唐雙娥，鄭太福

(湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙，410082；湖南警察學(xué)院法律系，湖南 長沙，410013)

2009年國土資源部在網(wǎng)上提出《土地管理法修訂草案征求意見稿》，掀起了土地法修改的大討論。對(duì)國土資源部提出的修改草案，質(zhì)疑聲甚多。任何法律都會(huì)因立法時(shí)的背景發(fā)生較大的或根本性的變化而得以修改。1998年對(duì)土地法進(jìn)行修改是因?yàn)?986年土地法的很多規(guī)定明顯不能適應(yīng)加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的需要。目前備受關(guān)注的土地法的修改又面臨什么樣的背景，這種背景對(duì)修改完善土地法提出了哪些要求？本文從實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全的雙重價(jià)值角度進(jìn)行探討。

一、重在保護(hù)糧食安全的1998年土地法：成就與不足

1998年之所以對(duì)1986年土地法進(jìn)行修改，是因?yàn)椤巴恋毓芾矸▽?shí)施以來，我國的土地管理工作雖然已經(jīng)取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢(shì)發(fā)展，特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行土地管理法的若干規(guī)定已經(jīng)明顯地不能適應(yīng)加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的需要”[1]。而造成耕地面積嚴(yán)重減少的原因，重要的一個(gè)方面是建設(shè)用地供應(yīng)總量失控。即“一些地方政府普遍采用‘化整為零’、‘下放土地審批權(quán)’等辦法擴(kuò)大或者變相擴(kuò)大自己審批土地的權(quán)力，造成了建設(shè)用地供應(yīng)總量的失控，由此導(dǎo)致一些地方違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地的問題時(shí)有發(fā)生，造成耕地面積減少，土地資產(chǎn)流失。”[1]為切實(shí)保護(hù)耕地，黨中央、國務(wù)院經(jīng)過反復(fù)研究于1997年發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。該通知強(qiáng)調(diào)，耕地面積銳減“嚴(yán)重影響了糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展”，“必須采取治本之策，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢(shì)”。

因此，1998年土地法的立法和修訂意圖“主要是加強(qiáng)土地管理，解決亂占耕地、濫用土地的問題”。保護(hù)耕地自然成為此次修訂的重要內(nèi)容，通過保護(hù)耕地以保障國家糧食安全。盡管糧食安全并未明文成為1998年土地法的立法目的之一，但糧食安全無疑是保護(hù)耕地的主要目的。如在說明1997年刑法第342條為何規(guī)定破壞耕地罪時(shí)，全國人大指出，“實(shí)踐中一些地方為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，非法占用耕地用于基本建設(shè)的情況非常嚴(yán)重，耕地減少速度過快，如果不加以特殊保護(hù)，國家糧食安全將無法保證”[2]。

鑒于造成耕地面積嚴(yán)重減少的重要原因是建設(shè)用地供應(yīng)總量失控，而造成建設(shè)用地供應(yīng)總量失控的原因是隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，建設(shè)用地采用的“分級(jí)限額審批”的管理方式逐漸失去效力，難以控制建設(shè)用地的總量[1]，1998年修改土地法時(shí)因此奉行“以中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知為指導(dǎo)，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實(shí)保護(hù)耕地這一主題……”的指導(dǎo)思想，將修改的重點(diǎn)明確為：“將土地管理方式由以往的分級(jí)限額審批制度改為土地用途管制制度”，“……通過土地用途管制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地、特別是耕地的保護(hù)；在用途管制的前提下，上收審批權(quán)，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權(quán)和征地審批權(quán)”[5]，達(dá)到保護(hù)耕地保障糧食安全的目的。

修改后的土地法由此構(gòu)建了保護(hù)耕地的一系列制度：土地利用總體規(guī)劃制度、土地用途管制制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、耕地占補(bǔ)平衡制度?！耙员Ｗo(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點(diǎn)”的《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》是1998年土地法修改重點(diǎn)的很好腳注。

1998年土地法在保障糧食安全方面雖然取得了較大成就，但其不足也明顯存在：

1.耕地保護(hù)制度側(cè)重于保護(hù)耕地?cái)?shù)量

鑒于耕地在保護(hù)糧食安全中的作用，1998年土地法第3條將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”定為基本國策。耕地作為特殊的生態(tài)系統(tǒng)被轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地后，恢復(fù)的可逆性較差，耕地面積的減少對(duì)于糧食的減少而言是剛性的。為了防止建設(shè)用地占用耕地從而保障糧食安全，1998年土地法規(guī)定了土地用途管制制度，輔之以轉(zhuǎn)用審批制度和耕地占補(bǔ)平衡制度，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地占用耕地，確保18億畝耕地不減少。

關(guān)鍵的問題是，土地法設(shè)計(jì)的上述保護(hù)耕地的制度本身是從保障耕地?cái)?shù)量出發(fā)的，如果說對(duì)耕地的質(zhì)量有保護(hù)的話，也是數(shù)量保護(hù)的衍生品。因此，上述制度不可能使耕地的質(zhì)量得到很好的保護(hù)。如《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》指出，1998年修改的土地法實(shí)施以來，我國的優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的1/3，優(yōu)質(zhì)耕地減少得很快。因此，該綱要強(qiáng)調(diào)“建設(shè)項(xiàng)目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢(shì)”。這從側(cè)面說明了我國耕地保護(hù)制度側(cè)重于耕地?cái)?shù)量之保護(hù)。

2.耕地質(zhì)量保護(hù)特別條款薄弱

除了耕地保護(hù)的一般規(guī)定外，1998年土地法關(guān)于耕地質(zhì)量保護(hù)的其他條款主要是第31條、第32條、第35條、第36條。第31條要求“由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?；?2條要求“占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”。很明顯，第31條、第32條關(guān)注的僅僅是耕地被占用后如何保障新開墾的耕地的質(zhì)量，并沒有涉及耕地保留、保住上的質(zhì)量保護(hù)問題。第35條、第36條特別涉及到耕地質(zhì)量的保護(hù)。但不難發(fā)現(xiàn)，只有第36條允許為耕地質(zhì)量保護(hù)之目的可以限制占用耕地的行為。1998年土地法第36條規(guī)定，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”。該條的意圖很明顯，通過規(guī)定占用耕地的法定序位、限制占用并改變耕地用途的行為，達(dá)到保住、保留耕地的目的：耕地相對(duì)于荒地而言優(yōu)先得到保護(hù)；相對(duì)于劣質(zhì)耕地而言，優(yōu)質(zhì)的耕地得到優(yōu)先保護(hù)。這種規(guī)定是依土地的生態(tài)條件排列的，具有良好生態(tài)條件的土地應(yīng)優(yōu)先得到保護(hù)。

在我國，影響耕地質(zhì)量的因素更多來自于耕地被占用帶來的問題。如《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020)》指出，“優(yōu)質(zhì)耕地在不斷減少。1997～2005年，全國灌溉水田和水澆地分別減少93.13萬公頃(1397萬畝)和29.93萬公頃(449萬畝)，而同期補(bǔ)充的耕地有排灌設(shè)施的比例不足40%?！笨梢?，耕地質(zhì)量保護(hù)的規(guī)定并沒有很好地遏制住占用耕地行為。1998年土地法第36條的規(guī)定看起來完美，卻沒有任何具體的、有約束力的條款予以保障。這與耕地?cái)?shù)量保護(hù)條款對(duì)占用耕地的行為構(gòu)成一種制約形成明顯的對(duì)比。為保護(hù)耕地總量，占用耕地的行為因補(bǔ)充義務(wù)而受到相應(yīng)的制約，耕地占補(bǔ)平衡甚至由“先占后補(bǔ)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋妊a(bǔ)后占”。

3.未明確生態(tài)退耕地的法律地位

在我國，耕地與其他農(nóng)用地之間的界線是相對(duì)明確的?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》第10條規(guī)定，“需要退耕還林、還牧、還湖的耕地，不應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”。這些需要退耕還林、還牧的耕地為通常所說的生態(tài)退耕地，是根據(jù)《水土保持法》的水土保持要求應(yīng)以修復(fù)其生態(tài)條件為目的的土地。

生態(tài)退耕地在耕地?cái)?shù)量中的比例不低。早在1998年土地法修改之際，“耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧”[1]。這些生態(tài)退耕地因其生態(tài)條件差不應(yīng)被納入耕地的范圍，耕地是生態(tài)條件較好的那部分農(nóng)用地。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第10條因此要求“有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田”劃入基本農(nóng)田。但1998年土地法并沒有與《水土保持法》有效銜接，這些生態(tài)退耕地一直被視為耕地，以保證耕地的數(shù)量不減少。如過去10年里，我國減少的1.24億畝耕地中生態(tài)退耕占1.08億畝[3]。為了保證耕地的數(shù)量，我國還繼續(xù)采取權(quán)宜之計(jì)，把這些生態(tài)退耕地納入耕地之內(nèi)。如2006年7月上報(bào)給國務(wù)院的 《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020)》安排了6000萬畝的生態(tài)退耕地，卻為了保障18億畝耕地的紅線被擱淺[4]，轉(zhuǎn)而主要鞏固生態(tài)退耕的現(xiàn)有成果。這種做法從單純的數(shù)字上保住了耕地?cái)?shù)量，卻犧牲了耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?？梢?，生態(tài)退耕地一直在耕地與生態(tài)用地之間“徘徊”，其法律地位不甚明確。

二、保障生態(tài)安全：土地法修改的時(shí)代新要求

1.主體功能區(qū)成為國土空間布局的新方法

土地面積是有限的，有限的土地面積提出了土地的合理利用問題。我國法律對(duì)于合理的土地利用作了原則規(guī)定。1982年《憲法》第10條規(guī)定，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。1998年土地法第3條指出，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。

合理的土地利用結(jié)構(gòu)是合理利用土地的前提。2007年國務(wù)院原則通過的《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》以及2010年12月國務(wù)院正式通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將全國國土空間統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。當(dāng)“主體功能區(qū)”這一新的全國國土空間布局辦法提出來后，我國土地利用結(jié)構(gòu)應(yīng)相應(yīng)地加以合理的調(diào)整。如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》指出，國土空間開發(fā)“要為保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全而保護(hù)耕地，還要為保障生態(tài)安全和人民健康，應(yīng)對(duì)水資源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等，保護(hù)并擴(kuò)大綠色生態(tài)空間……”2008年通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020)》也提出了“土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化”的要求，即“農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設(shè)用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)”。

2.主體功能區(qū)下的土地利用結(jié)構(gòu)要求

土地利用結(jié)構(gòu)實(shí)則為不同的土地利用類型之間的比例。如何分配不同土地利用類型的比例，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)？1998年土地法將土地利用類型分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地，農(nóng)用地包含耕地、林地、草地等在內(nèi)。此種土地利用類型的劃分遭到了不少質(zhì)疑。土地學(xué)界主張用“生態(tài)用地”這一名稱和概念來取代“未利用土地”，將全國土地利用劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地這三大類型[5]。2008年通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》除使用農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地表述土地利用類型外，還提出了生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地的土地利用類型，要求“統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地”。可見，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》把耕地以外的生態(tài)區(qū)位極為重要的土地從其他農(nóng)用地中分離出來，作為生態(tài)用地，成為獨(dú)立的土地利用類型。這種做法符合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的四大主體功能區(qū)實(shí)施差別化的土地利用政策的要求。

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》不僅將生態(tài)用地列為獨(dú)立的土地利用類型，更提出了生態(tài)用地利用和保護(hù)上的基本要求：“嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途”；“嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地。嚴(yán)格控制對(duì)天然林、天然草場和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開發(fā)利用”。同時(shí)，鑒于耕地和其他農(nóng)用地良好的生態(tài)條件，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》還提出“將大面積連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分”，“充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能”。

可見，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》秉承“最具有生態(tài)價(jià)值的用地留住、保住，然后是基本農(nóng)田，基礎(chǔ)設(shè)施，在那之后才是城鎮(zhèn)村工礦用地”[3]的理念，一方面強(qiáng)調(diào)“為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地；保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強(qiáng)對(duì)具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)”；另一方面指出，“要優(yōu)先安排國土生態(tài)屏障用地。保持具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域等用地的基本穩(wěn)定，加強(qiáng)基本農(nóng)田、天然林、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建以大面積、集中連片的基本農(nóng)田、森林、草地等為主體的國土生態(tài)屏障。”[6]如此一來，保障生態(tài)安全已成為土地保護(hù)利用的重要目標(biāo)，這自然提出了在生態(tài)安全價(jià)值取向下土地法如何修改完善的問題。

三、保障生態(tài)安全和糧食安全雙重價(jià)值下的土地法修改

全國人大常委會(huì)指出，1998年“土地管理法修改涉及的內(nèi)容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時(shí)相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達(dá)到的目的也沒有改變?！盵1]但上述分析表明，生態(tài)安全和糧食安全已共同形成對(duì)建設(shè)用地需求的制約。這一點(diǎn)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》明確過：“隨著耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，我國可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項(xiàng)建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力?！睘閷?shí)現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全雙重目的，土地法修改應(yīng)從幾個(gè)方面著手：

1.完善土地的分類

1998年的土地法將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。這種分類顯然不能實(shí)現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全雙重目的。針對(duì)《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的土地分類，有的認(rèn)為，“這種土地資源分類和管理系統(tǒng)以土地資源的人類利用方式為主要依據(jù)，沒有考慮到土地的生態(tài)功能，在一定程度上造成了土地資源的利用過渡、生態(tài)環(huán)境用地不足等問題”，“建議在《技術(shù)規(guī)程》的基礎(chǔ)上，引入‘生態(tài)用地’，將土地資源分為‘耕地’、‘建設(shè)用地’和‘生態(tài)用地’”[7]。

生態(tài)用地作為一類獨(dú)立的土地類型得到了大多數(shù)認(rèn)同。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020)》有關(guān)規(guī)定將生態(tài)用地從其他農(nóng)用地中分離開來，以發(fā)揮生態(tài)用地在保障生態(tài)安全中的地位和作用。因此，土地法的修改需要肯定生態(tài)用地為獨(dú)立的地類，是“自成一類”的土地，以保護(hù)土地的生態(tài)功能進(jìn)而保障國家的生態(tài)安全。同時(shí)，為糧食安全之保障提供生態(tài)屏障，因?yàn)楦氐纳a(chǎn)功能及產(chǎn)出力首先并主要取決于其生態(tài)條件。

2.強(qiáng)化耕地的生態(tài)功能和質(zhì)量保護(hù)條款

耕地的生產(chǎn)功能及產(chǎn)出力首先且主要取決于其生態(tài)條件。對(duì)耕地的保護(hù)除了數(shù)量之外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)。耕地質(zhì)量的優(yōu)劣更多地依賴于耕地的生態(tài)條件，耕地因其較好的生態(tài)條件而具有明顯的生態(tài)功能。耕地除了防止水土流失、改善區(qū)域氣候外，還具有凈化污染的能力。如我國各類排污量與建設(shè)占用耕地的走勢(shì)基本一致：1997～2004年的8年間，建設(shè)占用耕地每增加1.0×104hm2，廢水排放量將增加4.11×107t，固體廢物產(chǎn)生量增加8.7×105t[8]。此外，耕地還是一種特殊的景觀。耕地在景觀美學(xué)和景觀旅游學(xué)方面的指數(shù)分別達(dá)了75 %和72 %[9]。因此，良好的生態(tài)條件是耕地生態(tài)功能得以發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。

耕地的重要生態(tài)功能決定其在國家生態(tài)安全中具有重要的位置。2008年通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》在指出“為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地”的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)“保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強(qiáng)對(duì)具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)”，發(fā)揮“耕地的生產(chǎn)和生態(tài)功能”；“要充分發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀和間隔功能”，“按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求，依據(jù)耕地等級(jí)實(shí)施差別化管護(hù)，對(duì)水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！蔽覈鴩临Y源部的領(lǐng)導(dǎo)人更認(rèn)為，“耕地也是重要的生態(tài)用地，從生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要看，也必須保有相當(dāng)數(shù)量的耕地”[10]。

為保護(hù)耕地的生態(tài)條件和生態(tài)功能，保護(hù)耕地的規(guī)定對(duì)占用耕地的行為必須構(gòu)成一種限制、制約。鑒于優(yōu)質(zhì)耕地良好的生態(tài)條件和較高的生產(chǎn)功能，其必須得到保留。如優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，除法定情形外不應(yīng)被占用改變成建設(shè)用地。因此，優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的依據(jù)應(yīng)該是耕地良好的生態(tài)條件，其次才是耕地所在的地理位置。為此應(yīng)修改《基本農(nóng)田保護(hù)條例》有關(guān)“鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃人基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的規(guī)定，以突出對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)。此外，應(yīng)設(shè)計(jì)使《土地管理法》第36條規(guī)定的占用耕地的法定序位得到嚴(yán)格遵守的保障條款，使耕地相對(duì)于荒地而言應(yīng)優(yōu)先得到保護(hù)；相對(duì)于劣質(zhì)耕地而言，優(yōu)質(zhì)的耕地也應(yīng)得到優(yōu)先保護(hù)。

3.明確生態(tài)退耕地為生態(tài)用地

生態(tài)退耕地作為“以糧食換生態(tài)”[11]為目的而被納入退耕范圍的土地，因其生態(tài)條件惡劣不能被納入耕地的范圍。如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第10條規(guī)定，“需要退耕還林、還牧、還湖的耕地，不應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”?！锻烁€林條例》第15條列舉了應(yīng)當(dāng)退耕還林的耕地：水土流失嚴(yán)重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的；生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的以及江河源頭及其兩側(cè)、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地。

退耕還林代表黨中央、國務(wù)院確保國土生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)決心[12]，生態(tài)退耕地自然應(yīng)以生態(tài)安全為其價(jià)值目標(biāo)，不應(yīng)作為耕地加以管理。但出于保障糧食安全之目的，生態(tài)退耕地仍被視為耕地，時(shí)常在生態(tài)用地和耕地之間“徘徊”。究其原因在于1998年土地法未明確退耕地的法律地位。為此，應(yīng)將《基本農(nóng)田保護(hù)條例》關(guān)于“需要退耕還林、還牧、還湖的耕地，不應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的耕地，規(guī)定在土地法中，將其明確為保障生態(tài)安全的生態(tài)用地，從而與《水土保持法》保持協(xié)調(diào)一致。

4.將土地用途管制制度擴(kuò)大適用于生態(tài)用地

《土地管理法》第4條“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”的土地用途管制制度，本可以擴(kuò)大解釋為適用于生態(tài)用地。但由于該法將農(nóng)用地明確界定為“直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”，從而將生態(tài)用地排除在外。對(duì)包括生態(tài)林地在內(nèi)的林地實(shí)行用途管制，國務(wù)院早在1998年頒發(fā)的《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》就提出過：“把林地放在與耕地同等重要的位置”； 對(duì)現(xiàn)有林地“實(shí)行總量控制制度”，“林地只能增加，不能減少”。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》在將生態(tài)用地從其他農(nóng)用地中分離出來作為獨(dú)立的土地利用類型的同時(shí)，將土地用途管制制度擴(kuò)大適用于生態(tài)用地。

因此，政策上的這種做法應(yīng)納入法治的軌道，即土地法應(yīng)將土地用途管制制度擴(kuò)大適用于生態(tài)用地?！霸诰幹坪托抻喭恋乩每傮w規(guī)劃時(shí),充分考慮生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的需要,明確自然生態(tài)用地的指標(biāo)控制量以及其他土地利用類型生態(tài)保護(hù)控制指標(biāo)”[13]，使生態(tài)用地與農(nóng)用地和建設(shè)用地一道在土地利用總體規(guī)劃中得到科學(xué)的安排，生態(tài)用地和農(nóng)用地一樣實(shí)現(xiàn)用途管制，從而實(shí)現(xiàn)生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地的統(tǒng)籌安排。

5.明確生態(tài)利益為公共利益

土地有不同的分類。按照是否營利為目的，普遍將土地分為公益性用地和經(jīng)營性用地。經(jīng)營性用地是指用于或者可以用于工、商、農(nóng)、服務(wù)等營業(yè)目的的國有土地，公益性用地是指用于國家管理、教育、科研、國防、各種不營利的公用設(shè)施和公共福利設(shè)施等非營業(yè)目的，并且不允許用于任何營業(yè)目的的國有土地。顯然，該公益性用地的外延并沒有明確指出以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要目的的用地為公益性用地?！段餀?quán)法》第42條籠統(tǒng)規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地……”，也沒有對(duì)公共利益進(jìn)行界定。但生態(tài)利益為公共利益得到了其他法律的明確肯定。如我國《信托法》第60條將“發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)， 維護(hù)生態(tài)環(huán)境”列為公共利益目的之一，設(shè)立的信托屬于公益信托。我國臺(tái)灣地區(qū)《土地征收條例》在列舉公益需要時(shí)，明確指出環(huán)境保護(hù)事業(yè)為公益事業(yè)。

可見，生態(tài)利益是公共利益的一種是無須多加說明的。這樣，建設(shè)用地對(duì)生態(tài)功能明顯的耕地或者生態(tài)用地的占用行為，就可以受到根本的遏制，從而可以將耕地和建設(shè)用地保住、留住，實(shí)現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全。這正好符合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“嚴(yán)格控制農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)禁改變重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地用途”，達(dá)到保障生態(tài)安全實(shí)現(xiàn)之際又確保糧食安全之根基的“雙贏”效果。

[1]全國人大常委會(huì).土地管理法釋義[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingzheng/node_2168.htm,2011-02-05.

[2]全國人大常委會(huì).中華人民共和國刑法修正案(二)釋義[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingfa/2004-10/20/content_337788.htm,2011-04-06.

[3]有生態(tài)價(jià)值的地先留住——訪中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄭偉元.中國土地[J],2008,(11):21?23.

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[10]堅(jiān)持兩個(gè)最嚴(yán)格的制度,落實(shí)全國土地規(guī)劃綱要——鹿心社接受中國政府網(wǎng)專訪摘要[EB/OL].中國國土資源網(wǎng),2008-12-11.

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[12]李育材副局長在國家林業(yè)局退耕還林工作座談會(huì)上的講話[EB/OL],http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/97/content-4327.html,2010-12-04.

[13]張德平,李德重,劉克順.規(guī)劃修編,別落了生態(tài)用地[J].中國土地,2006,(12):26?27.