郭冬梅

(東北師范大學日本研究所,吉林長春 130024)

地方財政是地方制度的重要組成部分,是在研究地方制度中不可忽視的問題。但是在我國現有的偽滿洲國地方制度研究中,學者們大多只關注地方行政,對地方財政則缺乏相應的分析與研究,這不能不說是一種遺憾。本人認為,通過研究偽滿洲國的地方財政,可以使我們更深入地理解偽滿洲國地方制度的特點,從而更深刻地揭示日本侵略者對中國東北地方進行統(tǒng)治的侵略本質。

縣是偽滿洲國介于一級行政單位省和最下級行政單位街村之間的行政區(qū)劃。偽滿洲國成立初期,由于日本侵略者一時還無法實際掌控省級政權,因此把統(tǒng)治的重點放在縣上,鼓吹實行縣的“自治”。對于縣級地方財政,他們通過建立以日本人為主體的稅務監(jiān)督署,牢牢控制了地方征稅機關。在進行國稅與地方稅分離的同時,進行稅制整理,并建立預算決算制度,通過改變舊軍閥的“包辦”財政,實現對縣級地方財政的掌控。1935年《地方稅法》發(fā)布,初步理順了地方財政。但是隨著日本人實現對省的掌控,省地位上升,1936年省地方費設立,蠶食了縣市的財源,使本來便脆弱不堪的縣級地方財政受到沉重打擊。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后,偽滿洲國亦建立戰(zhàn)時體制,為此迫切要求縣市實現財政自立,因此在 1940年再次對縣級財政進行改革,圖謀給縣市創(chuàng)造基本財產,期待其自立。日本侵略者在偽滿洲國的縣所實行的地方財政政策,是其對東北地方掌控的重要內容之一,有必要進行深入的研究。

一

“九·一八”事變后,日本侵略者雖然通過漢奸熙洽、張景惠和臧式毅等的歸順,占領了東北三省,但是并沒有完成對省級政權的實際掌控。為此,他們把掌握政權的重點放在了省的下級區(qū)劃縣上。在遼寧省,他們早就通過向各縣派遣“自治指導員”,配合關東軍的軍事行動,在各縣成立日本人直接掌控的傀儡政權。在他們?yōu)榧磳⒊闪⒌目苷嗨O計的地方制度中,亦把地方統(tǒng)治的重點放在縣級政權上。如 1931年 10月 21日,松木俠起草的《滿蒙共和國統(tǒng)治大綱案》中,即稱“要盡量減少官治行政的范圍,減少官吏,進行自治的行政”,而“地方自治體”不是省,而是“縣及市”[1]。

1932年 3月 1日,偽滿洲國宣告成立。同年7月 5日,《縣官制》(教令第 54號)和《自治縣制》(教令第 55號)同時出籠。

《縣官制》的主要內容是:縣置縣長、參事官、事務官等,參事官輔佐縣長;縣公署設總務科及內務局、警務局、實業(yè)局等一科三局[2]附錄36-39?！犊h官制》頒布后,“日本參事官成為合法”[3]435,日本人掌握了縣政。

《自治縣制》分通則、縣行政、縣自治委員會、財政四章。主要內容是:縣為法人,受國家監(jiān)督在法令的范圍內處理其公共事務及依法令屬于縣的事務;以縣內有住所者為縣居民,根據本法享受權利承擔義務,縣關于縣居民的權利義務及自治事務可以制定縣條例及縣規(guī)則,但不得和其他法令相抵觸,而且其制定改廢須經民政部總長的認可;縣置縣長、參事官及以下各職員,縣長代表縣,受省長的指揮監(jiān)督統(tǒng)括縣的行政,參事官輔佐縣長參劃縣政的機務;縣設自治委員會,以居民未滿三萬的縣七名、三萬以上七萬未滿的縣十名,七萬以上的縣十五名的比例組織,委員標準為在縣內居住一年以上,年齡 25歲以上的男子,有相當的知識經驗、德望高者,經省長認可由縣長選任。自治委員會有對以下事項進行決議的權能:審議縣的預算及決算、縣條令的制定及改廢、縣稅及使用費手續(xù)費、夫役及現品的賦課、縣債的募集及其條件的變更、預算外支出及應作為預算外支出的義務的負擔、縣基本財產的設置及其管理處分、不動產的購入及其處分、倉谷的設置及其管理處分等;關于縣的財政,規(guī)定歲入歲出預算要得到民政部總長的認可,縣可以募集縣債等等[2]附錄90-91。

單從《自治縣制》的法律條文看,“它具有一定的進步色彩”。首先它賦予縣以“法人資格”,強調了縣作為地方團體的性質;其次它設計了縣自治委員會,有以縣財政的預算決算等為中心的應有的權限;再次,縣擁有一定獨立的財政權,能夠保證其自治政治的運營。不僅如此,縣自治委員實行無薪名譽職制,也可以說是近代日本地方制度中的“名望家自治”理念的反應。因此《自治縣制》被普遍評價為“民主自治的色彩很濃”[4]176。

偽滿政府強調制定《縣官制》及《自治縣制》的主旨是:(1)自治縣的確立;(2)縣行政組織的改革;(3)包辦制度的廢止;(4)縣財政紊亂的肅清;(5)通過派遣日本參事官制度改革地方行政的腐敗,“刷新縣行政”[2]91。相對于初期只有《省官制》而無《省制》的省級地方制度來說,日本侵略者把實際掌控的縣和市作為“滿洲國名實一致的唯一的地方自治團體,縣政的刷新及充實乃自國家草創(chuàng)期即致力之所在。是諸舊弊的革除、治安的整備、財政的確立及民眾教化的唯一單位?！盵5]19-20

但是日本侵略者很快發(fā)現,具有一定進步色彩的《自治縣制》的頒布過于草率。法令發(fā)布后,很快地方反對之聲不斷,“由省提出種種意見”,“本部考察后亦認為有改正的必要”[2]附錄95,因此《自治縣制》被束之高閣,“最終也沒有實際執(zhí)行。”[4]176

1933年,民政部向各主要縣派出調查員,調查縣政中存在的問題。在奉天省各縣,“事變以來,趨向自治,把國稅的地租和不動產登記稅作為地方收入充當各縣的自治費。因此支出任意膨脹,稍微大一些的縣進了多數人員,給法外的高薪,而有的小縣連正常的支出也無法實現”。而在“黑龍江省各縣中,對于元年度公布的縣官制,有的改,有的沒改,行政組織呈現不同的狀態(tài)。”“吉林省各縣則仍為舊制?！盵6]5各縣縣政中仍然存在嚴重的“包辦政治”,“各縣縣長尚未經政府正式任命,縣屬職員亦多由縣長任意采用”等亂象依然存在[6]5。為此,1933年 8月 12日,偽滿政府以訓令發(fā)布“各縣臨時改組辦法”,具體包括《縣公署執(zhí)務暫定規(guī)則》、《縣公署科局職掌暫行規(guī)定》、《縣會計規(guī)則》和《縣預算編成原則》等。其內容是:(1)把縣署各局統(tǒng)一改為縣公署,改變原來每當縣長更迭時職員也異動之弊,變成正式的委任令。(2)縣的機構設為總務科一科和內務、警務、財務和教育四局。(3)把縣分成甲乙丙丁四級,各縣公署職員和雇人實行定員制。但各縣的日人“參事官、副參事官屬官等在定員外”。(4)關于縣的財政問題的規(guī)定[6]268-269。由此刷新偽滿不統(tǒng)一的縣的行政運營。

為了早日控制中國東北的經濟,偽滿政府的縣級地方財政政策與行政政策相伴而生。

首先是控制地方稅收機構。“作為確立強化國家財政的重要手段,決定廢止各省公署的財務廳”,“與省財務廳廢止的同時,在奉天、吉林、哈爾濱、齊齊哈爾、承德五處設稅務監(jiān)督署,實行征稅機關的直轄。各署長為漢滿人,而副署長清一色日本人,使其指揮原來的地方征稅機關稅捐局及縣公署?！盵6]51

其次是著手對稅制進行整理?！盀槠诙愔频母敬_立,訂立國家財政的基礎,應該先進行國稅和地方稅的劃分。”[6]511932年 9月,偽滿財政部發(fā)布訓令《國地稅劃分案綱要》,規(guī)定“從前屬于中央及省政府的歲入總變成國稅,其他為地方稅,歸市縣及設治局征收”[2]266,實現了國稅和地方稅的劃分。而后,1933年為了繼續(xù)對稅制進行整理,統(tǒng)一了車牌稅和入省車稅等。1934年 1月,偽滿政府動員“全滿”稅捐局進行地方財政調查,欲在調查完了之后進行地方稅制的根本改革[6]52。對“居民經濟事情等 52項目及事項進行調查的地方財政特別調查”,第一年度完成 71縣,第二年度完成 48縣,已完成全部的 70%以上,對后來實行的“第一次地方財政整理益處極大?！盵7]57

再次是著手建立預算決算及會計制度。偽滿政府指出,軍閥時代的“原來的地方團體的財政為包辦制,不存在嚴密意義上的預算決算制度,也沒有確立會計監(jiān)察制度”[2]107,因此有必要進行改革。1933年 8月 12日發(fā)布的《縣會計規(guī)則》和《縣預算編成原則》即規(guī)定:縣的支出經費除國庫補助外,以自收自支為原則,縣應該每年制定歲入歲出預算,在前年度向該管轄省公署提出,在審查上轉送民政部受其認可,除不得已經費產生不足外,不得提出追加預算[6]268-269?！笆锌h財政的監(jiān)督第一次為省長,第二次為民政部總長?！盵2]1071934年在省公署民政廳內設置財務科,“使之掌管市縣預算決算事務?！盵21]108

其四,為了表明縣為“自治團體”,賦予縣以某些財政權力。1933年 8月 12日發(fā)布《縣會計規(guī)則》和《縣預算編成原則》還規(guī)定:縣在歲計的必要上可以募集縣債,但要經省公署的審查和民政部總長的許可;縣可設預備費等[6]268-269。

由上可見,偽滿洲國成立初期,為了早日控制地方經濟的命脈,日本侵略者著手進行了地方財政的整理,通過成立以日本人為中心的稅務監(jiān)督署,牢牢控制了地方稅收機關。并著手對稅制進行調查和整理,實現了國稅和地方稅的分離,并統(tǒng)一了部分混亂的稅目。同時通過建立預算決算和會計制度,賦予縣在財政上的某些權限,一定程度上改變了原來軍閥統(tǒng)治時期“腐敗”的“包辦”財政,將地方財政權牢牢地掌握在自己的手中。

二

1934年偽滿洲國變?yōu)榈壑?同年 10月,偽滿政府對省官制進行了改革,加快了日本人掌控省級政權的步伐。此后在新形勢下,也開始對縣級行政進行改革。11月,以部令發(fā)布《縣官制》的部分改正。

1935年 2月,新省制實行后召開了第一次省長會議,“為了徹底實現王道國家的善政”,決定以地方產業(yè)、民度、政治經濟狀態(tài)為基礎,進行縣的廢置合并。并決定從來年的 7月開始,全“滿”一百六十三縣,“決定新設類似于日本的縣會制度的縣廳咨詢機關——咨議會,規(guī)定咨議會一縣由八名至二十名會員構成”,其會員資格為:“受省長認可,縣長選任;三十歲以上的男子;在縣上居住二年以上?！逼涫姑恰翱h預算的編成;縣條例的設定、改廢;縣財產的管理及處分;參劃縣財務及權利的設定?！盵8]從未實行過的《自治縣制》中的“自治委員會”構想變成了咨詢機關咨議會。

3月,十省總務廳長會議召開,探討了“第二次地方行政區(qū)劃刷新政策”的縣的廢置分合問題,決定了民政部的大政方針,以期縣在完成“作為中央集權下的派出機關的任務”同時,“為將來進行地方自治制確立適當的改革方針?！盵9]其“主要目標是治安維持、縣財政的健全化、平均化和民族問題的解決?！逼浠驹瓌t為:“一是縣的廢置分合以經濟、交通、物產的中心地為基準,盡量使各縣財政平均化進行區(qū)劃,并便于治安的維持。二是從五族協(xié)和的原則出發(fā),對雜居地的區(qū)劃盡量加以特殊考慮。三是縣公署應選擇經濟、交通及地理上均為縣中心之地?！盵10]其具體內容是:第一,治安的維持?！按蠹瘓F的匪賊經過數次的大討伐已經不見蹤影,滿洲國治安的重點在于游擊戰(zhàn)法的所謂思想匪?！睂τ谒麄兊摹白兓贸鰶]”,最重要的是警務機關的統(tǒng)制和聯(lián)絡。原來的縣的區(qū)劃劃分和“思想匪的游擊區(qū)域無關系”,對其加以改變是這次縣的廢置分合的重要目標。第二,縣財政的健全化、平均化。目前縣財政的狀況是“能夠漸漸自立的僅是一部分地方?？档略甑念A算中民政部負擔的縣財政補助費總額三百萬圓、治安維持會費四百萬圓。”第三是民族對立的解決,主要是解決朝鮮移民和“滿洲”人產生的糾紛。第四是“實現作為中央集權下的派出機關的作用?！盵10]7-8也即面對著中國人民抗日斗爭轉向游擊戰(zhàn)、思想戰(zhàn)的新形勢,同時為解決縣財政的“無法自立”以及日本侵略帶來的民族糾紛問題,對縣的區(qū)域進行重新劃分,更加強調縣作為中央集權下的“派出機關”的功能。

為了實現縣財政的“健全化”,1935年 8月24日,偽滿政府以敕令第 105號發(fā)布《滿洲國地方稅法》及其施行規(guī)則。法律規(guī)定,“縣旗市除法律另有規(guī)定者外,得依本法賦課地方稅。”為把地方稅和國稅相區(qū)別,在名稱上稱為“捐”[7]57,其種類包括國稅附加稅和獨立稅兩種,具體為:(1)營業(yè)稅附加捐。以國稅個人營業(yè)稅及法人營業(yè)稅額為標準,除特別的場合外,把課稅的限度限制在本稅額的 50%以內,“由此一方面實現國稅的調整,另一方面圖謀負擔的普遍化、公正化和課征的簡易化。”(2)地捐。對土地所有者和準所有者進行賦課。關于應課稅的土地、課稅標準、課稅率等遵循從前之例,“原來未規(guī)定的非課稅土地的范圍從敬神崇祖及公益的視角出發(fā)確定?！?3)房捐。對于房屋所有者,以該房屋的買賣價格為基準課稅,為了使農村負擔和農耕地負擔均衡,此課稅地域限定在市街地或準市街地,而且在土地課稅綜合改正前,以房損補足其宅地的收益和家屋的收益。(4)戶別捐。和前者同樣是在市街地或準市街地征收的稅收,根據納稅義務者的資力,對構成一戶或雖未構成一戶但有獨立生計者、有營業(yè)場的法人或組合進行賦課為原則,避免和營業(yè)稅附加稅的重復。而且,同居者的所得及資產加在納稅義務者中。(5)雜捐?，F行地方稅的雜捐在全國有 200多種,本法規(guī)定車、船、漁業(yè)、不動產取得、屠宰、觀覽等六種為法定雜捐,關于法定以外種類的賦課需要大臣的許可?，F行的雜捐除特殊的以外,要盡可能進行整理[11]。

關于地方稅實行的方針,偽滿政府指出如下幾點:“一是避免負擔的急劇變化,謀求負擔的普遍公正化;二是謀求國稅制度的調整;三是確保收入的同時,謀求國民權利的伸張;四是實現國家的統(tǒng)制之實?！盵12]97

《滿洲國地方稅法》的出籠,改變了以往縣市稅收不統(tǒng)一的混亂局面,標志著偽滿政府初步理順了縣市級地方財政,實現了對縣市地方稅賦課征收的全面統(tǒng)制。“原來地方稅的賦課征收進行全國統(tǒng)制的只有車牌捐、木捐及礦業(yè)稅附加捐三者,其他的則由各縣市自由確定,由于沒有可依據的成法,因此極不統(tǒng)一,在指導監(jiān)督上甚為不便?！盵12]97地方稅法徹底改變了這種狀態(tài)。

三

1936年到 1937年,偽滿洲國的主要任務從“治安”向“滿洲開發(fā)”轉變。同時由于日本侵略者已經實際把握了省級政權,因此開始實施統(tǒng)治重心的轉移。1936年 12月,重新賦予省地方財政權的《省地方費法》發(fā)布,其經費的來源多是原來屬于縣市地方稅的財源,由此給縣的財政帶來了嚴重的影響。作為省地方費來源的“禁煙特稅附加稅,原來作為禁煙特稅提成金(交付金)屬于縣旗的收入。其他各稅也原來作為縣市稅賦課征收”,“因縣市稅向省地方費的轉讓,縣市每年約喪失近五百萬圓的財源”[13]。也即省地方費的新設,蠶食了市縣旗的有力財源,使本來貧弱不堪的縣市旗財政雪上加霜。以至于有學者哀嘆說“市縣旗的地方團體政治自治不用說,就連財政自治的能力也缺乏,成為自治缺乏者?！盵14]71

1937年新時期地方機構改革正式拉開帷幕。偽滿政府在發(fā)布的《滿洲國地方行政機構改革案要綱》中,一方面盡可能擴大省公署的權限;另一方面對于縣,則規(guī)定“改革現在暫行的制度,重新制定縣制和縣官制等諸法,確立地方制度,特別是明確縣參事官制度的法律地位。隨著交通、產業(yè)的發(fā)達和經濟中心的變動,進行需要改廢的縣官署的分合。特別整備作為街村育成的當事機關的地方團體的機能。”[15]

為此,12月 1日,偽滿洲國政府以敕令第 411號公布了新的《縣官制》,以敕令第 408號公布《縣制》,同時規(guī)定從來沒有真正實行的《自治縣制》被廢止。新《縣官制》規(guī)定:(1)縣置縣長、副縣長、理事官、事務官等職員;縣長受省長的指揮監(jiān)督,擁有行政權、職員監(jiān)督權、警察權以及監(jiān)督下屬街村行政權等;副縣長輔佐縣長,由現任參事官轉任。規(guī)定新法令自 1937年 12月 1日開始實行[3]599-601。新《縣制》則規(guī)定:縣為法人,縣可設條例;縣咨議會條項廢止[16]。

通過改革,偽滿洲國的縣具有了如下新特點: (1)重新明確了縣的性質,雖然仍承認縣為法人,但“縣不設咨詢機關”,更強調的是“縣作為國家的行政區(qū)域”“進行官治行政”的機能。(2)把縣參事官改為副縣長,“法規(guī)上進一步明了縣長的輔佐機關”[17]31,“把地方最高日系官吏的權限明確化、日本化?！盵18]加深了日本人對縣級政權的實際控制。因此此次縣的改革被批評為“縣制連咨詢機關也沒有,縣政專門由縣長掌管,官治的色彩最為濃厚”[14]61,具有“強烈的中央集權主義、官治主義”[17]4。由此偽滿洲國縣制徹底撕去了所謂“自治”的虛偽面紗。

同月,偽滿政府還以敕令第 493號公布了《地方稅法》改正。規(guī)定地方稅的種目有營業(yè)稅附加捐、自由職業(yè)稅附加捐、家屋稅附加捐、地捐和雜捐。原來的獨立稅房捐變成了家屋稅附加捐,取消了戶數捐,新增自由職業(yè)附加捐[13]。這些改革是隨著一系列相關稅法的發(fā)布和省地方費的調整而相應實行的。

可以說,1937年以后,偽滿政府為了推進“滿洲開發(fā)”,把行政的重點放在了省上以后,縣便處于一種極為尷尬的地位。由于省地方費的實行,加上下級的街村制的實行,“縣變成了日本的郡一樣的命運。”①日本的郡是介于縣和市町村中間的行政區(qū)劃和自治體,其設立時即遭到反對,不久被廢除。其地位可想而知。盡管有人主張,“把地方行政的重點不是放在省行政上,而是重點處理縣市旗的行政,除了有利于快速確立中央集權制外,另一方面對于快速實現民生的向上安定,不是省而是以縣市旗為中心體進行也是合適的?！盵19]但是由于縣頻繁進行廢置分合,因此認為應該把行政的重心轉移到省上的想法還是占據了主流。省級財政侵蝕了縣級財政,縣的重要地位開始下降。為此,日本侵略者認為已經完全沒有必要強調所謂的縣“自治”,便毫不猶豫地撕去了從“自治委員會”到“咨議會”的“自治”假面。

四

由于中國軍民對日本侵略者的堅決抵抗,日本速戰(zhàn)速決的美夢破產,中日戰(zhàn)爭走向長期化。與此同時,日本還預謀挑起太平洋戰(zhàn)爭。為了全面地支持戰(zhàn)爭,日本不僅在國內開始實行國家總動員體制,還要求其傀儡政權偽滿洲國,以“建設和日本一體的國防國家為第一目標”[20]。為此, 1939年再次進行了縣的廢置分合。1940年 11月27日,偽滿國務院會議通過了《行政機構改革要綱》,預計從1941年開始實行。其基本要點是:一方面精簡中央機關,把中央產生的剩余人員轉移到地方;另一方面,對于地方官廳,“鑒于地方行政的實績,對縣旗的機構進行整備充實?！逼渚唧w的方法是:(1)縣旗長副縣旗參事官從大局出發(fā)統(tǒng)帥縣旗的政治,使之發(fā)揮行政的綜合性。確保庶務科長事務官定員及實員。(2)新設和強化掌管產業(yè)經濟行政的科。(3)為了促進育成街村或準街村的地方團體及其下部組織,充實強化主管科,為此政府進行相關法令的改正,關于中央權限向地方的轉移以其他途徑實行[21]。

12月 3日,通過《市縣旗行政機構整備要綱》。其內容:市縣旗的地位和任務日益重要,因此需要改革和加強市縣旗行政,通過擴大權限,建立財政,改革人事等措施,推動市機構的合理化,以及縣旗機構的整備和充實[3]469-470。

與此同時,鑒于“滿洲國的地方財政其大半依存于國庫的補助金,缺乏自主性和彈性,從而地方團體自身很難根據形勢樹立財政計劃,地方行政的綜合運營不圓滑”[22]130-131,為了賦予地方財政以“自主性和彈性”,1940年 12月 11日,偽滿政府又制定了《地方財政確立要綱》,決定自 1941年開始實施,三年完成。要綱主要是對國家和地方團體及地方團體之間的負擔區(qū)分進行再探討,在調整合理化的同時,積極謀劃形成地方團體的基本財產,特別是稅制的合理改正,增加地方團體的稅收,“由此除去原來地方行政上堆積的各種不便不利,與地方行政機構改革的同時,實現地方財政的劃期的自主獨立性。使今后的地方事業(yè)計劃脫離對中央的財政依賴,顯著的活潑化?！盵22]130-131其具體內容有:“一、對經費負擔區(qū)分進行再探討,國家和地方團體及地方團體相互的負擔區(qū)分進行調整合理化,加以明確。(1)雖然是國家支付的經費,但是對地方團體有利的事務或事業(yè)的經費,其一部分由地方團體分擔。(2)雖然是以地方費支付的經費,但是國家的要求強大的事務或事業(yè)的經費及需要特殊獎勵資助的技術經費,其一部分由國家或上級的地方團體負擔,確定其比例,作為分擔金補助金 (交付金)交付,并逐漸制度化。二、積極形成地方團體 (特別是縣旗市街村)基本財產。(1)隨著現在正在實施的地籍整理事業(yè)的實行,無主或因其他原因屬于國家所有的土地盡可能地下放給縣旗及市街村。(2)其他的國有財產,但是適合成為縣旗或市街村的財產的,以有利的方法交給附近的縣旗市街村。三、稅制的合理改正及增加地方團體的稅收。(1)關于稅制全盤進行再探討,賦予適應地方行政實際的財政力,進行地方稅制的合理改正。作為過渡性的措施,把國稅的地稅、出產糧谷稅、礦區(qū)稅、礦產稅、禁煙特稅的 50%和事業(yè)所得稅的 40%分與省地方費;屬于省地方費的稅收的一部分作為事實上的分與稅交付給縣旗及市。(2)為賦予稅收的強力性,對于縣旗市進行限制外課稅。(3)應考慮對于一部分有特殊利益的事業(yè),其費用由受益者負擔的制度。四、對于重要林野地域的縣旗,根據國有林事業(yè)特別會計通過省地方費,根據面積和出材量算出交付金交付。五、漸漸減少地方財政調整資金,使之分配合理化。(1)隨著上述一至四項的逐步實施,漸漸減少地方財政調整資金,將來由特別會計支付的補助費,只限于對所謂赤字的補助費。(2)地方財政建立后,地方財政調整資金特別會計的財源以有彈性的國稅的百分之幾的低利率支給。”[22]131-132此次改革取得了一定的成效,一定程度上緩解了地方對中央財政的依附[22]130-131。

與此同時,鑒于戰(zhàn)時體制下“地方行政事務激增,財政需要顯著增加”,導致“大部分的省、市縣旗財政窘迫”,12月 28日,偽滿政府公布《關于國稅的地方分與法律》,決定從 1941年 1月開始實行分與稅制度[4]183。

1944年 11月 11日,偽滿政府又制定了《對地方團體的征稅交付金的交付之件》,12月 18日制定了《地方分與稅法》、《地方稅法》、《省地方費法改正之件》,規(guī)定從 1945年 1月1日開始實施。但是不久,日本便迎來了戰(zhàn)敗的命運,傀儡政權偽滿洲國也宣告終結。

總結

偽滿洲國的縣級地方財政隨著偽滿洲國縣級地方統(tǒng)治政策的改變而不斷發(fā)生變遷。在建國初期,鑒于省級政權還把握在張學良時代的舊軍閥手中,這些漢奸們表面上歸順,而實際上則擁兵自重,各霸一方,成為日本侵略者的一塊心病。為此,日本侵略者極力弱化省級政權,轉而把統(tǒng)治的重點放在縣級政權上。建國初期發(fā)布了《縣官制》和《自治縣制》,但具有一定進步色彩的《自治縣制》并沒有實際實行。而是在 1933年 8月 12日,以民政部訓令發(fā)布《縣公署執(zhí)務暫定規(guī)則》、《縣公署科局職掌暫行規(guī)定》、《縣會計規(guī)則》和《縣預算編成原則》等臨時改革措施。與此同時,偽滿政府對地方財政的改革也很快著手。不僅設立以日本人為中心的稅務監(jiān)督署,掌控了地方稅收機關,同時迅速劃分了國稅和地方稅,進行了稅制的整理。與此同時,為了便于統(tǒng)治,還要求縣級政權實行預算決算制度等。1935年《地方稅法》發(fā)布,明確了縣級地方財政的稅源,實現了對縣地方稅賦課征收的全面統(tǒng)制。但是 1937年,偽滿洲國的建設進入到“滿洲開發(fā)”期后,由于日本人已經實現了對省級政權的實際掌控,加之縣級行政區(qū)劃的頻繁變更,因此日本侵略者把統(tǒng)治的重點又轉移到省上,并頒布了《省地方費法》,賦予省以地方財政權,其財源侵蝕了原來縣級地方財政的稅收來源,給縣級地方財政帶來了嚴重影響。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后,為了配合與日本國內的戰(zhàn)爭體制,也迫切要求偽滿洲國建設戰(zhàn)爭體制,在財政上要求地方實現自主獨立,減少地方財政對國家財政的依賴。因此通過重新劃分國家和地方的經費負擔、進行稅制的“合理”改正、為縣市創(chuàng)造基本財產等措施來推動縣市的財政自主獨立。此后又有若干改革,但很快日本迎來戰(zhàn)敗。綜觀偽滿洲國成立 14年來的縣級地方財政,主要具有以下特點。

其一,地方財政權牢牢掌控在日本人手中。日本侵略者通過在各地成立以日本人為主體的稅務監(jiān)督署,指導監(jiān)督地方稅捐局,把地方征稅權牢牢地掌握到自己手中。

其二,縣級財政始終處于貧弱狀態(tài)。在 1935年 3月的十省總務廳長會議上,即指出縣財政的狀態(tài)“漸漸能夠自立的只是一部分地方,康德元年民政部負擔的縣財政補助費總額三百萬圓,治安維持會費達到四百萬圓?！盵10]7-81936年省地方費實行,蠶食了下級的市縣旗的費用,更對市縣旗財政的自立產生嚴重的影響。這種情況直至1941年《地方財政確立要綱》施行后才有了一定程度的緩解。

其三,從縣級地方財政的支出上看,公署費和警察費占相當的比重。偽滿洲國的地方財政“從建國年度開始到康德三年度的四年為第一期,第一期是專門以治安為中心的消極財政時代,預算的大部分充當了警察費和公署費。土木、教育、產業(yè)等行政經費不足?！盵23]這通過表 1(以吉林省和龍江省為例)可以明顯地表現出來。不過,通過考察,此后的縣級地方財政支出中,雖然教育費有一定的提高,但警察費和公署費仍然是縣級地方財政的主要支出 (見表 2),反映了日本侵略者在中國東北進行的瘋狂鎮(zhèn)壓和白色高壓統(tǒng)治。

表 1 吉林省和龍江省各縣人件費支出及其所占比重 (1932-1935)

表 2 吉林省和龍江省各縣公署費、警察費和教育費支出(1936、1939年)

其四,為了統(tǒng)治的便利,一定程度上引進現代的預算決算制度。日本侵略者最初試圖把縣作為“自治”團體,并一定程度上改變舊軍閥時代的“包辦”財政制度,引進現代的預算決算制度,由此而自夸“進步”。但是,其根本目的不過是為了其統(tǒng)治便利而已,絕非是真正為了中國東北人民的福利。而且和日本國內經過大正民主洗禮已經極大民主化和成熟化的近代地方自治制度相比,日本在偽滿洲國所實行的縣“自治”,極為蒼白乏力,只不過是一個虛幻的幌子。這從“自治”最重要的議決機關縣“自治委員會”的命運中可以看出來?！白灾挝瘑T會”不僅從來沒有實行過,而且變形為咨詢機關后亦不能立足,很快名實俱亡,暴露了侵略者從來不會真正為被侵略人民謀福利的本質。

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