王文娟 李京文 寧小花

平衡權(quán)利與權(quán)力“天平”的又一“砝碼”
——行政倫理視角中的《行政強(qiáng)制法》草案

王文娟 李京文 寧小花

公民權(quán)利是國家權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ),國家權(quán)力是保障公民權(quán)利實現(xiàn)的重要條件,而權(quán)利和權(quán)力的平衡則關(guān)系到社會秩序的和諧供給,關(guān)系到公共利益的有效維護(hù)。如果把公民權(quán)利和國家權(quán)力看做是一個“天平”的兩端的話,則法律上的“平衡論”精神、道德上的價值理性精神便是促使“天平”平衡的重要路徑選擇。我國《行政強(qiáng)制法》草案的出臺,正是沿著這一法律和道德的路徑,在公民權(quán)利這一端又加上了一個重要的“砝碼”。

《行政強(qiáng)制法》草案;權(quán)利;權(quán)力;平衡;行政倫理

2009年8月28日,十一屆全國人大常委會本著大力推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的精神,向社會公布了《行政強(qiáng)制法》草案及其修改的情況,并在中國人大網(wǎng)向社會公眾廣泛征求意見。這一事件再一次把人們的焦點引向了《行政強(qiáng)制法》。我國《行政強(qiáng)制法》草案于1999年開始醞釀,歷經(jīng)2005年、2007年全國人大常委會兩次審議修改。而此次提請審議的《行政強(qiáng)制法》草案共分7章71條,包括總則、行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任和附則。有關(guān)立法人士和法律專家表示,《行政強(qiáng)制法》草案是繼1996年出臺《行政處罰法》和2003年出臺《行政許可法》之后,我國加強(qiáng)行政法治建設(shè)、規(guī)范行政行為“立法三部曲”的最后一部,將對推進(jìn)政府依法行政、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職、保護(hù)公民權(quán)益產(chǎn)生重大影響。[1]

如果把公民權(quán)利和國家權(quán)力看做是一個“天平”的兩端的話,那么,在當(dāng)前社會中,權(quán)利這端總會有些上揚,而權(quán)力那端總是有些下沉的。行政強(qiáng)制法草案無疑是繼《行政處罰法》、《行政許可法》這兩個“砝碼”后,又在公民權(quán)利這端放下了另一個“砝碼”,這樣,天平也更加趨向平衡。這個“天平”為什么要平衡?如何才能更加平衡?《行政強(qiáng)制法》草案是如何體現(xiàn)“砝碼”的作用的?這些問題背后的理論根源是什么?本文將從行政倫理的視角,首先分析“天平”兩端的“主角”——公民權(quán)利和國家權(quán)力的內(nèi)容及兩者平衡的重要性,在此基礎(chǔ)上,從法律精神和道德精神兩個方面選擇使“天平”更加趨向平衡的路徑,最后,進(jìn)一步論證《行政強(qiáng)制法》草案這一“砝碼”在平衡權(quán)利和權(quán)力“天平”中的重要作用。

一、“天平”的兩端——公民權(quán)利和國家權(quán)力

(一)保障公民權(quán)利的重要性

公民權(quán)利是指具有一國國籍的自然人在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)所享有的在自己意志支配之下,以實現(xiàn)某種利益并受法律保護(hù)的一種行為自由。[2]根據(jù)盧梭的人民主權(quán)說,政治國家是人們在社會契約基礎(chǔ)上建立起來的,是全體人民構(gòu)成的共同體。[3](P17)因此,在民主社會中,公民與政府之間的關(guān)系,可以視為一種委托—代理關(guān)系,即公民每個人將自己的部分權(quán)利讓渡出來委托給某些人作為其代表進(jìn)行統(tǒng)治和管理,代理人的統(tǒng)治權(quán)和管理權(quán)正是來自于公民讓渡的那部分權(quán)利。從這個邏輯來分析,公民權(quán)利并非是政府賜予公民的禮物,而是先于政府存在的,因此,這種代理的前提是公民利益得到滿足,政府有義務(wù)保護(hù)公民這些先在的權(quán)利,并保障公民權(quán)利不受所有機(jī)關(guān)和所有政治權(quán)威的侵犯[4](P67),使公民權(quán)利成為包括公共行政權(quán)力在內(nèi)的一切權(quán)力行使的目的。

一方面,公民權(quán)利是國家權(quán)力的基礎(chǔ)。在權(quán)利面前,每個人生來而且始終都是平等的,每個公民都有追求權(quán)利的自由,都可以為享有權(quán)利而奮斗。在共同維護(hù)自身權(quán)利的過程中,公民出于更有效的保障自身權(quán)利的目的,形成合意或某種契約,由某個機(jī)構(gòu)專門來保障自身權(quán)利,這時候就出現(xiàn)了國家權(quán)力。另一方面,國家權(quán)力又是公民權(quán)利的保障。國家作為公民合意的產(chǎn)物,享有一定的權(quán)力,這種權(quán)力是為保障公民權(quán)利而服務(wù)的。而其提供服務(wù)的途徑或工具就是立法,尤其是憲法的制定。國家權(quán)力不僅應(yīng)該保障大多數(shù)公民的基本權(quán)利,少數(shù)人的合法權(quán)利同樣也應(yīng)該得到國家權(quán)力的保護(hù)。同時,公民權(quán)利也可以有效對抗國家權(quán)力的不法侵犯,公民應(yīng)通過國家權(quán)力的保障獲得最低限度的人格尊嚴(yán)和人身權(quán)益?！吨腥A人民共和國憲法》第2條第1款明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！眹业拇嬖诰褪菫榱舜_保公民個人的安全、利益和發(fā)展,因此,所有的法律制度,包括行政法律制度都應(yīng)以公民個人為核心建立。國家之所以通過法律設(shè)置行政機(jī)關(guān),授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力,也是為了服務(wù)于公民個人。在公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上,公民始終處在主人的地位,而行政機(jī)關(guān)則是為了服務(wù)于公民而存在的。[5](P77)

在社會治理中,保障公民的合法權(quán)利的現(xiàn)實意義還在于,這是政府合法性的重要源泉。韋伯通過其社會史的研究發(fā)現(xiàn),由命令和服從構(gòu)成的每一個社會活動系統(tǒng)的存在,都取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)對其存在意義的普遍信念,這種信念也就是這個社會系統(tǒng)存在的合法性。有了這種合法性,這個社會活動系統(tǒng)中的人們就會服從來自這個系統(tǒng)上層的命令。[6](P113)而哈貝馬斯則認(rèn)為,合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值。[7](P184)合法性的基礎(chǔ)是法律程序,一個組織是否具有合法性,那就取決于它是否能經(jīng)受某種合法秩序所包含的有效規(guī)則的檢驗。[8](P128)因此,合法性的最重要來源還是人民,來源于人民對政府的認(rèn)可和支持,對其法律制度的主動服從,而這些是要以保障公民合法權(quán)利為基礎(chǔ)的。

(二)規(guī)范國家權(quán)力的必要性

權(quán)力是根據(jù)行使者的目的去影響他人行為的能力。國家權(quán)力是指公民通過特定的方式而組建起來的國家機(jī)關(guān)或組織,憑借和利用對國家資源的控制,為實現(xiàn)國家職能而具有的一種強(qiáng)制性的支配力量。[9]而在國家權(quán)力中,最明顯的就是行政權(quán)力,行政權(quán)力是國家權(quán)力的核心。行政職權(quán)是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式,是行政主體依法擁有的實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。從“國家—行政—市民社會”的關(guān)系來看,公民主要和行政人員聯(lián)系緊密。因此,在討論公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系時,我們主要關(guān)注的還是行政權(quán)力。[10](P82)作為政治權(quán)力重要組成部分的行政權(quán)力,是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進(jìn)行管理的能力。[11](P38)行政權(quán)力是公權(quán)力的重要組成部分,是社會秩序的保障。人們結(jié)成社會,共同生活,就不能沒有公權(quán)力;人們建立國家,進(jìn)入政治生活,更不能沒有公權(quán)力,特別不能沒有行政權(quán)力。這是人們的常識所了解的。那么,我們?yōu)槭裁匆獙π姓?quán)力加以控制和規(guī)范呢?這主要是由行政權(quán)力的特征所決定的。

一是行政權(quán)力中存在自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)對于作出何種決定有很大的自由,可以在各種可能采取的行動方針中進(jìn)行選擇,根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動或不采取行動。它是一種廣泛存在于國家的立法、行政和司法活動中的現(xiàn)象。[12]在社會復(fù)雜性和高度不確定性、現(xiàn)代行政廣泛性和復(fù)雜性日益明顯的情況下,自由裁量權(quán)適應(yīng)了行政管理的要求,對于行政機(jī)關(guān)來說是非常有必要的。特別是在行政活動中,自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使能夠大大提高行政效率,產(chǎn)生較好的行政效果。但是,任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督與控制,沒有監(jiān)督與控制的權(quán)力最終將會導(dǎo)致專制或者權(quán)力濫用。對于自由裁量權(quán)而言,缺乏監(jiān)督與控制也是非常危險的。由于行政主體的決定具有較大的選擇自由,如果自由裁量權(quán)行使不當(dāng)或被濫用,則可能存在恣意與專斷的可能,給社會公共利益或個人利益造成損害。因此,必須要有相關(guān)的實施細(xì)則或一套具體、完善的行政程序,對自由裁量權(quán)加以規(guī)范,通過內(nèi)部的規(guī)范盡可能地減少過寬的自由裁量的空間。這就要求行政主體在行使自由裁量權(quán)時進(jìn)行仔細(xì)斟酌、綜合平衡,實現(xiàn)法律賦予行政主體自由裁量權(quán)的真正價值,體現(xiàn)社會利益與個人利益的協(xié)調(diào)。韋德認(rèn)為,法治的含義在于政府必須根據(jù)公認(rèn)的限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事,因而法治的實質(zhì)是防止政府濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則。[13](P3)由此看來,通過規(guī)范自由裁量權(quán)來規(guī)范行政權(quán)力是非常必要的。

二是行政權(quán)力中存在具體權(quán)力。在一定社會條件下,人們對于權(quán)力的來源和性質(zhì)都做了明確的規(guī)定,有著規(guī)范權(quán)力存在和運行的比較完整和系統(tǒng)的法律體系,有著相對合理的權(quán)力體制設(shè)計。但在權(quán)力的具體運行中,卻總是出現(xiàn)許多無視它的規(guī)定和法律的行為,總是存在著試圖改變權(quán)力的性質(zhì)的沖動和一些濫用權(quán)力的問題。[14](P67)這是為什么呢?原因就在于公共權(quán)力的二重結(jié)構(gòu)。正如行政行為中存在抽象行政行為和具體抽象行為一樣,公共權(quán)力中也存在抽象權(quán)力和具體權(quán)力。其中,抽象權(quán)力是一種以政治法律制度為根據(jù)的、有組織的規(guī)范力量,是體系上的和制度上的權(quán)力,是規(guī)范化了的權(quán)力,是一個社會普遍意志的聚合力量。而具體權(quán)力是與執(zhí)掌者個人或個性化了的組織聯(lián)系在一起的權(quán)力。相比較而言,抽象權(quán)力來自于法律政策,而具體權(quán)力來自于具體的行政人員本身,即處于各個層級地位上的個人所擁有的權(quán)力。在這種權(quán)力中,包含著個人的意志,對于這些個人來說,制度為他提供的自由裁量權(quán)越大,意味著他行使權(quán)力的自由度越大,在他身上所表現(xiàn)出來的應(yīng)有的抽象權(quán)力與實際的支配力量的反差也就越大,也就是說,他的具體權(quán)力就越大。對于具體權(quán)力而言,權(quán)力的發(fā)揮往往更多地取決于行使這種權(quán)力的個人,個人的主觀意志在這種權(quán)力的運行中發(fā)揮著很大的作用。因此,具體權(quán)力只有在正確的軌道上運行時,才擁有公共性,一旦背離其正確軌道,很可能會喪失公共性甚至與公共性相對立;具體權(quán)力只有與抽象權(quán)力相一致時,才是一種純潔和健全的權(quán)力,否則,就是與其公共性質(zhì)相異化的權(quán)力。[15](P73)必須對這種具體權(quán)力進(jìn)行控制和調(diào)節(jié),以保障公共權(quán)力正確、有效的行使。

二、保持“天平”平衡的重要性

改革開放以來,我國由于受歷史傳統(tǒng)的影響太深,加之我國的市場經(jīng)濟(jì)體制是直接由計劃經(jīng)濟(jì)體制脫胎而來的,并通過自上而下的改革而建立起來,因此,在社會生活領(lǐng)域中,國家權(quán)力和公民權(quán)利這個“天平”還一直未達(dá)到平衡,反而出現(xiàn)越來越失衡的狀態(tài),偏向公共權(quán)力一方。其具體表現(xiàn)在:公權(quán)力的擴(kuò)張與對私權(quán)利的踐踏;公權(quán)力的怠用與對私權(quán)利的漠視;公權(quán)力的異化與私權(quán)利的萎縮。[16]不斷擴(kuò)張的公共權(quán)力嚴(yán)重威脅著弱小的公民權(quán)利,使國家的力量與市民社會的力量嚴(yán)重失衡,進(jìn)而影響著公共秩序和公共利益,因此,平衡國家權(quán)力和公民權(quán)利是非常有必要的。

從理論上講,正如前文所述,一方面,權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利,權(quán)力是權(quán)利的高度聚合,其合理性來源于權(quán)利,沒有權(quán)利作為基礎(chǔ),權(quán)力無從產(chǎn)生;另一方面,權(quán)利的實現(xiàn)離不開權(quán)力的保障,人們通過合意或契約設(shè)定權(quán)力的目的就是為了讓掌權(quán)者更好地維護(hù)權(quán)利。在這兩者之中,權(quán)力實際上是處于無限制的狀態(tài),而相形之下,公民的權(quán)利自由則缺乏生存的空間。但是,權(quán)力又必須依賴于權(quán)利,沒有權(quán)利的驅(qū)動和指引,權(quán)力就會失去源泉和方向;沒有權(quán)利的制衡和約束,權(quán)力將會在其社會運行中蛻變。[17]

從實踐來看,權(quán)利和權(quán)力的平衡關(guān)系到社會秩序能否有序、和諧。任何一個社會都需要有一定的社會秩序,人類之所以發(fā)明了國家和政府,其本來的目的也是為了滿足社會的秩序需要。而

只要存在著社會沖突,特別是存在著社會沖突不斷擴(kuò)大和激化的可能性,社會秩序就會受到威脅,社會成員就會處于一種不安全感之中。所以,正是由于人類有著控制社會沖突的要求,才發(fā)明了專門維護(hù)社會秩序的機(jī)關(guān),這就是國家和政府。國家和政府的出現(xiàn)首先就是服務(wù)于控制社會沖突和保證社會秩序的要求的。當(dāng)一個社會提出強(qiáng)化社會秩序的時候,它的習(xí)慣做法就是增加強(qiáng)制性的力量。因此,在人類社會的很長一個時期內(nèi),良好的社會秩序是依靠強(qiáng)制性的社會控制來實現(xiàn)的,即通過強(qiáng)制性的社會控制機(jī)制、對破壞社會秩序的個體因素的制裁以及特定社會根據(jù)其在歷史的承襲過程中所形成的習(xí)慣和規(guī)范對社會成員加以約束,制止那些反社會的行為。[18](P316-317)這種公共權(quán)力中所強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)制力,實際上是以暴力或威脅為基礎(chǔ)的,是迫使權(quán)利客體被動服從的過程,而不是依靠提供某些補償性的利益和需求的滿足來獲得的主動服從。這種維護(hù)社會秩序的強(qiáng)制性力量越是膨脹,就越把權(quán)力推向了與權(quán)利對立的邊緣,其社會成本也就越大。因此,以提供良好社會秩序為目的的社會控制必須以權(quán)力和權(quán)利的相互協(xié)調(diào)和配合為基礎(chǔ),才能實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。

三、保持“天平”平衡的路徑選擇

在闡明了公民權(quán)利和國家權(quán)力各自的重要性,并理解了平衡權(quán)利和權(quán)力這個“天平”的必要性后,我們便要開始思考:如何才能使這個“天平”更趨向平衡狀態(tài)?筆者認(rèn)為,至少應(yīng)該選擇以下兩條路徑:

(一)堅持“平衡論”的法律精神

隨著我國改革開放及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性的特點越來越明顯,人們的心理狀態(tài)也呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢,其現(xiàn)實要求趨于契約化和平衡化。在這種背景下,“平衡論”在行政法學(xué)界誕生了,它在一定程度上也反映了行政法在現(xiàn)階段的價值追求。平衡論的主要倡導(dǎo)者羅豪才先生認(rèn)為,現(xiàn)代行政法不應(yīng)是管理法、控權(quán)法,而應(yīng)是“平衡法”。平衡論認(rèn)為,在行政機(jī)關(guān)與相對方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中,權(quán)利義務(wù)關(guān)系在總體上應(yīng)該平衡。一方面,為了維護(hù)公共利益,必須賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力,并維護(hù)這些權(quán)力的有效行使以達(dá)到行政目的;另一方面,又必須維護(hù)公民的合法權(quán)益,強(qiáng)調(diào)行政公開,重視公民的參與和權(quán)利補救以及對行政權(quán)力的監(jiān)督。因此,它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對方的權(quán)利和義務(wù)的平衡,也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對方各自權(quán)利義務(wù)的自然平衡。[19](P22-P23)所以,從邏輯上可以推斷出,現(xiàn)代行政法的根本任務(wù)就是使國家權(quán)力機(jī)關(guān)和相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系保持平衡。平衡論在行政法中所強(qiáng)調(diào)的“平衡”主要體現(xiàn)在:

一是效率價值和秩序價值的平衡。一方面,應(yīng)通過對包括行政程序的直接的最優(yōu)化、簡便化的規(guī)范,使行政人員自動地、高效地實現(xiàn)行政目的;另一方面,在對社會進(jìn)行控制和管理的過程中,改善行政機(jī)關(guān)與相對方的關(guān)系,調(diào)動執(zhí)法者與守法者雙方依法辦事的主動性和自覺性,并堅持最小比例原則,兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和行政相對人權(quán)益的保護(hù),通過公共利益與個人利益、公共秩序與個體義務(wù)的平衡,既實現(xiàn)法律的目的、目標(biāo)和宗旨,又使行政相對人的利益得到最大保護(hù),充分體現(xiàn)法律的正義價值。

二是關(guān)系平等和實現(xiàn)公正的平衡。平等和正義從一定角度來看有一定的一致性,但具體而論,由于行政關(guān)系的客觀存在,行政機(jī)關(guān)和相對人之間的關(guān)系并不是平等的,兩者間有時處于“對峙”的狀態(tài),難以進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。這時,如果要獲得良好的社會秩序,實現(xiàn)社會正義,行政機(jī)關(guān)只能使用行政權(quán)力對相對人進(jìn)行約束和控制,使相對人被迫服從管理,但這不是社會秩序的和諧供給模式,可能會對公民或社會組織造成一定的利益損害。因此,堅持平衡論,使行政機(jī)關(guān)與相對人之間的關(guān)系趨于平等,對于實現(xiàn)社會公平與正義是非常重要的。

三是社會自由和個人自由的平衡。從某種意義上說,追求自由是人類的天性。自由也是個人和社會所追求的最終的、最理想的狀態(tài)。而法律上的自由更是法治社會所期望的。就行政法中的平衡論來說,一方面,行政機(jī)關(guān)只要在行政法所設(shè)定的權(quán)力和規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行行政活動,實現(xiàn)行政目標(biāo),它就是自由的;另一方面,行政相對人即社會公民或組織只要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動就是自由的。由此看來,這種自由的平衡,歸根到底取決于權(quán)利和權(quán)力的雙方是否把自由建立在遵守法律、相互自覺配合的前提之下。如果行政機(jī)關(guān)能夠在不侵犯相對人的合法權(quán)益的前提下,實現(xiàn)行政目標(biāo)并獲得公民的服從和認(rèn)可,那么,行政法所要達(dá)到的自由——社會自由和個人自由的和諧便實現(xiàn)了。[20](P33-35)

由此我們看到,平衡論中的價值和精神是層層遞進(jìn)的,這些價值和精神體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的追求,對于我們處理好權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系具有重要的意義。

(二)堅持價值理性的道德精神

正如美國學(xué)者麥克爾所言:理念具有力量。人們被理念所強(qiáng)制著,這個程度超乎了人們的想像。整個社會是由理念系統(tǒng)塑造而成的,理念又是一種整合性的信息系統(tǒng),它為社會及社會成員提供一種生活方式的理性化評價對與錯的標(biāo)準(zhǔn)以及所需要的情感。正是由于理念本身的內(nèi)在的力量,使它可以超越紙面上的法律文字而發(fā)揮特有的作用,比如整合功能、指導(dǎo)功能。[21](P8)這種理念就是一種價值取向。價值分析法是法學(xué)研究的重要方法之一,對行政法的價值分析就是對行政法的本原問題進(jìn)行深層次的探索,從而通過對行政法價值的調(diào)整與重構(gòu),使行政法反映時代精神,符合社會發(fā)展的要求。因此,我們應(yīng)當(dāng)像關(guān)注法律規(guī)范和法律制度的起源一樣去關(guān)注法律制度追求的價值目標(biāo)。

在一個民主國家中,由于行政行為中自由裁量權(quán)、具體權(quán)力、效率與平等的矛盾等問題的存在,僅僅依靠制度法律來約束和規(guī)范這些權(quán)力或解決這些矛盾,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。正如孟德斯鳩所說,君主政體或?qū)Ｖ普w并不需要太多的道義來維持和支撐。因為前者擁有法律的力量,后者則有高舉著手臂的君主,只要借此它們都可以達(dá)到支配、管理一切事務(wù)的目的。但是,在一個平民政治的國家里,品德是相當(dāng)重要的,這是它的另外一種動力。[22](P15)庫珀也認(rèn)為,如果說后現(xiàn)代社會中的行政角色具有本質(zhì)上不可避免的政治性和嚴(yán)重的自由裁量權(quán),那么就必須承認(rèn)倫理關(guān)懷的重要性。[23](P43)這說明,要實現(xiàn)公共利益就必須解決好以上矛盾,而這些矛盾并不是僅靠法律制度就能解決的。生活世界是人和人之間自由交往的領(lǐng)域,是進(jìn)行文化再生產(chǎn)、社會整合和社會化的領(lǐng)域。這個領(lǐng)域不是用形式化的法律所能夠規(guī)范和調(diào)節(jié)的。我們需要尋求另一條與之互助的路徑,這條路徑便是從道德著手,借助于權(quán)力具體行使者的內(nèi)在行政道德。它要求超越權(quán)力間關(guān)系的思維模式,到權(quán)力與權(quán)力執(zhí)掌者的關(guān)系中去思考權(quán)力的制約問題,通過權(quán)力執(zhí)掌者的倫理精神或行政道德去實現(xiàn)對權(quán)力的制約。[24](P118)具體而言,就是要求權(quán)力執(zhí)掌者具備現(xiàn)代民主意識,具有民主觀念,具備充分的權(quán)力責(zé)任意識,明確自己所掌握權(quán)力的性質(zhì)、責(zé)任、功能和作用范圍,科學(xué)正確地行使權(quán)力而不超越權(quán)力的邊界,要有積極的進(jìn)取精神和主動行使權(quán)力的熱情。

弗里德里希也認(rèn)為強(qiáng)化行政職責(zé)的最后途徑便是倫理的控制。[25](P342)面對當(dāng)今社會所面臨的一系列矛盾和問題,政府的公共價值取向、權(quán)責(zé)一致管理體系的建立、依法行政和以德行政相統(tǒng)一的制度化,是行政權(quán)力運行所賴以展開的基點。為了適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要,只有將平等、自由理念以及合作理念融入行政權(quán)力的運行之中,并體現(xiàn)行政法的人文精神,才能積極爭取相對方的配合與合作,才能較好地實現(xiàn)行政目標(biāo),平衡權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。

四、《行政強(qiáng)制法》草案如何發(fā)揮“砝碼”的作用?

在論證了公民權(quán)利和國家權(quán)力平衡的必要性、實現(xiàn)平衡的有效途徑之后,我們的目光又再次落在《行政強(qiáng)制法》草案上,筆者以上一系列的論證正是為了要說明此次《行政強(qiáng)制法》草案的亮點——使公民權(quán)利與國家權(quán)力進(jìn)一步趨向平衡。那么,這種“砝碼”的作用具體體現(xiàn)在哪里呢?

首先,明確了行政權(quán)力的界限。由于《行政強(qiáng)制法》會在一定程度上損害相對人的利益,因此采取行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行,必須有法律的授權(quán)。否則,就會導(dǎo)致行政權(quán)力的泛化和濫用,最終損害民眾的利益。從這個意義上說,限制公共權(quán)力的使用范圍,也是實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的最低限度的平衡,使權(quán)利有效制約權(quán)力的基本力量。此次《行政強(qiáng)制法》草案分別從兩頭嚴(yán)格規(guī)范了行政強(qiáng)制權(quán)的行使:一頭是“賦權(quán)”,即治其“軟”,明確行政強(qiáng)制在維護(hù)社會秩序中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,要積極行政;另一頭是“限權(quán)”,即治其“亂”和“濫”,防止行政強(qiáng)制權(quán)力的濫用,設(shè)置有限權(quán)力。如《行政強(qiáng)制法》草案中規(guī)定了“未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán),任何機(jī)關(guān)或者組織不得實施行政強(qiáng)制”、“實施非強(qiáng)制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的,不得實施行政強(qiáng)制措施”等內(nèi)容。

其次,凸顯了公共權(quán)力的人文價值精神。在《行政強(qiáng)制法》草案中,有些規(guī)定如行政強(qiáng)制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實施,行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)等,充分體現(xiàn)了對公民基本權(quán)利的尊重和一種人文主義的價值關(guān)懷。另外,“實施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)選擇適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制方式,以最小損害當(dāng)事人的權(quán)益為限度”、“實施行政強(qiáng)制執(zhí)行,行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人利益的情況下,與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解”等規(guī)定,也體現(xiàn)了最小比例原則的具體運用,有利于最大限度地保護(hù)公民的合法權(quán)利。

再次,規(guī)范了行政權(quán)力行使的程序。很長一段時間內(nèi),我國很多地方在采取行政強(qiáng)制行為的過程中,都是重目標(biāo)、輕方法,重效率、輕程序,這種執(zhí)行方式雖然表面上見效快,卻違反了法律程序,違背了依法行政的精神,引起了人民群眾的強(qiáng)烈不滿,使民眾和政府的矛盾日趨激化,關(guān)系越來越緊張。因此,要解決這一問題,就必須對強(qiáng)制權(quán)的實施加以控制,對其實施的程序加以明確、細(xì)化。本次草案提出:“實施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯,應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行督促和催告”,“采取行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人書面或口頭報告并經(jīng)批準(zhǔn)。當(dāng)場采取行政強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)在事后立即報告”,“當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)、救濟(jì)途徑以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”?！皩嵤┬姓?qiáng)制,應(yīng)當(dāng)堅持教育與強(qiáng)制相結(jié)合?！盵26]這些規(guī)定都是文明執(zhí)法、規(guī)范權(quán)力行使程序的體現(xiàn)。

最后,強(qiáng)化了對公民權(quán)利的行政救濟(jì)制度。公民權(quán)利是歸個人享有的,這種微弱的權(quán)利很難與強(qiáng)大的公共權(quán)力相抗衡。這就需要健全而有效的權(quán)利救濟(jì)制度來保障公民權(quán)利,使公民權(quán)利獲得制度支持和法律保障,同時通過這種救濟(jì)制度對公共權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督?！缎姓?qiáng)制法》草案規(guī)定:公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制,享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟;因行政機(jī)關(guān)違法實施行政強(qiáng)制受到損害的,有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍受到損害的,有權(quán)依法要求賠償。[27]

在現(xiàn)代社會所有的行政權(quán)力中,最具侵犯性、對公民權(quán)利和法人權(quán)利威脅最大的就是行政強(qiáng)制權(quán)。設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)的過程,實質(zhì)上就是處理公共利益和相對人合法權(quán)益關(guān)系的過程,是平衡行政權(quán)力與相對人權(quán)利的結(jié)果。[28](P184)這是運用國家機(jī)器的強(qiáng)力來直接干預(yù)公民的權(quán)利義務(wù)的過程,只有將其限定在一個必要的范圍內(nèi),公民的權(quán)利才能擁有伸張的足夠空間。也就是說,在行政強(qiáng)制權(quán)設(shè)定的過程中,我們必須要處理好公民權(quán)利和國家權(quán)力之間的關(guān)系:一方面,賦予行政機(jī)關(guān)以必要的行政強(qiáng)制權(quán);另一方面,對相對人權(quán)利的保護(hù)也應(yīng)盡可能地?zé)o微不至,在行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定問題上不應(yīng)出現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的失衡,而應(yīng)盡可能尋求權(quán)利保護(hù)與秩序追求和法律實現(xiàn)之間的協(xié)調(diào)與平衡。

《行政強(qiáng)制法》草案恰恰符合了這種要求,它并不是要增強(qiáng)、擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)力,而是要規(guī)范和限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。在這個草案中,我們看到了“制約公權(quán),保護(hù)私權(quán)”這個“砝碼”的作用,看到了權(quán)利和權(quán)力的天平進(jìn)一步傾斜向了前者。也只有這樣,才能真正實現(xiàn)“維護(hù)公共利益和社會秩序,保護(hù)公民、法人合法權(quán)益”的立法思想,也才能真正樹立行政機(jī)關(guān)的權(quán)威,保護(hù)公民的合法權(quán)利。

[1] 隋笑飛、崔清新:《解讀〈行政強(qiáng)制法〉草案》,載《政府法制》,2009(28)。

[2][9] 王濤:《論保障公民權(quán)利與制約國家權(quán)力》,載《山東師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版),2008(5)。

[3] 盧梭:《社會契約論》,北京,北京出版社,2007。

[4] 姜明安:《行政法與行政訴訟法》,北京,北京大學(xué)出版社,2005。

[5][11][19][20][21] 張弘:《選擇視角中的行政法》,北京,法律出版社,2006。

[6][8][18] 張康之:《尋找公共行政的倫理視角》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2002。

[7] 尤爾根·哈貝馬斯:《交往與社會進(jìn)化》,重慶,重慶出版社,1989。

[10][13] 毛昭暉:《公共行政的法律基礎(chǔ)》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2003。

[12] 曾蔚:《行政自由裁量權(quán)的概念及存在原因辨析》,載《法學(xué)雜志》,2005(5)。

[14][15][24] 張康之:《公共行政中的哲學(xué)與原理》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2004。

[16] 汪淵智:《理性思考公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系》,載《山西大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2006(4)。

[17] 征漢年、章群:《限制與平衡:法社會學(xué)視野下的權(quán)利與權(quán)力的對話》,載《新疆大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)·人文社會科學(xué)版),2007(4)。

[22] 孟德斯鳩:《論法的精神》,北京,當(dāng)代世界出版社,2008。

[23] 特里·L·庫珀:《行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2009。

[25] B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2006。

[26][27] 《中華人民共和國行政強(qiáng)制法 (草案)》。

[28] 胡建淼:《行政強(qiáng)制法研究》,北京,法律出版社,2003。

(責(zé)任編輯 李 理)

Another“Weight”in the Right and Power“Balance”——The Draft Law on Administrative Enforcement in the Administrative Ethics Perspective

WANG Wen-juan1,LI Jing-wen1,NING Xiao-hua2
(1.School of Government,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081;2.School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872)

Civil rights are the foundation of state power generating,the state power is an important condition for the realization of civil rights.The balance between civil rights and state power is related to the harmonious social order and the effective maintenance of the public interest.If we see civil rights and state power as two sides of a“balance”,the spirit of balance and moral values on the rational spirit are important ways to promote this“balance”.The draft law on administrative enforcement,following the path of the legal and moral,plays an important role in balancing the rights and powers of“balance”.

the draft law on administrative enforcement;right;power;balance;administrative ethics

王文娟:中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院講師 (北京100081);李京文:中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師 (北京100081);寧小花:中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生 (北京100872)