汪蔚超

摘 要：中國(guó)是一個(gè)產(chǎn)煤大國(guó)，但是煤礦生產(chǎn)事故卻頻頻發(fā)生。煤礦安全生產(chǎn)問(wèn)題成為一個(gè)突出的熱點(diǎn)問(wèn)題，礦難發(fā)生原因引起了專(zhuān)家學(xué)者多角度、多層面的研究。這些研究對(duì)于了解我國(guó)礦難的產(chǎn)生根源, 做好礦難的預(yù)防和治理具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：煤礦生產(chǎn)事故；礦難；原因；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：TD77；G353.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.26 文章編號(hào)：1672-3309（2011）08-65-03

中國(guó)煤礦資源總量豐富，原煤產(chǎn)量占世界產(chǎn)量的35%，然而每年礦難死亡人數(shù)卻達(dá)到了世界煤礦工人死亡人數(shù)的80％?，F(xiàn)在發(fā)展中的印度、南非、波蘭等煤炭大國(guó)，煤礦百萬(wàn)噸死亡率在0.5左右，像美國(guó)、澳大利亞等先進(jìn)國(guó)家，大概是0.01-0.05，而中國(guó)是2.04。全世界每年重大礦難（死亡人數(shù)在10人以上）的90％都發(fā)生在中國(guó)，每次血的教訓(xùn)后換來(lái)的只是一次又一次的救援、檢討、查封，而后卻礦難依舊。2009年和2010年都有幾起特大嚴(yán)重的煤礦生產(chǎn)事故發(fā)生，如2009年2月22日山西屯蘭煤礦瓦斯爆炸事故，9月8日河南省平頂山特大瓦斯爆炸事故，2010年3月31日河南伊川煤礦爆炸事故，6月21日河南省平頂山煤礦爆炸事故等，這些特大生產(chǎn)事故動(dòng)輒數(shù)十上百人死亡，如此嚴(yán)重的生產(chǎn)事故讓人觸目驚心，血淋淋的事實(shí)讓人不得不追究煤礦生產(chǎn)事故頻頻發(fā)生的深層次原因。

一、煤礦生產(chǎn)事故發(fā)生的原因

煤礦生產(chǎn)事故發(fā)生的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，國(guó)外這方面的文獻(xiàn)較少，主要是國(guó)外煤礦事故發(fā)生率低，有些產(chǎn)煤大國(guó)如英國(guó)甚至實(shí)現(xiàn)了零死亡，而中國(guó)礦難年年不斷，國(guó)內(nèi)學(xué)者也致力于這方面的研究，大體可分為從經(jīng)濟(jì)利益層面、政府職能層面、煤礦企業(yè)層面和法律層面四個(gè)角度分析原因，提出對(duì)策。

1.經(jīng)濟(jì)利益層面

楊麗媛認(rèn)為，“煤炭行業(yè)的利潤(rùn)空間是相當(dāng)大的，而近年來(lái)我國(guó)政府對(duì)煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)問(wèn)題已經(jīng)予以充分的重視，采取了一系列必要監(jiān)管措施，關(guān)閉取締了一部分非法小煤礦或者令其暫停生產(chǎn)，使煤炭市場(chǎng)上本來(lái)供不應(yīng)求的情況進(jìn)一步加劇”，“而且煤炭這種商品的需求價(jià)格彈性是非常小的，根據(jù)彈性與收益的關(guān)系，價(jià)格上升將會(huì)進(jìn)一步提高礦主的收益”，[1]高額利潤(rùn)的刺激是與礦難頻發(fā)緊緊相聯(lián)系的。正如馬克思有一句名言；“一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就膽大起來(lái)。如果有10%的利潤(rùn)，它就保證到處被使用；有 20%的利潤(rùn)，它就活躍起來(lái)；有50%的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤(rùn)，它就敢踐踏一切人間法律；有 300%的利潤(rùn)，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)?！?/p>

肖興志、陳長(zhǎng)石指出，煤礦資源產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致了局部壟斷性市場(chǎng)和地方煤礦寡頭，轉(zhuǎn)嫁了部分用于加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)的成本, 使得資源配置缺乏效率，提高了經(jīng)營(yíng)者的隱性成本，“在這種情況下, 經(jīng)營(yíng)者開(kāi)采呈現(xiàn)短期化，對(duì)于安全投入缺乏積極性；將這部分隱性成本轉(zhuǎn)嫁給了井下作業(yè)工人, 造成生產(chǎn)事故頻發(fā)。對(duì)于小煤礦來(lái)說(shuō)，政府強(qiáng)制其開(kāi)采活動(dòng)必須得到省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)，但由于私人采礦權(quán)的限制過(guò)高衍生出大量的非法無(wú)證小煤礦。這些小煤礦的生產(chǎn)條件極為惡劣，安全生產(chǎn)更加難以得到保證?！盵2]

曾濤、李璞等人認(rèn)為，礦難中的博弈發(fā)生在礦工、礦主、地方主管部門(mén)以及中央政府4個(gè)博弈主體之間，并通過(guò)分析建立這四個(gè)主體目前的博弈關(guān)系說(shuō)明中國(guó)目前礦難頻發(fā)的原因：（１）經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使得能源需求尤其是煤炭需求急劇增加，暴利驅(qū)使下導(dǎo)致非法生產(chǎn)。（２）技術(shù)落后，產(chǎn)能跟不上需求，導(dǎo)致超常生產(chǎn)。（３）官商勾結(jié)，政策法規(guī)無(wú)法得到有效落實(shí)。（４）弱勢(shì)群體( 礦工) 利益保障體制沒(méi)有建立健全。[3]

2.政府職能層面

彭小亞、繆永正、盧小燕等人認(rèn)為，“官煤勾結(jié)”現(xiàn)象嚴(yán)重是煤礦生產(chǎn)事故問(wèn)題的政治根源，這主要表現(xiàn)為：政府官員違規(guī)濫用審批權(quán)，收受礦主賄賂；政府官員或國(guó)有企業(yè)在小煤礦入股，謀取非法利益；縱容、包庇煤礦違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；政府官員暗中自辦煤礦或庇護(hù)親屬違法辦礦；參與或默認(rèn)、包庇隱瞞事故。[4]吳富麗認(rèn)為，監(jiān)管不力是導(dǎo)致礦難頻發(fā)的主要原因之一。[5]

楊麗媛認(rèn)為，地方政府有關(guān)職能部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)煤礦的違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管不力，是因?yàn)椤叭绻胤秸訌?qiáng)對(duì)本地煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)方面的監(jiān)督管理，勢(shì)必加大企業(yè)的安全成本，降低投資者的收益預(yù)期，削弱投資者的投資意愿，最終不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增加。”[6]

劉菊從權(quán)力尋租角度出發(fā)，指出礦難頻發(fā)的直接原因是“利益一起分享，責(zé)任由政府承擔(dān)”的官商勾結(jié)行為使企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)產(chǎn)生懈怠意識(shí)，刺激了企業(yè)的短期行為，使他們沒(méi)有強(qiáng)烈的意識(shí)去改進(jìn)技術(shù)，改善安全措施，置礦工生死于不顧。[7]

3.煤礦企業(yè)層面

楊曉雨認(rèn)為，礦難發(fā)生原因之一是煤礦企業(yè)對(duì)員工的安全教育力度不足，煤礦企業(yè)的教培部門(mén)對(duì)員工的培訓(xùn)缺乏系統(tǒng)性的統(tǒng)籌安排，使得培訓(xùn)工作流于表面，為培訓(xùn)而培訓(xùn)；企業(yè)員工整體素質(zhì)不高，管理人員，絕大多數(shù)是從優(yōu)秀的操作員工中提拔起來(lái)的，他們的具有很強(qiáng)的實(shí)干精神，但安全觀念較為淡薄；企業(yè)安全責(zé)任不明確，安全狀況差，管理權(quán)限不明；一些煤礦企業(yè)不遵規(guī)守法，片面盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)視員工性命，非法生產(chǎn)。[8]

張革玲認(rèn)為，不注重安全投資是礦難發(fā)生的重要原因?！皬乃綘I(yíng)礦主的角度看，注重安全就要加大投入，增加成本，而且一旦其他煤礦發(fā)生重大礦難，現(xiàn)行的處理辦法多是一律停產(chǎn)整頓，如此以來(lái)自己的安全投入就會(huì)沉淀下來(lái)。在理性有界的情況下，它自然會(huì)選擇減少安全投入?！薄昂芏嗝旱V實(shí)行的是承包制，自己下大力氣搞的安全投資，一旦自己離職或承包到期, 無(wú)疑會(huì)讓繼任者搭上便車(chē)；二是注重安全生產(chǎn)，必定減少產(chǎn)量，由此必然減少利潤(rùn)?！盵9]

4.法律制度層面

吳富麗指出，產(chǎn)權(quán)制度不完善是礦難發(fā)生的主要原因。我國(guó)法律明確規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，因此礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)指的是礦業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，從我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定來(lái)看，礦業(yè)權(quán)主體不具有真正意義上的轉(zhuǎn)讓權(quán)。轉(zhuǎn)讓權(quán)的缺失具有非常明顯的弊端，容易導(dǎo)致礦產(chǎn)資源利用中的急功近利，這一方面會(huì)造成礦產(chǎn)資源的破壞和浪費(fèi)，另一方面會(huì)造成礦權(quán)主體忽視長(zhǎng)期投資，尤其是安全生產(chǎn)方面不會(huì)帶來(lái)直接收益的巨額投資。[10]

鄭風(fēng)田、馮偉等人認(rèn)為，由于我國(guó)煤炭行業(yè)的復(fù)雜性，造成當(dāng)前我國(guó)礦難頻發(fā)的原因是多方面的。有煤礦安全法律法規(guī)不完善的原因，有安全監(jiān)管體系不完善、監(jiān)管不力的原因，有官煤勾結(jié)、權(quán)力尋租的原因，有懲罰太輕、礦工死亡賠償過(guò)低的原因，有安全教育培訓(xùn)缺乏、礦工安全素養(yǎng)太低的原因，還有礦工維權(quán)力量太弱、工會(huì)無(wú)法發(fā)揮作用的原因等等。其中，既有人為的原因，也有技術(shù)的原因。他們對(duì)產(chǎn)權(quán)不清是礦難發(fā)生的根本原因的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑，他們論證了煤礦開(kāi)采高事故率、高死亡率并不是只有中國(guó)才有的特殊現(xiàn)象，而是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，各國(guó)的普遍規(guī)律。煤礦經(jīng)營(yíng)者是否增加安全、技術(shù)投入，不是取決于產(chǎn)權(quán)的清晰程度，而是取決于煤礦經(jīng)營(yíng)者的投資能力，投資意識(shí)以及安全、技術(shù)投入的成本和增加安全、技術(shù)投入帶來(lái)的收益的比較。[11]

楊君認(rèn)為，法制缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性，導(dǎo)致法制喪失實(shí)效性是煤礦生產(chǎn)事故頻發(fā)的原因之一。他指出，導(dǎo)致目前礦業(yè)安全法制失靈的主要因素有四個(gè)方面：一是法律缺乏明晰的理論假設(shè)和利益相關(guān)方的均衡博弈以及有效避免游戲規(guī)則的禁忌。二是法律法規(guī)缺乏有效的制約與激勵(lì)機(jī)制和對(duì)弱勢(shì)者礦工的全面保護(hù)以及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員缺乏獨(dú)立性導(dǎo)致監(jiān)督失效問(wèn)題。橫向體制內(nèi)無(wú)監(jiān)督，縱向體制監(jiān)督鞭長(zhǎng)莫及，體制外監(jiān)督不暢通。事前監(jiān)督少而軟，事中監(jiān)督缺乏有效措施，事后監(jiān)督多而亂。四是具體法律設(shè)計(jì)中的問(wèn)題。往往要么忽視，要么低估人對(duì)成本與收益的判斷力，導(dǎo)致法律只是紙面上的東西，不能進(jìn)入人們的現(xiàn)實(shí)生活。[12]

二、治理煤礦生產(chǎn)事故的對(duì)策

煤礦生產(chǎn)事故不僅造成重大人員傷亡，也對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成重大損失。對(duì)此，許多人從不同方面提出了相應(yīng)的對(duì)策，希望能夠降低事故發(fā)生幾率。

1.經(jīng)濟(jì)利益層面

楊麗媛提出提高對(duì)遇難礦工的賠償金額及對(duì)礦主的罰款金額，影響礦主的成本收益比，使其在違規(guī)時(shí)得不償失，使其不敢心存僥幸而冒險(xiǎn)，以預(yù)防煤礦生產(chǎn)事故發(fā)生。[13]

高春景、劉平青則認(rèn)為，只有在將工人的報(bào)酬( 包括提高工人工資率和傷亡賠償)和改善安全環(huán)境成本相比較， 對(duì)工人的報(bào)酬大于改善環(huán)境的支付時(shí)，礦主才會(huì)改善安全生產(chǎn)環(huán)境。[14]

陳紅、劉靜、龍如銀選擇從“制度效用”視角，將作業(yè)人員不同行為選擇下的行為效價(jià)和行為成本中的變量引入不同行為選擇下的期望回報(bào)函數(shù)中，探討建立有效的安全管理制度所需要滿(mǎn)足的條件，論述了可以采取4種措施：（１）加大對(duì)遵章行為的經(jīng)濟(jì)回報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度；（２）加大對(duì)違章行為的懲罰力度；（３）加大遵章行為的效價(jià)、減小遵章行為的成本，或者加大遵章行為效價(jià)的累加性；（４）減小違章行為的效價(jià)、加大違章行為的成本或者加大違章行為成本的累積性等來(lái)保證煤礦安全管理制度的有效性，減少礦難發(fā)生。[15]

2.政府職能層面

張革玲認(rèn)為，政府應(yīng)該“制定切實(shí)有效的調(diào)整勞資關(guān)系的政策，認(rèn)真落實(shí)安全生產(chǎn)許可證條例，加大企業(yè)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)工作，將小煤礦業(yè)主的安全考核納入法制軌道，建立小煤礦主的安全培訓(xùn)和考核體系；加大安全生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)力度”?！耙胧袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的招標(biāo)拍賣(mài)制度，增加政府和企業(yè)的透明度，杜絕政府監(jiān)管不力，官煤勾結(jié)的滋生?！彼龔南嚓P(guān)制度設(shè)計(jì)、政府公共管理責(zé)任及市場(chǎng)體系的完善三個(gè)方面提出解決之策：制度設(shè)計(jì)上，適當(dāng)提高準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格審查采礦資質(zhì)；突出政府公共管理角色，明確政府管理職責(zé)；深化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，完善煤炭行業(yè)市場(chǎng)體系。[16]

李夢(mèng)、張翠燕、劉造林等人則認(rèn)為，證照不齊全的非國(guó)有煤礦企業(yè)對(duì)政府官員進(jìn)行尋租的概率更高，因此，有必要設(shè)計(jì)一套防止煤礦企業(yè)對(duì)政府官員進(jìn)行尋租的機(jī)制，并努力縮小煤礦經(jīng)營(yíng)者獲取租金的空間，從而減少或避免礦難事故的發(fā)生。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管力度，加大對(duì)無(wú)證煤礦企業(yè)的處罰，從而減少煤礦企業(yè)總的租金收入，減少政府官員進(jìn)行尋租的可能性。[17]陶長(zhǎng)琪、劉勁松等人認(rèn)為，在提高政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管能力方面，可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)。[18]

劉菊提出應(yīng)該采取“國(guó)家控制與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”的原則，走建立大型煤炭基地，同時(shí)整合、改組中小煤礦的道路。國(guó)家掌握對(duì)重要礦區(qū)的勘探和開(kāi)采權(quán)，建立和完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，以煤炭資源產(chǎn)權(quán)變革為突破口，從根本上遏制礦難的發(fā)生。[19]

3.煤礦企業(yè)層面

楊曉雨提出對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行安全評(píng)價(jià)制度，煤炭企業(yè)為了能夠獲取安全證件并有足夠的安全級(jí)別，就必定會(huì)依據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求來(lái)進(jìn)行有關(guān)安全硬件設(shè)備的投入，這樣就構(gòu)成了進(jìn)行安全生產(chǎn)所必須的物質(zhì)條件；通過(guò)行政措施要求煤炭企業(yè)主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)，并可以實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率；施行安全管理目標(biāo)責(zé)任制。[20]

李夢(mèng)、張翠燕、劉造林等人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化工會(huì)維權(quán)意識(shí)，推動(dòng)礦主安全投資決策。我國(guó)煤礦行業(yè)的市場(chǎng)化程度較低，還沒(méi)有進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化的階段，所有者與監(jiān)督者職責(zé)不到位，煤礦工人隊(duì)伍也沒(méi)有成長(zhǎng)起來(lái)，制度的力量較為薄弱，煤礦工人的福利待遇較差。作為弱勢(shì)群體的煤礦工人，更需要依賴(lài)制度化的力量消除競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)和過(guò)程中的不公平。[21]陶長(zhǎng)琪、劉勁松等人提出阻止煤炭企業(yè)的過(guò)分民營(yíng)化和小型化。[22]

4.法律制度層面

肖興志、陳長(zhǎng)石從明晰煤礦產(chǎn)權(quán)歸屬, 建立完善的產(chǎn)權(quán)制度角度出發(fā)，提出了最大限度地降低礦難發(fā)生的概率，提高煤礦資源的利用效率和配置效率的措施：建立現(xiàn)代煤礦資源產(chǎn)權(quán)制度；建立煤礦資源多元化產(chǎn)權(quán)體系；構(gòu)建煤礦資源產(chǎn)權(quán)多級(jí)交易市場(chǎng)；明確劃分煤礦資源在中央與地方間的分配；合理確定采礦權(quán)價(jià)格；加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管。[23]

李夢(mèng)、張翠燕、劉造林等人也提出類(lèi)似觀點(diǎn)，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明晰產(chǎn)權(quán)，將礦產(chǎn)資源投入市場(chǎng)交易。煤企產(chǎn)權(quán)不清，從而導(dǎo)致私營(yíng)礦主長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不可預(yù)期，因而無(wú)法進(jìn)行數(shù)額巨大的安全投資。因此明晰產(chǎn)權(quán)，簽訂長(zhǎng)期合約有利礦主進(jìn)行煤礦安全設(shè)備檢修，能夠充分調(diào)動(dòng)礦主安全投資的積極性，從而能最大限度地減少礦難的發(fā)生。[24]

鄭風(fēng)田、馮偉則認(rèn)為，根治礦難，產(chǎn)權(quán)改革既不充分，也非必要。治理礦難，產(chǎn)權(quán)改革確能起到一定的作用，但并非唯一之根本。要真正做到從根本上治理礦難，需要借鑒美國(guó)、澳大利亞、南非等礦業(yè)大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)的實(shí)際，在徹底轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，實(shí)施綜合治理。[25]

（責(zé)任編輯：李綜藝）

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