楊建順

行政法視野中的社會(huì)管理創(chuàng)新

楊建順

社會(huì)管理創(chuàng)新是社會(huì)管理完善和發(fā)展的“主發(fā)動(dòng)機(jī)”?！靶姓ǖ木柙谟诓昧俊?而行政法的終極目的和價(jià)值在于憑借法規(guī)范確立秩序并達(dá)至公共福祉。因此,行政法視野中的管理創(chuàng)新亦須遵循既有的秩序約束。社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的、綜合的系統(tǒng),要確保其始終發(fā)揮應(yīng)有的重要作用,就必須立足于過程論,建構(gòu)相應(yīng)的系統(tǒng)機(jī)制予以支撐,用法規(guī)范和制度來引導(dǎo)、促進(jìn)和保障社會(huì)管理及社會(huì)管理創(chuàng)新,以參與型乃至自治型社會(huì)管理的理念為指導(dǎo),解決好權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一問題,以形成解決問題和創(chuàng)新發(fā)展的長效機(jī)制。

社會(huì)管理;創(chuàng)新;行政法;價(jià)值分析

自2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理,推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”以來,我國實(shí)務(wù)界和理論界普遍展開了社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理和社會(huì)管理體制創(chuàng)新方面的探索,并取得了可喜的成果。2007年,黨的十七大報(bào)告提出要“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”,“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2008年,溫家寶總理在十一屆全國人大一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告,在社會(huì)建設(shè)、民主法制建設(shè)以及行政管理體制改革等語境下數(shù)次提及“社會(huì)管理”這一概念。①例如,《政府工作報(bào)告》指出,在社會(huì)管理方面,要“著力維護(hù)人民群眾合法權(quán)益,積極化解社會(huì)矛盾”。在深化政府機(jī)構(gòu)改革方面,要“加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。于是,社會(huì)管理被納入更完備的體系性框架之中,社會(huì)管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作的組成部分之一,成為擺在各級黨委和政府面前的重大問題,也成為理論界所面臨的重大研究課題。

要研究解決這個(gè)課題,就要對社會(huì)、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理、社會(huì)管理體制、中國特色的社會(huì)管理體制乃至其他國家和地區(qū)的社會(huì)管理體制等相關(guān)問題展開探討,就要把握社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新的特點(diǎn)和規(guī)律,并將其置于中國國情尤其是共產(chǎn)黨執(zhí)政、社會(huì)主義建設(shè)和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的大背景中加以認(rèn)識(shí)和把握。社會(huì)管理創(chuàng)新是以社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理為核心內(nèi)容的變革,也包括與此相聯(lián)系的政府職能轉(zhuǎn)變等制度與體制問題,本文擬就這些問題展開探討,在確認(rèn)社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新相關(guān)問題的基礎(chǔ)上,對社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容和路徑選擇進(jìn)行歸納總結(jié),以揭示社會(huì)管理創(chuàng)新的本質(zhì)特征和價(jià)值取向,并從行政法價(jià)值層面展開分析,這對于“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”,架構(gòu)以法治理念為指導(dǎo),以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐的,涵蓋政府調(diào)控、利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)利保障以及應(yīng)急機(jī)制等內(nèi)容的社會(huì)管理新體系,具有一定的借鑒和參考價(jià)值。

一、社會(huì)管理與社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)系

社會(huì)管理創(chuàng)新的含義極其豐富,這是由社會(huì)管理本身內(nèi)容的豐富多樣性所決定的。

(一)社會(huì)管理的概念界定

社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分,但是,廣義上的社會(huì)管理又不限于政府的社會(huì)管理職能,它還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理。

作為政府職能之一的社會(huì)管理,是指國家通過制定一系列的社會(huì)政策和法規(guī)范,對社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu),調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系,回應(yīng)社會(huì)訴求,化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定,維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境,促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。

廣義上的社會(huì)管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。人們對社會(huì)管理的研究大多涉及由單一主體到多元主體的討論,尤其是近年來關(guān)于NGO、NPO等第三部門研究的興起,使得人們越來越關(guān)注社會(huì)管理的多元主體問題。[1]

社會(huì)管理的領(lǐng)域非常廣泛,包括城市社會(huì)管理、農(nóng)村社會(huì)管理、社區(qū)管理、社會(huì)社團(tuán)組織管理、社保管理以及流動(dòng)人口管理等傳統(tǒng)的、新型的甚至未來型的社會(huì)管理。不同領(lǐng)域和不同階段的社會(huì)管理都會(huì)面臨不同的創(chuàng)新課題,不同的專家學(xué)者根據(jù)自己的研究對社會(huì)管理以及社會(huì)管理創(chuàng)新所下的定義也會(huì)各不相同。

很顯然,對于行政法價(jià)值分析來說,并非只有作為政府職能之一的社會(huì)管理才有意義,其他主體以及社會(huì)自身的管理也具有重要的意義。尤其是對于現(xiàn)代國家所普遍致力追求的協(xié)治 (governance)或者 善 政 (goodadministration)[2](P110以下)目標(biāo)來說,其他主體以及社會(huì)自身的管理具有重要的權(quán)力配置、資源優(yōu)化和制度架構(gòu)的導(dǎo)向性意義。誠如黨的十七大報(bào)告所明確指出的,要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”,確立參與型行政的理念[3](P171以下),皆具有重要的制度價(jià)值支撐作用。鑒于此,本文將社會(huì)管理中社會(huì)組織的定位等問題一并納入視野來理解。但是,限于篇幅和論題集中性的要求等方面的制約,本文的研究只能將討論聚焦于作為政府職能之一的社會(huì)管理以及社會(huì)管理創(chuàng)新的行政法價(jià)值分析,對其他主體的定位等問題的涉獵,皆是為了服務(wù)于政府職能定位和發(fā)展方向的目標(biāo)。只有如此,才能堅(jiān)持行政法的學(xué)科特色,也才能從行政法視野來準(zhǔn)確地作出相應(yīng)的價(jià)值判斷。

(二)社會(huì)管理創(chuàng)新及創(chuàng)新系統(tǒng)的啟動(dòng)

社會(huì)管理創(chuàng)新,是指在現(xiàn)有社會(huì)管理?xiàng)l件下,運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn),依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢,尤其是依據(jù)社會(huì)自身的運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范,研究并運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法和機(jī)制等,對傳統(tǒng)的管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改革,建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)或者這些活動(dòng)的過程。[4]社會(huì)管理創(chuàng)新既是活動(dòng),也是活動(dòng)的過程,是以社會(huì)管理的存在為前提的,其目的在于使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序,產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

社會(huì)管理創(chuàng)新是社會(huì)管理完善和發(fā)展的“主發(fā)動(dòng)機(jī)”。[5]科學(xué)合理的社會(huì)管理創(chuàng)新能夠?qū)е律鐣?huì)管理的完善與發(fā)展,為社會(huì)、社會(huì)成員乃至社會(huì)外的主體帶來發(fā)展和變革的機(jī)會(huì),最終導(dǎo)致整個(gè)國家一定時(shí)期的社會(huì)建設(shè)繁榮、社會(huì)管理順暢,形成政府、社會(huì)和個(gè)人良性互動(dòng)的“創(chuàng)新盛世”。但是,一個(gè)成熟的社會(huì)當(dāng)以既有秩序的維持和享受既有秩序效應(yīng)為常態(tài),而以既有秩序的更迭和舍棄即“創(chuàng)新”為補(bǔ)充、調(diào)劑和必要的活力來源。更何況,某種先進(jìn)的理論、方法和理念,當(dāng)會(huì)伴隨社會(huì)管理創(chuàng)新的推進(jìn)而逐漸得以擴(kuò)散和普遍化,形成一種新的常態(tài)社會(huì)管理;一定時(shí)期過后,這種“創(chuàng)新”的結(jié)果也會(huì)遭遇“梗阻”,甚至其自身也有可能成為新的阻礙社會(huì)建設(shè)順利進(jìn)行的要素,使得政府、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系不僅不能良性互動(dòng),而且還會(huì)呈現(xiàn)出錯(cuò)位、越位、缺位等僵化停滯狀態(tài)。于是,為了新的價(jià)值追求,人們便會(huì)又開始尋求并實(shí)施新的社會(huì)管理創(chuàng)新。

社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的、綜合的系統(tǒng),要確保其始終發(fā)揮應(yīng)有的重要作用,就必須建構(gòu)相應(yīng)的系統(tǒng)機(jī)制予以支撐。新知識(shí)、新方法、新技術(shù)和新理念等往往是引發(fā)啟動(dòng)該系統(tǒng)的機(jī)會(huì)或者契機(jī),通過建立、組織和促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新系統(tǒng),形成、改進(jìn)或者不斷發(fā)展社會(huì)管理的機(jī)制或者制度,這又為下一輪社會(huì)管理創(chuàng)新系統(tǒng)的啟動(dòng)準(zhǔn)備了條件。在行政法視野中,這一系列活動(dòng)皆需有相應(yīng)的規(guī)范、規(guī)則乃至機(jī)制、制度等予以支撐,而創(chuàng)新本身的靈活性、條件限制性等決定了其需要較為寬松的外部支撐環(huán)境。于是,相應(yīng)的授權(quán)和裁量準(zhǔn)則也就因此而獲得了廣闊的用武之地。

總的說來,這種循環(huán)系統(tǒng)的內(nèi)部要素、結(jié)構(gòu)和功能,決定了某項(xiàng)社會(huì)管理創(chuàng)新是否能夠順利推進(jìn),而每一項(xiàng)社會(huì)管理創(chuàng)新的成功,又將為該系統(tǒng)自身的完善和發(fā)展提供重要的推進(jìn)和支撐。社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)管理是統(tǒng)一系統(tǒng)的兩個(gè)側(cè)面。社會(huì)管理創(chuàng)新依賴于既有的社會(huì)管理,同時(shí)又是既有的社會(huì)管理充實(shí)完善的動(dòng)力;決策科學(xué)化和實(shí)效化有賴于社會(huì)管理創(chuàng)新,而社會(huì)管理創(chuàng)新有助于確保外部環(huán)境和內(nèi)部條件的有機(jī)結(jié)合,助推社會(huì)管理決策科學(xué)化和實(shí)效化;相關(guān)法規(guī)范和制度的完善,乃是社會(huì)管理決策科學(xué)化、實(shí)效化以及社會(huì)管理創(chuàng)新的重要支撐。

二、社會(huì)管理理念的更新

正確的社會(huì)管理理念是社會(huì)管理創(chuàng)新的先導(dǎo),是確保社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)效性和持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。從新的管理思想或者觀念的產(chǎn)生開始,直至新的社會(huì)管理方法、機(jī)制和制度得以運(yùn)用轉(zhuǎn)化,整個(gè)過程既是社會(huì)管理創(chuàng)新,亦是既有社會(huì)管理的運(yùn)行和發(fā)展。社會(huì)管理創(chuàng)新的目的在于將創(chuàng)新變?yōu)閷?shí)用的管理手段、方式和方法,乃至確立新的管理機(jī)制和制度,以實(shí)現(xiàn)更大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。社會(huì)管理來源于社會(huì)建設(shè)實(shí)踐,社會(huì)建設(shè)實(shí)踐是社會(huì)管理之本。社會(huì)管理需要不斷發(fā)展和完善,社會(huì)管理創(chuàng)新就是社會(huì)管理發(fā)展和完善的體現(xiàn),而相關(guān)法規(guī)范的完善和理念的更新則是社會(huì)管理和社會(huì)管理創(chuàng)新的重要支撐。

更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)“親情化服務(wù)、人性化管理、市民化待遇”[6],更為重要的是,要強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變?nèi)芙y(tǒng)制型政府治理范式,“高度重視和維護(hù)人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益”,“把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置”[7],實(shí)現(xiàn)從國家本位到社會(huì)本位的轉(zhuǎn)換。

更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)寓管理于服務(wù)之中,以服務(wù)促管理,實(shí)現(xiàn)由防范型管理向平等型、服務(wù)型、無償型管理的轉(zhuǎn)變,讓所有社會(huì)成員都能夠在社會(huì)管理創(chuàng)新中感到更快捷、更便利、更文明、更和諧,更要強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)作業(yè),培育社會(huì)組織管理主體,尊重社會(huì)自治,助推社會(huì)自律,確認(rèn)并保障社會(huì)多元主體的多元價(jià)值和利益訴求。[8](P171以下)

更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)始終貫徹以人為本的發(fā)展觀,而且要強(qiáng)調(diào)將“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)范及時(shí)、充分且準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)化為各類法規(guī)范和制度,轉(zhuǎn)化為國家機(jī)關(guān)及其工作人員切實(shí)確立和竭力踐行的基本價(jià)值追求,轉(zhuǎn)化為各類社會(huì)管理主體進(jìn)行價(jià)值取舍和決策判斷的基本行為準(zhǔn)則。[9]

更新社會(huì)管理理念,不僅要強(qiáng)調(diào)政府職能的合理定位,而且要強(qiáng)調(diào)社會(huì)和社會(huì)組織自身的發(fā)展和完善,承認(rèn)、保護(hù)和促進(jìn)自主性社會(huì)的形成,完善社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置,包容社會(huì)的異質(zhì)性,正確認(rèn)識(shí)化解社會(huì)矛盾與紛爭解決機(jī)制常態(tài)化的關(guān)系,致力于多元的常態(tài)化社會(huì)管理機(jī)制和制度的建構(gòu)和完善。

三、社會(huì)管理創(chuàng)新的過程論視角

如前所述,社會(huì)管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而社會(huì)管理創(chuàng)新過程更為復(fù)雜,其作用也往往是難以判定的,短期效益不明顯,且其由于涉及管理范圍和管理對象的利益調(diào)整,因而難免遭遇各類阻力,影響其發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。只有確立過程論的視角,更新社會(huì)管理理念,切實(shí)以社會(huì)公共利益為核心,尊重各方各類利益訴求,貼近社會(huì)生活,注重和強(qiáng)調(diào)服務(wù),密切政府與社會(huì)的關(guān)系,才能正確認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)管理創(chuàng)新的意義和作用,帶動(dòng)社會(huì)管理方法和手段的創(chuàng)新,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理機(jī)制和制度的創(chuàng)新。

(一)社會(huì)管理方式方法的創(chuàng)新

社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口或曰啟動(dòng)點(diǎn),往往是社會(huì)管理方式方法的創(chuàng)新,亦即社會(huì)管理手段的創(chuàng)新。從社會(huì)管理的規(guī)律性來看,社會(huì)管理整體機(jī)制和制度的創(chuàng)新必須以充分全面而客觀準(zhǔn)確地掌握社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)成員的具體狀況為基礎(chǔ)和前提,而社會(huì)管理方式方法的創(chuàng)新對相關(guān)要素的要求則相對寬松得多。當(dāng)然,從實(shí)效性的角度來看,社會(huì)管理手段的創(chuàng)新同樣須依托于信息化管理技術(shù)和機(jī)制的支撐。要避免“行政方法不能用、經(jīng)濟(jì)方法不好用、法律方法不會(huì)用、思想教育不頂用”[10]的尷尬,必須依托于明確規(guī)定了各方主體的職能任務(wù)、權(quán)利義務(wù)和職責(zé)的法規(guī)范。只有在法規(guī)范和制度的支撐下,才能使社會(huì)管理形成一個(gè)完整的系統(tǒng),各要素之間相互聯(lián)系,相互影響,共同作用于社會(huì)事務(wù)的管理。

社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新往往不是一次能夠完成的,而是在社會(huì)管理不斷發(fā)展變革的過程中逐步醞釀甚至要經(jīng)過不斷的試錯(cuò)過程才能實(shí)現(xiàn)的,因而,社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新也就與社會(huì)管理創(chuàng)新一樣,處在一個(gè)不斷探索與發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程中,需要與之相適應(yīng)的評價(jià)機(jī)制予以支撐。

和其他管理一樣,社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)有效的方式與方法,注重通過計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等基本環(huán)節(jié),充分利用各種資源工具,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理系統(tǒng)的最高效率和效益目標(biāo)。因此,社會(huì)管理創(chuàng)新的本質(zhì)是通過社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整、改變與重新組合,以及外部環(huán)境的調(diào)適和保障,使社會(huì)管理發(fā)生整體功能的轉(zhuǎn)變,是不斷探索、組合和發(fā)展的過程。社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新經(jīng)過諸多復(fù)雜而艱難的環(huán)節(jié),最終將改變或者發(fā)展傳統(tǒng)的機(jī)制與制度,形成與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的新的組織形式,從而推動(dòng)社會(huì)的健康發(fā)展。在目前階段,社會(huì)管理方式與方法的創(chuàng)新重要的是要完善社會(huì)管理手段,實(shí)現(xiàn)由單一的行政手段向綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政、教育等手段的轉(zhuǎn)變。而各種手段的綜合運(yùn)用和實(shí)效性保障,有賴于行政手段論和行政手段保障論以及相關(guān)法規(guī)范的充實(shí)和完善。

(二)社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新

社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新是社會(huì)管理創(chuàng)新的根本所在,是各類創(chuàng)新的支撐和保障。無論是社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理,還是社會(huì)管理創(chuàng)新,都必須有法規(guī)范作支撐、有制度作保障。因此,為了推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新健康發(fā)展,確保社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)效性和持續(xù)性,就必須建立和完善相關(guān)法規(guī)范和制度,解決好權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一問題,用法規(guī)范和制度來規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)管理及社會(huì)管理創(chuàng)新,切實(shí)做到有法可依,依法管理和服務(wù),依良法善治,形成解決問題和創(chuàng)新發(fā)展的長效機(jī)制。

社會(huì)管理機(jī)制和制度變革是完善和發(fā)展社會(huì)管理的基石。因此,要整合各種社會(huì)管理資源和手段,形成解決問題的合力,消除既有管理中的各種弊端,切實(shí)推進(jìn)社會(huì)管理機(jī)制和制度的建構(gòu)與完善。

社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分之一,但是,政府并非社會(huì)管理的唯一主體。黨的十七大報(bào)告提出:“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,最大限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素。”[11]這是社會(huì)管理機(jī)制制度創(chuàng)新的指導(dǎo)原則:要形成并健全四種主體分工明確、各司其職又相互配合的新的社會(huì)管理格局;要注重對基層社會(huì)管理體制的健全完善;要最大限度地激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)造力。所有這一切,都要服務(wù)于和諧社會(huì)建設(shè)的需要,有利于建立一種能夠促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的新型社會(huì)管理體制。

管理主體創(chuàng)新是社會(huì)管理機(jī)制制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新,要求對各類主體的職能范圍作出明確界定,并按其職能來分別設(shè)計(jì)管理機(jī)制,構(gòu)筑相應(yīng)的法規(guī)范和制度。雖然這些都是需要進(jìn)一步探索和研究的課題,但是,社會(huì)管理要形成多元主體共管、整合社會(huì)管理資源、增強(qiáng)基層自治功能的綜合治理模式,這一點(diǎn)是毋庸置疑的。實(shí)際上,強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員和管理者是社會(huì)管理創(chuàng)新的主體,這本身就是對既有的政府是社會(huì)管理和創(chuàng)新的唯一主體這種模式的突破;厘清黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與在社會(huì)管理格局中的定位,這本身就是社會(huì)管理機(jī)制制度的創(chuàng)新,也是行政法基本制度乃至基本原理的發(fā)展和完善。在多元主體的社會(huì)管理格局中探索一種互動(dòng)協(xié)作的運(yùn)行模式,更需要堅(jiān)實(shí)的機(jī)制制度作為支撐。在這個(gè)意義上,對上述問題進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究,也是社會(huì)管理機(jī)制制度創(chuàng)新的重要組成部分。

需要強(qiáng)調(diào)的是,社會(huì)管理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)從新的社會(huì)管理觀念、方法乃至機(jī)制制度的研究拓展到實(shí)際機(jī)制或者制度化運(yùn)用,不應(yīng)忽略既有的社會(huì)管理資源和手段。社會(huì)管理所追求的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”,即達(dá)成兼顧各方面利益基礎(chǔ)上的公共利益最大化 (公共福祉)。所以,無論是推動(dòng)參與型行政乃至自治型社會(huì)管理的理念拓展,還是探索社區(qū)矯治和特殊人群幫教的新機(jī)制,都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)管理的秩序價(jià)值與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為根本目標(biāo)。換言之,社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)以社會(huì)為導(dǎo)向,以社會(huì)成員和管理者為主體,以法規(guī)范和制度為支撐,以新手段和新機(jī)制的開發(fā)運(yùn)用為契機(jī),以提高社會(huì)管理的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、增強(qiáng)社會(huì)成員的自治力和培育新的社會(huì)成員為目標(biāo),重視外部環(huán)境和內(nèi)部條件的有機(jī)結(jié)合,通過新的管理方式和方法的開發(fā)運(yùn)用促進(jìn)機(jī)制或者整個(gè)制度要素的優(yōu)化配置,以有限的管理成本投入取得最大的制度資源優(yōu)化組合。

四、社會(huì)管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容及需要重點(diǎn)解決的問題

(一)社會(huì)管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容

創(chuàng)新社會(huì)管理模式,必須創(chuàng)新管理內(nèi)容,厘清管理領(lǐng)域,強(qiáng)化社會(huì)公共事務(wù)的管理,有效調(diào)處社會(huì)矛盾,維護(hù)各方各類群體的正當(dāng)權(quán)益。

推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,雖然要以既有的管理資源和手段為基礎(chǔ),借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),但是,創(chuàng)新的答案依然要靠不斷的探索和實(shí)踐,要在社會(huì)管理實(shí)踐中尋找,要根據(jù)我國發(fā)展的特定階段和現(xiàn)實(shí)國情來探尋。正如胡錦濤總書記所指出的:“只有建立起與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制相適應(yīng)的社會(huì)體制,才能形成與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化秩序相協(xié)調(diào)的社會(huì)秩序?！盵12]

社會(huì)管理創(chuàng)新的推進(jìn),應(yīng)當(dāng)有助于良好社會(huì)環(huán)境的形成,有助于解決快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸多社會(huì)問題,有助于建構(gòu)科學(xué)的社會(huì)管理機(jī)制和制度。社會(huì)管理創(chuàng)新的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)建設(shè)的完善和社會(huì)繁榮,應(yīng)當(dāng)是獲得更大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益,應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)兼顧各方各類利益基礎(chǔ)上的公共利益最大化 (公共福祉)。根據(jù)這種社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo),可以將社會(huì)管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容歸納為如下幾個(gè)方面:

(1)正確處理政府與社會(huì)組織以及各相關(guān)主體之間的關(guān)系,明確各方主體在社會(huì)管理中的定位。在強(qiáng)調(diào)黨和政府在社會(huì)建設(shè)中的中心位置的同時(shí),還要健全和完善社會(huì)自治、自律和自我發(fā)展的新機(jī)制,充分發(fā)揮各種社會(huì)組織和公民個(gè)人在社會(huì)管理中的主體性及其對政府社會(huì)管理的監(jiān)督制約作用。

(2)建構(gòu)和實(shí)施以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系,尊重和保障社會(huì)組織和個(gè)人的權(quán)利和自由,加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè),提升社會(huì)管理和服務(wù)水平,消除社會(huì)排斥,推動(dòng)社會(huì)融合。

(3)加強(qiáng)民生制度建設(shè),確立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各方共同參與的社會(huì)管理新機(jī)制。改善和保障民生問題不僅是政府履行社會(huì)管理職能的必然要求,而且是政府行政必須優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的基本職能,也是需要社會(huì)和個(gè)人共同努力才能解決的問題。政府既要承擔(dān)起直接提供各類服務(wù)的職責(zé),又要善于借助所掌握的權(quán)力、權(quán)威和信息、資源,調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性,使他們參與解決民生問題。只有動(dòng)員社會(huì)各方積極、廣泛、持續(xù)參與與協(xié)作,才能真正在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上建構(gòu)一種新的政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)關(guān)注民生、保障民生、促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步這一目標(biāo)。

(4)健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和應(yīng)急管理體系建設(shè),提高應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的能力,并形成維護(hù)社會(huì)和諧、有效處理社會(huì)公共危機(jī)事件的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制。在群體性事件等危機(jī)處理中,要善于進(jìn)行“情緒疏導(dǎo)”和“情緒管理”,以貼近的感情疏導(dǎo)民情,化解危機(jī),而不是機(jī)械、簡單地運(yùn)用“物質(zhì)滿足”或者“物質(zhì)誘導(dǎo)”的方式。

(5)激發(fā)全社會(huì)參與社會(huì)管理的主動(dòng)性,進(jìn)一步完善社會(huì)管理的運(yùn)行機(jī)制。要建立不同社會(huì)主體之間平等、民主的社會(huì)合作機(jī)制,倡導(dǎo)參與型行政理念,形成兼顧各方各類利益、將全體人民的發(fā)展利益與環(huán)境生態(tài)利益相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制,努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

(二)社會(huì)管理創(chuàng)新須重點(diǎn)解決的問題

推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,進(jìn)一步完善社會(huì)管理體系,既要全面展開工作,又要抓住源頭性、根本性和基礎(chǔ)性問題,重點(diǎn)在于解決好流動(dòng)人口的服務(wù)管理、特殊人群的幫教管理、社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)的綜合治理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的建設(shè)管理、社會(huì)組織的管理服務(wù)等問題。[13]

(1)推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理的創(chuàng)新。要公平對待、切實(shí)保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益,從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生問題入手,不斷創(chuàng)新統(tǒng)一有效的管理新機(jī)制,結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度改革,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務(wù)全覆蓋的人口互動(dòng)管理模式,使流動(dòng)人口能夠全面參與并真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活,變流動(dòng)為活力,從根本上解決流動(dòng)人口不穩(wěn)定和不和諧等問題。

(2)推進(jìn)特殊人群幫教管理的創(chuàng)新。要建立健全對服刑在教人員、刑釋解教人員、社會(huì)閑散人員特別是青少年以及吸毒人員等高危人群的常態(tài)化幫教管控機(jī)制,充分發(fā)揮基層組織和社會(huì)組織的積極作用,推動(dòng)教育改造與安置幫教工作雙延伸。對特殊人群的幫教管理,要有措施、有方法、有體系,應(yīng)在解決他們的實(shí)際困難、促進(jìn)他們的發(fā)展上下工夫,尤其是應(yīng)當(dāng)致力于建構(gòu)和完善幫助其更好地融入社會(huì)的機(jī)制制度,從根本上化解社會(huì)矛盾。

(3)推進(jìn)社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理的創(chuàng)新。要將城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)的治理和城鄉(xiāng)規(guī)劃、地區(qū)改造相結(jié)合,在完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善生活環(huán)境的基礎(chǔ)上,健全基層組織,延伸公共服務(wù),切實(shí)處理好整治、服務(wù)、管理和發(fā)展的相互關(guān)系;要對小旅館、娛樂、洗浴場所等實(shí)行耐心指導(dǎo)、重點(diǎn)防控、過程監(jiān)管,完善長效機(jī)制,突出指導(dǎo)服務(wù)理念。

(4)推進(jìn)虛擬社會(huì)建設(shè)管理的創(chuàng)新。要提高對互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí),注重研究互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)在規(guī)律和規(guī)則,充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段,加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)與有效管理,特別是要認(rèn)真研究和充分利用法律手段,依法保證互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展。既要把網(wǎng)絡(luò)輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道,又要高度重視和評估輿情影響,主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)普遍關(guān)心的問題,正確引導(dǎo)網(wǎng)上輿論,維護(hù)網(wǎng)上秩序,營造有利于社會(huì)穩(wěn)定的輿論環(huán)境。

(5)推進(jìn)社會(huì)組織管理服務(wù)的創(chuàng)新。要致力于對社會(huì)組織的研究,承認(rèn)社會(huì)組織在國家發(fā)展與建設(shè)中尤其是社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要地位和積極作用,并按照社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律施以有效監(jiān)管,健全和完善相關(guān)法規(guī)范。黨的十六屆六中全會(huì)明確提出:完善培育發(fā)展和依法管理社會(huì)組織的政策措施,發(fā)揮社會(huì)組織在提供服務(wù)、表達(dá)訴求、規(guī)范行為中的積極作用。要做到依法準(zhǔn)入、依法規(guī)范管理,充分運(yùn)用好社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)自治功能和社會(huì)調(diào)節(jié)的力量,使社會(huì)組織真正發(fā)揮其溝通政府、企業(yè)和社會(huì)的橋梁、紐帶作用。

五、社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇

堅(jiān)持創(chuàng)新,才能推動(dòng)社會(huì)管理進(jìn)步,才能推動(dòng)社會(huì)建設(shè)提速,才能促進(jìn)社會(huì)自身的發(fā)展,才能夠兼顧社會(huì)各類成員的利益并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。但是,社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇乃至?xí)r序和重點(diǎn)等方面仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究。

推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,首要的是搞好制度建設(shè),完善社會(huì)管理的一系列政策和法規(guī)范,建立與構(gòu)建和諧社會(huì)相適應(yīng)的社會(huì)管理新格局。

推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,重要的是要完善參與型及自治型治理結(jié)構(gòu),重視對優(yōu)秀的管理者、優(yōu)秀的專業(yè)人員和優(yōu)秀的社會(huì)組織的培養(yǎng)和培育,通過對社會(huì)管理領(lǐng)域進(jìn)行過程引導(dǎo)和規(guī)范,實(shí)現(xiàn)政府對創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新行為的有意識(shí)引導(dǎo)、調(diào)控和激勵(lì),形成卓有成效的社會(huì)管理創(chuàng)新生態(tài)機(jī)制。

社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于要用參與型乃至自治型社會(huì)管理的理念來指導(dǎo)各種社會(huì)管理實(shí)踐。創(chuàng)新是社會(huì)管理之魂,只有在實(shí)踐當(dāng)中不斷地創(chuàng)新,社會(huì)管理才能逐步走向善治、善政,國家才能有效協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系,化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)各種社會(huì)力量健康成長,并最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。

社會(huì)管理創(chuàng)新要確立正確方向和科學(xué)路徑,要促進(jìn)社會(huì)活力而不是要限制社會(huì)活力,要對利益調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,要尊重不同的價(jià)值觀念,倡導(dǎo)不同的行為模式,傾聽不同的利益訴求,重視溝通與協(xié)調(diào)。當(dāng)然,社會(huì)管理創(chuàng)新就是利益的重新調(diào)整,因而不可避免地會(huì)使某些群體或者個(gè)人的既有利益受到損害乃至喪失。社會(huì)管理創(chuàng)新要對利益調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,同時(shí)要盡可能地兼顧各方各類利益。但是,強(qiáng)調(diào)兼顧各方各類利益絕不是不能損害任何利益,絕不意味著不能采取任何強(qiáng)制性手段。問題的關(guān)鍵在于改革中的利益調(diào)整要著眼于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步,要引入行政過程論,對各方各類利益進(jìn)行綜合的全面衡量,依法作出科學(xué)合理的裁量判斷。

社會(huì)管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動(dòng),依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊,依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點(diǎn)的環(huán)境,更依賴于相關(guān)各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。這是社會(huì)管理創(chuàng)新的規(guī)律性特征,在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中要予以最大限度的尊重。

六、政法機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能發(fā)揮

社會(huì)管理創(chuàng)新主要涉及行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和社會(huì)成員的關(guān)系問題,即使從黨的十七大報(bào)告所提出的社會(huì)管理格局來看,也只是涉及黨委、政府、社會(huì)和公眾的定位和界限厘清問題,似乎與政法機(jī)關(guān)沒有直接關(guān)系。但是,這并不意味著政法機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中沒有用武之地。相反,各級政法機(jī)關(guān)依法推進(jìn)其本職工作,便是為社會(huì)管理創(chuàng)新創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,并且其中有些職能本身就是直接參與社會(huì)管理創(chuàng)新工作。

全國政法工作電視電話會(huì)議提出要深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作。很顯然,在這里,社會(huì)管理創(chuàng)新被作為這三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一加以強(qiáng)調(diào),說明政法工作在社會(huì)管理創(chuàng)新方面同樣肩負(fù)著重要的使命。

無論是法院依法判決、裁定,還是檢察院的依法抗訴監(jiān)督,對于社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)制制度的形成和不斷完善,提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的規(guī)范、促進(jìn)和監(jiān)督制約作用。而政法機(jī)關(guān)和政法干警把推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作作為民心工程、實(shí)事工程、保障工程來抓[14],有助于推動(dòng)政法工作全面發(fā)展進(jìn)步。問題的關(guān)鍵是如何推進(jìn)。必須強(qiáng)調(diào)指出的是,運(yùn)動(dòng)式的形式主義的所謂推進(jìn),是“依法”之悖論,無助于甚至?xí)?yán)重阻礙政法工作的健康發(fā)展。

“人民檢察院通過檢察活動(dòng),教育公民忠于社會(huì)主義國家,自覺地遵守憲法和法律,積極同違法行為作斗爭?！盵15]檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步強(qiáng)化法律監(jiān)督,認(rèn)真履行第一責(zé)任,主動(dòng)服務(wù)第一要?jiǎng)?wù),不斷提高執(zhí)法辦案工作的質(zhì)量和水平,充分發(fā)揮各項(xiàng)檢察職能,積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新,通過執(zhí)法辦案來化解社會(huì)矛盾,維護(hù)司法公正,維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。執(zhí)法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿,也是檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作。

創(chuàng)新是永恒的主題,無論是科學(xué)技術(shù)還是人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,都需要倡導(dǎo)并保障創(chuàng)新。要加強(qiáng)社會(huì)管理理論學(xué)習(xí),了解和掌握社會(huì)管理發(fā)展的新趨勢,更新社會(huì)管理知識(shí)和管理理念,不斷推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作。這一命題在行政法視野中同樣成立。不過,行政法視野中的社會(huì)管理創(chuàng)新尤其強(qiáng)調(diào)依法推進(jìn)、依法保障、依法確立相應(yīng)的規(guī)范,依法建構(gòu)相應(yīng)的機(jī)制和制度。換言之,當(dāng)代社會(huì)管理的創(chuàng)新始終要求加強(qiáng)法治建設(shè),只有以法治理念為指導(dǎo),以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐來推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,才能真正實(shí)現(xiàn)最佳的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,才能真正構(gòu)建參與型、互動(dòng)型乃至自治型社會(huì)管理模式,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)。

[1] 小舟賢:《通過民間委托手法進(jìn)行行政法執(zhí)行體系的統(tǒng)合》,載《修道法學(xué)》第30卷第2號,2008(2);竹中龍雄:《公益企業(yè)中公共性與收益性的調(diào)和》,載《國民經(jīng)濟(jì)雜志》第92卷第3號,1955(9);梁亮:《社會(huì)組織在社會(huì)管理體制創(chuàng)新中的地位和作用》,參見 http://kyhz.nsa.gov.cn/xzxy_kygl/detail?model=00000000000000005082&documentid=614。

[2] 小舟賢:《歐洲的“善政”概念的展開 (一)》,載《自治研究》第81卷第3號,2005(3)。

[3][8] 楊建順:《行政規(guī)制與權(quán)利保障》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2007。

[4][5] 陳心宇:《管理創(chuàng)新辨析》,參見http://www.mie168.com/read.aspx。

[6] 鄧建新:《陳冀平在廣東調(diào)研基層社會(huì)管理創(chuàng)新工作時(shí)指出:以服務(wù)促管理,實(shí)現(xiàn)五個(gè)創(chuàng)新》,載《法制日報(bào)》,2009-12-31。

[7] 張立榮、汪志強(qiáng):《當(dāng)代中國政府社會(huì)管理創(chuàng)新》,參見http://www.80075.com/diansuanhuiji/200807/26-244785.shtml。

[9] 楊建順:《優(yōu)良的行政文化凝聚民心》,載《觀察與思考》,2009(10)。

[10] 朱建璋: 《農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的若干思考》,載《余姚日報(bào)網(wǎng)》,2009-01-15,參見 http://www.yynews.com.cn/gb/node2/node40/userobject1ai96270.html。

[11] 胡錦濤:《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,載《人民日報(bào)》,2007-10-16。

[12] 胡錦濤:《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話》,載《人民日報(bào)》,2006-10-20。

[13] 《深入學(xué)習(xí)貫徹全省政法工作會(huì)議精神 (二):“六項(xiàng)創(chuàng)新”是完善社會(huì)管理體系的重要途徑》,載《山西法制報(bào)》,2010-01-20,參見http://news.sina.com.cn/o/2010-01-20/171916964602s.shtml。

[14] 陳洪鑌、黃翔:《深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新全市政法工作會(huì)議昨召開,黃志光出席并講話》,載《汕頭日報(bào)》,2010-01-16,參見http://www.dahuawang.com/strb/html/2010-01/16/content_64110.htm。

[15] 《人民檢察院組織法》第4條第2款。

(責(zé)任編輯 李 理)

The Social Management Innovation in the Perspective of Administrative Law

YANGJian-shun
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872)

The social management innovation serves as a“main engine”to improve and develop the administration of our society.“The essence of administrative law lies in administrative discretion”,and its ultimate value aims to achieve public welfare through the implementation of laws and regulations and the establishment of social orders.Accordingly,the social management innovation in the perspective of administrative law should also follow the established orders.As is known to us,the innovation of social management is a complex and comprehensive system.To ensure that it can work well to the last as it shall do,we must center on the theory of administrative process,construct relevant system to guide,improve,and safeguard the social management and its innovation through the implementation of laws and the improvement of legal systems.This also helps to build a long-lasting problem-solving and development-innovating mechanism with the guidance of participative administration or even self-government belief to cope with the issue of corresponding right,responsibility,and benefit.

social management;innovation;administrative law;value analysis

楊建順:中國人民大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師 (北京100872)