng)估委員會(huì)確定財(cái)產(chǎn)最高價(jià)值，協(xié)商委員會(huì)與移民協(xié)商確定賠償額。最后，如果移民同意接受報(bào)價(jià)，則在協(xié)商會(huì)45天內(nèi)得到財(cái)產(chǎn)現(xiàn)金補(bǔ)償；如果移民拒絕接受，則通過(guò)法院仲裁，DSI在法院判定的15天內(nèi)將相應(yīng)存款存入銀行。

④土耳其的移民面對(duì)兩種安置選擇：他們使用移民賠償自己進(jìn)行搬遷，可以自由遷移到他們想去的地方；他們也可以要求政府進(jìn)行安置，并恢復(fù)他們的生計(jì)。

⑤政府負(fù)責(zé)的安置方式分為城鎮(zhèn)安置和農(nóng)村移民安置兩類。前者由國(guó)家負(fù)責(zé)提供必要的房屋、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和從事商業(yè)所必須的幫助，如信貸等。務(wù)農(nóng)的家庭 （耕種或畜牧），根據(jù)他們的要求，政府提供幫助，每戶移民有權(quán)享有：土地、房屋、最初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸、畜牧信貸、農(nóng)機(jī)具及農(nóng)業(yè)投入。政府制定平均最低工資以保證移民生活，并且提供咨詢服務(wù)、生產(chǎn)培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等。

1.3.2 印度

（1）政策框架

指導(dǎo)印度移民安置工作的主要法律依據(jù)是英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期于1894年制定頒布的 《土地征用法 （The Land Acquisition Act）》。 印度獨(dú)立后，該法經(jīng)多次修訂（最近一次修訂為1985年），目前仍具最高效力并是印度有關(guān)國(guó)家公共目的或具有公益性質(zhì)的公司土地征用和移民安置的主要法律依據(jù)。 《土地征用法》共設(shè)8章55條，分為序言、征用、法律過(guò)程、補(bǔ)償分配、支付、土地的臨時(shí)占用、土地的公司占用、其他等內(nèi)容，涵蓋了土地征用的全過(guò)程[9]。針對(duì)移民補(bǔ)償安置的政策是由印度政府農(nóng)村發(fā)展部在2003年制定《受工程影響家庭的移民與恢復(fù)國(guó)家政策（National Policy for Resettlement）》（NPRR-2003），對(duì)工程移民的安置和后期復(fù)原等問(wèn)題作出一系列具體的規(guī)定。2006年印度政府在NPRR-2003的基礎(chǔ)上，根據(jù)最新的需求和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)制定了《國(guó)家恢復(fù)政策 （National Rehabilitation Policy）》（NRP-2006），主要增加了對(duì)移民參與的關(guān)注與要求，并提出項(xiàng)目必須要進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)。

（2）基本政策

印度移民安置的政策目標(biāo)是：盡可能避免非自愿移民，研究和設(shè)計(jì)替代方案；保證充足的恢復(fù)措施以及在有移民積極參與下迅速的措施執(zhí)行；對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利給予特殊的關(guān)注；為移民提供更高水平的生活標(biāo)準(zhǔn)；將移民恢復(fù)納入到整個(gè)開發(fā)計(jì)劃和實(shí)施過(guò)程中；當(dāng)移民是由于土地需求引起的，應(yīng)通過(guò)相互合作在需求方和移民間建立起和諧的關(guān)系[10]。

移民安置的具體措施主要包括：

①在印度修建水庫(kù)完全是政府的責(zé)任，印度政府采取由不同的機(jī)構(gòu)承擔(dān)各種有關(guān)移民工作和責(zé)任的方式，解決移民安置工作中的問(wèn)題。在中央農(nóng)村發(fā)展部土地資源局設(shè)立一個(gè)國(guó)家監(jiān)理委員會(huì)由農(nóng)村發(fā)展部部務(wù)秘書（部長(zhǎng)）兼任主席，國(guó)家計(jì)委、社會(huì)正義授權(quán)部、水資源局、少數(shù)民族委員會(huì)、鐵道部、電力部和煤炭部等部委局的秘書組成。國(guó)家監(jiān)理委員會(huì)在農(nóng)村發(fā)展部土地資源局設(shè)立一個(gè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)。同時(shí)各工程項(xiàng)目都要成立移民與恢復(fù)委員會(huì)（The Resettlement&Rehabilitation Committee）， 對(duì)工程的移民安置恢復(fù)工作進(jìn)行全程監(jiān)督。

②對(duì)于涉及400及以上平原地區(qū)移民家庭或200及以上山地或少數(shù)民族地區(qū)移民家庭的項(xiàng)目在實(shí)施前必須進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，并提交社會(huì)影響評(píng)估報(bào)告。

③項(xiàng)目需要制定詳細(xì)的移民計(jì)劃，詳細(xì)闡述受影響人口的權(quán)利、恢復(fù)其收入和生活的策略、相關(guān)制度安排、監(jiān)測(cè)和報(bào)告安排、預(yù)算以及明確的實(shí)施時(shí)間表。

④印度政府征用土地的補(bǔ)償方式主要為貨幣補(bǔ)償。法律規(guī)定補(bǔ)償應(yīng)全面、足額、及時(shí)，分配應(yīng)合理。全面是指對(duì)土地征用的全部損失均需進(jìn)行補(bǔ)償。不僅包括土地本身，而且包括土地的衍生物和土地的附著物；不僅包括有形的資產(chǎn)如房產(chǎn)、建筑物，而且包括無(wú)形的資產(chǎn)，如企業(yè)的商譽(yù)、市場(chǎng)、供銷渠道等。足額是指對(duì)損害的賠償數(shù)量應(yīng)足以支付重置成本。及時(shí)指補(bǔ)償款項(xiàng)應(yīng)及時(shí)到位，并且分配辦法應(yīng)兼顧所有的利益相關(guān)者。

⑤政府根據(jù)受益地區(qū)與水庫(kù)蓄水區(qū)的土地?cái)?shù)量，確定在受益地區(qū)征收移民安置土地的比例，然后根據(jù)移民家庭成員的數(shù)量進(jìn)行土地分配。在受益地區(qū)內(nèi)，對(duì)水庫(kù)工程建設(shè)征收的農(nóng)業(yè)耕地和住宅用地給予補(bǔ)償，并根據(jù)新村莊的人口數(shù)量，由政府提供學(xué)校、道路、飲用水供給、打谷場(chǎng)以及其他基礎(chǔ)設(shè)施。

2 國(guó)際水利水電工程移民政策分析

2.1 移民安置基本原則

比較而言，世行、亞行以及和各國(guó)的移民政策在盡量減少移民數(shù)量，降低非自愿移民影響，妥善安置好移民生產(chǎn)、生活，使移民生產(chǎn)和生活水平不致低于原有水平并有所提高的這些總體原則上是一致的。尤其印度的移民政策提出為移民提供更高水平的生活標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于發(fā)展中國(guó)家是很有必要的，因?yàn)樵诎l(fā)展中國(guó)家，進(jìn)行水利水電開發(fā)的地區(qū)往往都是非常貧困落后的地區(qū)，應(yīng)以水利水電開發(fā)為契機(jī)促進(jìn)該地區(qū)的發(fā)展，改善移民的生活質(zhì)量，而不是僅僅恢復(fù)原有的貧困水平。而且世行、亞行、土耳其和印度的移民政策中特別強(qiáng)調(diào)對(duì)老人、婦女和少數(shù)民族等弱勢(shì)群體的關(guān)注以及要求采取特殊的措施保護(hù)其權(quán)利。針對(duì)原住民，世行、亞行特別強(qiáng)調(diào)借款人/客戶應(yīng)盡最大可能使項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案不會(huì)導(dǎo)致原住民的搬遷，從而保護(hù)他們的身份特征、文化和傳統(tǒng)生活方式。如果無(wú)法避免，則應(yīng)與世行、亞行協(xié)商，制定一個(gè)合并的移民與原住民計(jì)劃，同時(shí)處理非自愿移民問(wèn)題和原住民問(wèn)題。美國(guó)的移民政策指出要公平、平等的對(duì)待所有受水利水電工程影響的移民。

此外，各個(gè)國(guó)家和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)越來(lái)越重視水利水電工程中的利益共享問(wèn)題。因?yàn)樗姽こ痰慕ㄔO(shè)往往給下游地區(qū)或整個(gè)國(guó)家?guī)?lái)了巨大的利益，如灌溉、發(fā)電、防洪等等，而建設(shè)地區(qū)的移民卻要承受巨大的損失，因此應(yīng)該建立利益共享機(jī)制，使移民也可以享受到水利工程所帶來(lái)的利益，如電價(jià)優(yōu)惠、利潤(rùn)分紅等等。在這方面世行亞行規(guī)定借款人應(yīng)該設(shè)計(jì)利益共享機(jī)制，這有助于避免移民陷入貧困，也有助于滿足讓更多人享受發(fā)展收益的倫理要求，但并未提出具體的措施方案。日本政府則通過(guò)從下游收益地區(qū)籌集資金，在幾個(gè)主要流域建立了庫(kù)區(qū)基金。建立這些基金的目的是：（1）用于為了促進(jìn)水庫(kù)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展而修建的道路、公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本。（2）用于支付移民在收到補(bǔ)償款項(xiàng)之前，為購(gòu)買土地而貸款的利息。

2.2 移民安置方式

移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各國(guó)差別巨大，這與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府社會(huì)力量對(duì)比有密切關(guān)系。移民補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)有：（1）生活水平標(biāo)準(zhǔn)，即移民搬遷前后的物質(zhì)和精神生活水平應(yīng)大致相當(dāng)，移民不會(huì)因遷移而出現(xiàn)貧困化趨勢(shì)；（2）重置成本標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)損失的補(bǔ)償以財(cái)物的重置成本為標(biāo)志，最好能夠物質(zhì)補(bǔ)償，例如以土地補(bǔ)償土地，以房屋補(bǔ)償房屋；（3）市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)居民財(cái)產(chǎn)按市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)，給予貨幣化補(bǔ)償[6]。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，賠償標(biāo)準(zhǔn)主要采用市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。而發(fā)展中國(guó)家印度以及主要為發(fā)展中國(guó)家提供項(xiàng)目資金支持的世行、亞行采用的是重置成本標(biāo)準(zhǔn)。土耳其則由一個(gè)特別委員會(huì)決定征用財(cái)產(chǎn)的最高價(jià)值，再成立一個(gè)協(xié)商委員與財(cái)產(chǎn)的所有者進(jìn)行協(xié)商，賠償價(jià)格既不完全是市場(chǎng)價(jià)，又經(jīng)過(guò)了獨(dú)立于征地方與被征地方的充分合理公正的評(píng)估，且征地有關(guān)各方均可通過(guò)法律訴訟對(duì)賠償進(jìn)行質(zhì)疑。此外，各國(guó)在確定具體的補(bǔ)償范圍時(shí)差別是相當(dāng)大的，尤其在是否對(duì)居民的無(wú)形資產(chǎn)、精神損失等進(jìn)行補(bǔ)償方面。目前大部分的國(guó)家只針對(duì)土地、房屋等有形財(cái)產(chǎn)給予補(bǔ)償，上述國(guó)家和組織中只有印度明確規(guī)定補(bǔ)償包括無(wú)形的資產(chǎn)，如企業(yè)的商譽(yù)、市場(chǎng)、供銷渠道等。但對(duì)于精神損失、文化損失等還未納入到移民補(bǔ)償中。

對(duì)于移民的安置方式，不同發(fā)展水平和自然條件國(guó)家在安置模式選擇方面存在的差異。像美國(guó)這樣地廣人稀、經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)國(guó)家，水利水電工程建設(shè)導(dǎo)致的移民數(shù)量較少，且公眾的教育水平高，農(nóng)業(yè)高度機(jī)械化，許多農(nóng)村移民本身已經(jīng)在城市里就業(yè)，因此美國(guó)通常以一戶或一個(gè)農(nóng)場(chǎng)為單位考慮，在支付給移民一定補(bǔ)償金以后，在政府的指導(dǎo)下，由移民自己選擇去向。重點(diǎn)放在房屋建設(shè)，而不是社區(qū)新的就業(yè)機(jī)會(huì)和土地制度上。同為發(fā)達(dá)國(guó)家的日本則土地稀少、人口密集，工程移民的數(shù)量一般較多，可供安置的土地較少，但是從20世紀(jì)60年代和70年代，隨著日本城市化和工業(yè)化的迅速發(fā)展，由于經(jīng)濟(jì)繁榮和城市化產(chǎn)生了較多的工作機(jī)會(huì)，許多移民愿意改變他們的傳統(tǒng)職業(yè)，從事其它職業(yè)，因此日本就在靠近城市的地方提供給他們用于建房、而不是從事農(nóng)業(yè)的土地。在日本，由于教育比較發(fā)達(dá)，移民的文化素質(zhì)較高，即使在20世紀(jì)60和70年代，移民不需要進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)就可以找到新的工作，因此采取為移民提供工作的這種安置方式收到了良好的效果。而發(fā)展中國(guó)家由于移民的教育程度低，改變生活方式的能力較差，目前還是主要以土地安置為主，如土耳其的農(nóng)村移民在選擇由政府進(jìn)行統(tǒng)一安置的情況下，每戶移民有權(quán)享有：土地、房屋、最初農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸、畜牧信貸、農(nóng)機(jī)具及農(nóng)業(yè)投入，并且政府給予很多培訓(xùn)、服務(wù)等。而在土地相對(duì)緊張的印度，則采用在工程受益地區(qū)安置移民的方式，具體而言，政府根據(jù)受益地區(qū)與水庫(kù)蓄水區(qū)的土地?cái)?shù)量，確定在受益地區(qū)征收移民安置土地的比例，然后根據(jù)移民家庭成員的數(shù)量進(jìn)行土地分配。世行、亞行的移民政策規(guī)定對(duì)依賴土地生活的移民，應(yīng)該優(yōu)先考慮以土地為基礎(chǔ)的安置策略，包括在將他們安置在公有土地、征用或購(gòu)買的私有土地上。如果土地不是移民的首選，或缺乏價(jià)格合適的土地，除給予土地和資產(chǎn)損失現(xiàn)金補(bǔ)償，非土地安置方案的設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞提供就業(yè)機(jī)會(huì)或創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)展開?？梢?jiàn)移民安置政策需要根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同的自然條件，因地制宜的設(shè)計(jì)。

2.3 移民安置計(jì)劃及實(shí)施

世行亞行的移民政策中明確提出必須制定詳細(xì)具體的移民安置計(jì)劃，移民計(jì)劃的目的是要保證移民的生活水平得到改善，至少恢復(fù)到項(xiàng)目實(shí)施前的水平 （物質(zhì)和/或經(jīng)濟(jì)條件）；移民計(jì)劃將解決所有移民政策的有關(guān)要求，其詳細(xì)和復(fù)雜程度視非自愿移民的影響的程度而定。

移民計(jì)劃的制定以社會(huì)影響評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，并需與受影響人群進(jìn)行有效協(xié)商。移民計(jì)劃應(yīng)包括以下措施：（1）告知移民有哪些選擇方案和與補(bǔ)償、搬遷和恢復(fù)生活水平相關(guān)的權(quán)利；（2）與移民協(xié)商安置方案；（3）制定多種安置方案供移民選擇。在確認(rèn)搬遷和移民計(jì)劃及其實(shí)施的影響時(shí)，借款人/客戶應(yīng)特別關(guān)注與性別有關(guān)的問(wèn)題，包括采取特別措施解決女性主導(dǎo)的家庭面臨的問(wèn)題，在協(xié)商過(guò)程中保證性別平等，信息發(fā)布和投訴機(jī)制，以保證男性和女性都能就自己的財(cái)產(chǎn)損失獲得充分和合適的補(bǔ)償，根據(jù)要求提供安置方面的援助；使他們恢復(fù)和改善自身的收入和生活水平。

借款人/客戶要在移民計(jì)劃中分析和總結(jié)與征地、補(bǔ)償以及安置受影響人群有關(guān)的國(guó)內(nèi)法律和條例。借款人/客戶要將這些法律和條例與亞行的非自愿移民政策的原則和要求作對(duì)比。如果在兩者規(guī)定之間存在差距，借款人/客戶要在移民計(jì)劃中提出合適的補(bǔ)救措施，并和世行亞行商量。所有補(bǔ)償、安置、生計(jì)恢復(fù)的費(fèi)用都將列入項(xiàng)目成本。

移民計(jì)劃應(yīng)明確恢復(fù)收入和生活水平的措施、機(jī)構(gòu)安排、監(jiān)測(cè)和報(bào)告框架、預(yù)算和工作進(jìn)度。在對(duì)所有受影響人普查完成前，移民計(jì)劃中的信息可能只是暫時(shí)的。一旦詳細(xì)設(shè)計(jì)完成，借款人/客戶應(yīng)在人口普查和明確資產(chǎn)損失的基礎(chǔ)上最終完成移民計(jì)劃。在此階段，對(duì)移民計(jì)劃的修改主要是修改移民人數(shù)、征地范圍、安置預(yù)算和實(shí)施進(jìn)度。移民計(jì)劃中有關(guān)移民權(quán)利的數(shù)據(jù)可以在這一階段修改以反映新的變化，但不得低于對(duì)原有移民計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)世界銀行對(duì)移民安置實(shí)施進(jìn)度、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)提出了比較高的要求，即移民安置進(jìn)度應(yīng)與主體投資項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度一致。所有移民安置規(guī)劃中每項(xiàng)活動(dòng)的時(shí)間安排都應(yīng)有最初的調(diào)查和籌備以及實(shí)際搬遷和搬遷后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)計(jì)劃。規(guī)劃還應(yīng)就移民與安置區(qū)居民何時(shí)能收到預(yù)期的效益規(guī)定一個(gè)達(dá)到目標(biāo)的日期。同時(shí)世界銀行要求接受貸款方應(yīng)在項(xiàng)目準(zhǔn)備期間安排移民安置的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)工作，并在工程監(jiān)理時(shí)對(duì)移民工作進(jìn)行監(jiān)測(cè)。移民監(jiān)測(cè)需要獨(dú)立的監(jiān)測(cè)部門承擔(dān)，以保證提供完整的、客觀的信息資料。世界銀行有相應(yīng)的業(yè)務(wù)實(shí)施導(dǎo)則 （13.60），對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)作出了明確的規(guī)定。

2.4 移民參與協(xié)商

水利水電工程建設(shè)對(duì)于廣大的移民造成了巨大影響，如喪失賴以生存的土地、資源，失去原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化標(biāo)識(shí)等，是工程建設(shè)中非常重要的利益相關(guān)者，為了保護(hù)移民的合法權(quán)益，減少?zèng)_突以及移民后的隱患，應(yīng)該建立起有效的移民參與協(xié)商機(jī)制。本文所分析的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和國(guó)家都非常重視在移民過(guò)程中的公眾參與，世行、亞行規(guī)定項(xiàng)目方與受影響的人群、安置區(qū)和非政府組織進(jìn)行有效的協(xié)商。讓所有受影響人清楚他們的權(quán)利和可選擇安置方案。保證他們能參與移民安置的規(guī)劃、實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估。建立申訴機(jī)制，了解受影響人群關(guān)注問(wèn)題并研究解決方案。土耳其和印度的移民政策在這方面均有所強(qiáng)調(diào)。日本的民眾參與機(jī)制非常健全，一旦制定了一個(gè)大壩工程計(jì)劃，大壩工程的建設(shè)單位須向有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)、縣政府和其他地區(qū)政府，以及受益團(tuán)體作解釋。然后，大壩業(yè)主和當(dāng)?shù)鼐用耖_始認(rèn)真討論一系列有關(guān)受淹土地的補(bǔ)償問(wèn)題，以及地區(qū)開發(fā)措施，包括移民生活的恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)。隨后達(dá)成建壩的最終協(xié)議。談判過(guò)程要反復(fù)多次才能夠達(dá)成一致，往往要花費(fèi)許多時(shí)間。在交涉過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用裢M成一個(gè)或者幾個(gè)大壩對(duì)策協(xié)議會(huì)、同志會(huì)等組織，與當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)與建設(shè)者方面進(jìn)行談判、交涉。而在土耳其所征財(cái)產(chǎn)的價(jià)值必須與財(cái)產(chǎn)所有者進(jìn)行協(xié)商，如果財(cái)產(chǎn)所有者拒絕協(xié)商委員會(huì)提供的賠償額，DSI則把這個(gè)問(wèn)題交于法院處理，法院將任命一個(gè)新的沒(méi)有DSI參加的委員會(huì) （由法院邀請(qǐng)相關(guān)專家組成）進(jìn)行重新評(píng)估。而且在安置過(guò)程中移民有權(quán)選擇是自己進(jìn)行安置還是政府進(jìn)行統(tǒng)一安置。政府安置過(guò)程也要考慮移民的要求，提供他們所需的幫助。

3 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)分析國(guó)際主要金融機(jī)構(gòu)和代表性國(guó)家的工程（或者水利水電工程）移民安置政策可以發(fā)現(xiàn)，世界各個(gè)國(guó)家由于政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等方面不同而形成各具特點(diǎn)的移民政策，但是在盡量減少移民數(shù)量，降低非自愿移民影響，妥善安置好移民生產(chǎn)、生活，使移民生產(chǎn)和生活水平不致低于原有水平并有所提高的這些總體原則上是一致的。對(duì)于安置方式的選擇，需要根據(jù)具體國(guó)情選擇適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式。對(duì)于移民安置的實(shí)施，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)十分強(qiáng)調(diào)制定切實(shí)可行的計(jì)劃并遵照實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中還強(qiáng)調(diào)進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)查和監(jiān)管，并且對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，從而在實(shí)際工作過(guò)程層面保證移民安置原則的實(shí)現(xiàn)。在移民安置過(guò)程中，比較成功的國(guó)家和組織非常重視移民參與協(xié)商，建立了有效的參與機(jī)制，減少許多后顧之憂。

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