周 毅

（重慶三峽學(xué)院民族學(xué)與公共管理學(xué)院，重慶萬州 404100）

建國(guó)至今，我國(guó)社會(huì)救助建設(shè)工作取得了很大進(jìn)步，1999年國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，1994年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。截止目前，我國(guó)的社會(huì)救助主要分為三類:自然災(zāi)害救濟(jì)、孤寡殘疾救濟(jì)、城鄉(xiāng)反貧困救濟(jì)。我國(guó)目前的社會(huì)救助體系包括:最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶救助制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、住房救助制度、司法救助制度等。我國(guó)雖然建立了一個(gè)相對(duì)完善的社會(huì)救助體系，但是在社會(huì)救助的諸多方面，仍存在一些急需改進(jìn)的地方。

1 社會(huì)救助體系存在的問題

1.1 體系不夠完整

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市居民最低保障制度是我國(guó)最早明文規(guī)定的社會(huì)救助制度。隨后國(guó)家又對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助體系進(jìn)行了一系列完善，但和西方國(guó)家相比較，中國(guó)的社會(huì)救助還存在很大缺陷。如美國(guó)的社會(huì)救助體系包括:補(bǔ)充安全所得、失依兒童的家庭補(bǔ)助、醫(yī)療救助、一般社會(huì)救助、食物補(bǔ)助方案、住宅補(bǔ)助等社會(huì)補(bǔ)助項(xiàng)目，其不同的社會(huì)救助項(xiàng)目本身獨(dú)立，劃定的準(zhǔn)人資格是不一致的，其內(nèi)容涵蓋了自然災(zāi)害，孤寡殘疾，反貧困。而我國(guó)表面上建立了一個(gè)龐大全面的社會(huì)救助體系，但實(shí)際上只有農(nóng)村五保制度和城市居民最低生活保障制度得到了有效實(shí)施，而其他的社會(huì)救助項(xiàng)目大多“名不副實(shí)”。例如民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部早在2003年11月18日就頒布了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，但是直到現(xiàn)在，農(nóng)村醫(yī)療救助對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村人口來說仍然是一個(gè)陌生的名詞，這說明我國(guó)在各社會(huì)救助項(xiàng)目的實(shí)施上欠缺力度。通常而言，如果一項(xiàng)制度得不到認(rèn)真的實(shí)施就等于沒有，從這個(gè)意義上看，我國(guó)的社會(huì)救助體系的漏洞是很明顯的。

1.2 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出

和其他的社會(huì)保障項(xiàng)目一樣，我國(guó)的社會(huì)救助仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，正處于工業(yè)化、信息化進(jìn)程當(dāng)中，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市人口快速膨脹，大量其他的社會(huì)保障項(xiàng)目無法解決的社會(huì)問題日益顯露。而農(nóng)村雖然貧困人口較多，但是居住分散，不容易形成太大的社會(huì)問題，因而國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的建設(shè)速度有所放慢，重點(diǎn)放在了城市社會(huì)救助的建設(shè)上面，從而造成了現(xiàn)在社會(huì)救助的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一現(xiàn)象。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度雖然最早在農(nóng)村建立，但是享受“五?！钡臈l件極其嚴(yán)格，屬于貧困人口中的貧困人口;而在城市，國(guó)家先后建立了城市居民最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、失業(yè)救助等社會(huì)救助制度，對(duì)解決城市嚴(yán)重的社會(huì)問題起到了明顯的作用。

1.3 大多為臨時(shí)性救助，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

目前，我國(guó)的社會(huì)救助大多為應(yīng)急性救助，長(zhǎng)效的社會(huì)救助機(jī)制基本上沒有。以突發(fā)性火災(zāi)為例，如果受災(zāi)的是單個(gè)家庭或個(gè)人，那么基本上得不到救助，特別是在農(nóng)村地區(qū)，災(zāi)民甚至還沒有享受其他社會(huì)救助的資格。只有當(dāng)受者以群體身份出現(xiàn)，在某一地區(qū)造成嚴(yán)重的社會(huì)問題時(shí)，才能得到相應(yīng)的社會(huì)救助制度。這雖然似乎不可思議，但卻是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。

2 我國(guó)社會(huì)救助在管理上存在的問題

2.1 缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政出多門，效率不高

在這方面城市最低生活保障制度就是一個(gè)突出的例子。城市最低生活保障制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，民政部負(fù)責(zé)管理，財(cái)政部門按照規(guī)定落實(shí)資金，而統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、審計(jì)由勞動(dòng)保障和人事部門負(fù)責(zé)。由于政出多門，容易出現(xiàn)活動(dòng)不統(tǒng)一、行動(dòng)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，不但影響工作效率，而且還造成管理資源的浪費(fèi)。

2.2 救助基金來源單一，發(fā)放不規(guī)范

我國(guó)的社會(huì)救助基金主要來源于財(cái)政和社會(huì)捐助，其地方政府是資金的主要責(zé)任者。社會(huì)救助基金由于沒有長(zhǎng)期穩(wěn)定的來源，造成社會(huì)救助基金缺口較大。還由于我國(guó)的社會(huì)救助缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，許多地方的社會(huì)救助資金在使用上存在不規(guī)范現(xiàn)象，基層干部在發(fā)放救助資金時(shí)“優(yōu)親厚友”的問題也時(shí)有發(fā)生。

3 社會(huì)救助實(shí)施中的問題

3.1 救助范圍狹窄，不能做到應(yīng)保盡保

從《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》中可以知道，農(nóng)村五保供養(yǎng)的對(duì)象為老年、殘疾、或者未滿16周歲的村民，無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人;或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口。國(guó)家雖然對(duì)享受五保的對(duì)象做了明確規(guī)定，但仍有很多農(nóng)村“三無”人員沒有享受到農(nóng)村五保供養(yǎng)。2008年，全國(guó)有五保供養(yǎng)資格的人口約為1300萬人，但是只有約500萬人享受到了“五保”，其余800萬人只能靠領(lǐng)取國(guó)家臨時(shí)救濟(jì)度日。

3.2 救助水平低

五保供養(yǎng)制度旨在解決農(nóng)村三無人員的基本生活問題，由于救助資金不足，導(dǎo)致救助的水平偏低。2008年農(nóng)村五保集中供養(yǎng)的平均標(biāo)準(zhǔn)為2176.1元/人、年，平均支出水平為2055.7元/人;農(nóng)村五保分散供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為1624.4元/人、年，平均支出水平為1121.0元/人。而在2008年，全國(guó)人均GDP排名最低的貴州，人均GDP也有6742元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出五保的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

4 我國(guó)社會(huì)救助問題的原因分析

4.1 經(jīng)濟(jì)落后，資金緊張

我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，雖然從1979年實(shí)行改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，人民生活水平有明顯提高，但和其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)仍然相對(duì)落后。表1為2008年世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)民生產(chǎn)總值和人均總收入表。中國(guó)在2008年的國(guó)民生產(chǎn)總值為43362億美元，排名世界第三。但是，由于中國(guó)的人口基數(shù)大，人均國(guó)民收入為2940美元，排名世界第127位。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家來說，社會(huì)救助支出是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。

表1 2008年世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家GDP和人均GDP

4.2 政府重視程度不夠

近年來我國(guó)雖然大力發(fā)展社會(huì)救助，建立了農(nóng)村最低生活保障制度等社會(huì)救助制度。但是，社會(huì)救助的對(duì)象大多為社會(huì)中的弱勢(shì)群體。因此，政府對(duì)他們的重視程度較低，這從歷年國(guó)家對(duì)社會(huì)救助投入的資金占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例中可以看出。目前，社會(huì)救助資金投入總量只占財(cái)政支出的1% ～2%，占GDP的0.2% ～0.5%，而納入社會(huì)救助的經(jīng)常救助對(duì)象則在6350萬人左右，占我國(guó)人口的4.8%。而發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助支出一般要占到GDP的1% ～2%。

4.3 中國(guó)人口的受教育程度低

2000年，全國(guó)第五次人口普查時(shí)，我國(guó)15歲以上人口中，受過高等教育的比例為4.5%，而文盲人口所占比例則為9.08%。2008年的最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的成人識(shí)字率為90.9%，教育指數(shù)為8.4，也就是說我國(guó)仍然有9.1%的成年人不識(shí)字，處于絕對(duì)文盲狀態(tài)。由于大量人口受教育程度低，思想觀念落后，對(duì)國(guó)家的法律法規(guī)缺乏認(rèn)識(shí)，不知道用法律來維護(hù)自己的權(quán)益，不能有效地監(jiān)督政府社會(huì)救助制度的實(shí)施，造成我國(guó)社會(huì)救助的監(jiān)督管理力度不足，社會(huì)救助的實(shí)施不到位。

4.4 缺乏系統(tǒng)的社會(huì)救助法律法規(guī)制度

近幾年，我國(guó)雖然先后制定了《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《農(nóng)村居民最低生活保障條例》，以保證社會(huì)救助的實(shí)施，制定社會(huì)救助法也被提上了“兩會(huì)”的議程。但是，我國(guó)至今沒有完善的社會(huì)救助法律制度，造成社會(huì)救助工作無法全面、有效開展的局面。

5 解決我國(guó)社會(huì)救助問題的思路

我國(guó)正處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，貧困問題將在較長(zhǎng)時(shí)期存在。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，推進(jìn)社會(huì)救助工作全面、有效地開展，必須完善我國(guó)的社會(huì)救助制度，使社會(huì)救助工作同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。完善社會(huì)救助制度，必須從以下幾個(gè)方面入手。

5.1 要制定完善的社會(huì)救助法律制度

只有制定了《社會(huì)救助法》，作為社會(huì)保障的基本制度之一，才能保證社會(huì)救助的公開、公正與公平，才能使得社會(huì)救助制度早日完善，給社會(huì)公眾以安全、幸福的心理預(yù)期，維系社會(huì)的誠(chéng)信。只有通過法制的完善，才能從根本上改變社會(huì)救助中存在的主觀隨意性、某些欺騙行為以及地方政府因經(jīng)濟(jì)困難而停發(fā)、減發(fā)社會(huì)救助金等不正常現(xiàn)象，才能使社會(huì)救助糾紛有法可依和社會(huì)救助工作有效運(yùn)行。

5.2 加強(qiáng)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

近幾年，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)貧富差距拉大，農(nóng)民的收入雖然表面上增加，但是由于物價(jià)的飛漲，其收入增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于通貨膨脹的速度。據(jù)調(diào)查，2008年中國(guó)大約有2300萬貧困人口，而大部分集中在西部農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。農(nóng)村貧困問題已經(jīng)成為我國(guó)貧困問題的一個(gè)焦點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系，是解決農(nóng)村貧困問題最有效的方法。

5.3 在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展允許的條件下，適當(dāng)提高社會(huì)救助的水平

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在近幾年快速發(fā)展，已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，提高社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)是必要的，也是可能的。調(diào)整的原則應(yīng)當(dāng)是:社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)隨物價(jià)指數(shù)的上升和其他人群收入的提高而相應(yīng)增加，使這些貧困人口的生活不因物價(jià)的上漲而受到影響，使他們也分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果。

5.4 加強(qiáng)社會(huì)救助管理，確保資金有長(zhǎng)期穩(wěn)定、可靠的來源

首先要建立統(tǒng)一的社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)資金的管理和統(tǒng)一利用，以利于社會(huì)救助基金的保值增值。第二，培養(yǎng)專業(yè)的社會(huì)救助管理人員，使社會(huì)救助的管理更為合理化，社會(huì)救助工作有效運(yùn)行。第三，在資金的來源上，應(yīng)該克服由政府單一出資的現(xiàn)象，倡導(dǎo)私人與個(gè)體工商業(yè)者積極參與捐助。在這方面，我們可以借鑒西方國(guó)家的做法，以一定的比例設(shè)立社會(huì)救助稅，保證社會(huì)救助資金有長(zhǎng)期可靠的來源。不僅如此，設(shè)立社會(huì)救助稅還可以縮小貧富差距，體現(xiàn)社會(huì)公平。第四，加強(qiáng)人口的教育工作，使人們從觀念上改變對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)他們的法律意識(shí)，使他們?cè)谟龅嚼щy需要救助時(shí)能夠很好的運(yùn)用法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)利。

6 結(jié)束語

我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，貧困問題將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在。加強(qiáng)社會(huì)救助的法制建設(shè)，完善我國(guó)的社會(huì)救助制度，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的必然要求。為了維持社會(huì)的穩(wěn)定，完善社會(huì)救助制度，更好地服務(wù)于民眾，需要國(guó)家和全社會(huì)的共同努力。

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