鄧寧華

(南開大學周恩來政府管理學院,天津 300071)

20世紀 70年代以來,世界各國出現(xiàn)了“全球結(jié)社革命”[1],但與此同時,非營利組織也面臨著外部環(huán)境迅速變化以及其對組織治理所提出的挑戰(zhàn)。為此,在美國、英國等發(fā)達國家開展了較大規(guī)模的非營利組織能力建設(shè)運動,以促進非營利組織對環(huán)境的有效適應?，F(xiàn)在,“非營利組織能力建設(shè)”,已經(jīng)成為一個與賦權(quán)、參與、社區(qū)發(fā)展、新公共管理、性別平等概念一樣流行的詞匯[2]9。本文主要闡述發(fā)達國家非營利組織能力建設(shè)的含義、發(fā)生原因、活動過程、模式和效果,并總結(jié)發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗對我國的啟示。

一、非營利組織能力建設(shè)的含義

要了解發(fā)達國家非營利組織能力建設(shè)的狀況,首先需要對“什么是非營利組織能力建設(shè)”概念有一個明確的了解。筆者認為,結(jié)合各國的具體實踐來看,非營利組織能力建設(shè)活動主要是指:在政府、基金會、傘形組織、培訓機構(gòu)、高校和社會公眾等支持組織的幫助下,非營利組織通過吸納各種新的理念、制度與手段,提升組織能力,以改進組織治理,促進組織的適應與發(fā)展,實現(xiàn)組織的目標和使命。由于非營利組織范圍極其廣泛,因此能力建設(shè)活動及其具體內(nèi)容也多種多樣。

(一)能力建設(shè)的主體

在發(fā)達國家的非營利組織能力建設(shè)中,最重要的主體是非營利組織自身。只有非營利組織自身積極參與其中,明確了能力建設(shè)的需要、動機、目標和活動策略,能力建設(shè)才能取得真正的成效。作為能力建設(shè)的對象,非營利組織主要是指中小型的非營利組織,而大型的非營利組織,尤其是基金會和各種傘形組織,則主要發(fā)揮支持組織的作用。而在支持組織中,不僅第三部門自身是一個重要的推動力,而且媒體、公共意見和社會公眾也發(fā)揮著重要作用,而國家對非營利組織的能力建設(shè)的規(guī)制及相關(guān)資助,則代表著能力建設(shè)活動的最高水平。這些不同的支持性組織相互之間要發(fā)揮共同協(xié)作的作用,以使能力建設(shè)活動能切實提高目標組織的能力水平。

(二)能力建設(shè)的目的

非營利組織能力建設(shè)的目的在于要增強非營利組織(尤其是中小型的非營利組織)的能力,使之能夠適應變化著的環(huán)境挑戰(zhàn)。非營利組織所要建設(shè)的組織能力,包括明確組織愿景、建立組織戰(zhàn)略、提升組織技能、提升人力資源水平、完善系統(tǒng)和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、完善組織結(jié)構(gòu)、建設(shè)組織文化等方面[3]33。它要求非營利組織不要依賴國家,不能損害自主性[2]32;要求像工商企業(yè)一樣重視組織管理能力,但同時又能創(chuàng)造社會資本,增強社會參與[4]。而根本目的在于,非營利組織能通過各種途徑來改進組織治理狀況,促進組織對變化著的政府規(guī)制、福利國家政策、技術(shù)狀況和社會文化的適應與發(fā)展,并不斷實現(xiàn)其目標和使命。

(三)能力建設(shè)的手段

能力建設(shè)活動的過程包括由“誰”采用“何種方式”來向“哪些”有能力建設(shè)需要的非營利組織提供“什么”相關(guān)的服務(wù)[5]。在這一過程中,具體的能力建設(shè)手段包括兩種基本類型:一是提供能力建設(shè)所需要的資金;二是能力建設(shè)所需要的服務(wù)。其中,資金主要包括以項目形式提供的組織運作與發(fā)展資金;服務(wù)包括技術(shù)援助、同行學習、課程培訓、能力輔導等。這里需要指出,對非營利組織的資助,和對非營利組織能力建設(shè)的資助,往往是相互區(qū)分的,即不能用于其他用途的開支。

(四)非營利組織能力的內(nèi)容

非營利組織能力主要是指組織實際完成其職責的總體性能力[6],并且,來源于工商管理領(lǐng)域的概念得到了很大的強調(diào)(甚至“非營利組織”這一概念自身,也暗含著對非營利組織的經(jīng)濟特點的重視)。同時,非營利組織能力也包括了社會的維度。綜合來看,非營利組織能力主要包括將非營利組織服務(wù)的對象、服務(wù)與產(chǎn)品、意圖等明確陳述出來并隨時間反復微調(diào)的愿景與任務(wù)能力;展示愿景、設(shè)立目標、堅持承諾、倡導信任、激發(fā)他人等的領(lǐng)導能力;通過培訓員工、改進技術(shù)、營銷與管理以及改進資金管理的資源能力;建立營銷與公共關(guān)系、社區(qū)教育與倡導、合作聯(lián)盟以及網(wǎng)絡(luò)等的范圍延展(Outreach)能力,以及滿足測量、評估、問責需要的產(chǎn)品與服務(wù)能力[4]。上述五個方面是相互聯(lián)系和強化的。

二、非營利組織能力建設(shè)活動的背景與原因

非營利組織能力建設(shè)活動在發(fā)達國家興起的原因十分復雜,從 20世紀 70年代以來發(fā)達國家的社會環(huán)境和知識變遷的背景來看,造成非營利組織能力建設(shè)興起的原因包括四個方面。

(一)福利國家變革背景下非營利組織的發(fā)展困境

20世紀 70年代以來,后工業(yè)社會下新的政治、經(jīng)濟、社會和人口環(huán)境開始出現(xiàn),發(fā)達國家傳統(tǒng)的福利國家體制難以為繼。在撒切爾主義和里根主義的影響下,福利國家制度開始受到抑制,市場的力量得到了重視,而新自主主義的理念不斷流行。福利國家面向新自由主義的變革,使非營利組織開始不斷興起,以取代僵硬的國家供給在福利服務(wù)輸送中的作用[7]。但同時它也是一柄“雙刃劍”,即在為非營利組織提供成長機會的同時,限制了其資源的來源。當福利國家的資助逐漸下降甚至取消,非營利組織在人員、士氣、項目和結(jié)構(gòu)上遭受重大不利影響[8]。拓展資源來源的多樣化,降低對國家的資源依賴,是許多非營利組織實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)[9]。

(二)市場化的資源開拓及其負面影響

為獲得資源和實現(xiàn)組織發(fā)展的可持續(xù)性,許多非營利組織開始采用市場化的服務(wù)收費策略。非營利組織的市場化行為,確實有利于緩解資源困難,但同時也是另一柄“雙刃劍”,因為它有一系列的不良影響:一是造成營利性組織對非營利服務(wù)市場的滲透,加強了服務(wù)市場競爭;二是模糊了非營利組織與營利組織的界限[10];三是加劇了非營利組織管理的困難,因為營利與非營利目標的張力不僅在組織內(nèi)存在,而且造成了不良社會影響,引起了公眾關(guān)于市場化的非營利組織的社會與民主價值的懷疑[11]?！敖疱X與良心”之間的倫理爭議[12],構(gòu)成了非營利組織所要解決的新挑戰(zhàn)之一。

(三)非營利組織的“志愿失靈”與治理危機

作為從社區(qū)自由結(jié)社基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的組織形式,非營利組織應當有充足的資源和能力來滿足社會的需要。然而,事實上許多非營利組織面臨著資源與能力甚至治理上的挑戰(zhàn)。薩拉蒙關(guān)于“志愿失靈”現(xiàn)象的揭示表明[13],志愿組織既面臨著資源來源上的捐贈不足和活動上的業(yè)余主義的挑戰(zhàn),又在對弱勢群體的服務(wù)中存在著父愛主義的獨斷等不良影響。同時,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起、寡頭治理及其對社會參與的制約、社會資本創(chuàng)造的下降、媒體對非營利組織腐敗與治理的關(guān)注、捐贈者對問責要求的上升等一系列新的變化,造成人們對非營利組織治理能力的懷疑[14],并要求非營利組織自身能夠克服其能力不足的限制。

(四)新自由主義、新公共管理與能力建設(shè)話語的興起

隨著凱恩斯主義政策的失靈,新自由主義在話語、理念和政策上獲得了極大的影響力。在發(fā)達國家,不僅福利國家政策發(fā)生了新自由主義取向的調(diào)整,而且在行政管理領(lǐng)域內(nèi),公共管理和新公共管理得到了重視,政府公務(wù)員以采用獲得工商管理碩士為榮。與此相關(guān),早在 70年代末,政府能力建設(shè)運動即得到了重視。與此相關(guān),作為一個具有業(yè)余主義特點的組織,非營利組織往往被認為是缺乏效率和績效管理的意識與積極性的。在新的知識背景下,以業(yè)余主義、非效率性優(yōu)點自居的非營利組織的合法性受到了懷疑,要求非營利組織積極面向市場、采用市場技術(shù)甚至市場制度,同時又堅持對服務(wù)對象的負責。與新自主主義的興起與擴展相一致,20世紀 70年代,非營利組織能力建設(shè)倡議開始提出[4],到 90年代后則已得到了私人捐贈者、國際發(fā)展機構(gòu)和民族國家政府的普遍接受。

三、非營利組織能力建設(shè)活動的過程與模式

(一)非營利組織能力建設(shè)活動的過程

作為微觀政策的活動,非營利組織能力建設(shè)是以項目活動的形式開展的,一般包括倡議與動員、展開和結(jié)束三個階段。

第一個階段,是能力建設(shè)項目的倡議與動員階段。它由能力建設(shè)資金與服務(wù)的提供者發(fā)出。這一階段要明確能力建設(shè)的目的、內(nèi)容、主要安排、資金來源、服務(wù)供給主體、接受者的資格與條件、項目的開展過程、評估要求以及能力建設(shè)的結(jié)束期限。實踐中,能力建設(shè)項目時間長達兩到三年,有的甚至長達五年。能力建設(shè)接受者主要是中小型的非營利組織,因為大型的非營利組織有強大的資源來購買專業(yè)性服務(wù)。對能力建設(shè)項目的參與是志愿的,并以管理人員和專職人員為主。

第二個階段,是能力建設(shè)活動的開展階段。這一階段是能力建設(shè)的資金被使用、服務(wù)被消費、接受者的能力得到提升的階段。它要求能力建設(shè)資金的提供者、能力建設(shè)服務(wù)的供給者和能力建設(shè)接受者形成良好的協(xié)作關(guān)系。能力建設(shè)活動各方的共同預期,對于活動是否成功有重要的影響;資源與服務(wù)提供者必須準確鑒別出接受者的能力需求,做到有的放矢,而接受者要主動積極地參與;同輩學習、溝通、激勵和提供多樣化的資源對于能力建設(shè)效果有積極的意義。

第三個階段,是能力建設(shè)活動的結(jié)束與評估階段。這一階段是項目的完成和能力提升評估階段。評估包括接受者的自我評估、服務(wù)提供者的評估以及資助者的評估。通過評估,不同的對象可以對繼續(xù)開展相關(guān)的項目、開創(chuàng)新的項目、或徹底結(jié)束等不同選擇做出決定,并對建設(shè)活動的經(jīng)驗與教訓加以總結(jié)并推廣。在具體的能力建設(shè)實踐中,評估工具與手段被大量開發(fā)并得到了廣泛運用[15];對能力需求特點以及其影響因素的科學研究,促進了能力建設(shè)的邊際效用的提升。

(二)能力建設(shè)活動的主要模式

在不同的國家和不同的情境中,參與的主體與手段的組合有不同形式,包括自下而上的組織性途徑、自上而下的組織化途徑等[16]。

英國的非營利組織能力建設(shè)采取了志愿部門聯(lián)合會(NCVO)與政府共同協(xié)作和推進的合作主義的、自上而下的、內(nèi)外結(jié)合且有一定伙伴關(guān)系和社區(qū)基礎(chǔ)的實施途徑。1998年志愿部門聯(lián)合會與工黨政府共同建立了《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》(COMPACT),明確了雙方的合作主義協(xié)作形式及其對于民主社會的意義。2002年,英國財政部對非營利組織能力進行了評估,指出了資助的必要;2004年,政府推出了名為“轉(zhuǎn)變”(Change-Up)的能力建設(shè)項目,為非營利組織提供財務(wù)、治理等六個方面的能力支持;2006年,英國政府推出了“能力建設(shè)者”,到 2008年已投入7 000萬英鎊的資金,并且還確立了至 2011年間的五大戰(zhàn)略目標[17]。

美國的非營利組織能力建設(shè)采取了分散的和自下而上的、以工商業(yè)技術(shù)為主導的、并有一定伙伴關(guān)系和社區(qū)基礎(chǔ)的實施途徑。在美國,全國沒有統(tǒng)一規(guī)劃的非營利組織能力建設(shè)活動。各類基金會、傘形組織和管理支持組織在籌資、技術(shù)服務(wù)、培訓、研究等領(lǐng)域分工協(xié)作,使能力建設(shè)已經(jīng)成為一個相當活躍的產(chǎn)業(yè)。其中基金會主要承擔著資金供給者和服務(wù)供給者兩種角色,思想庫主要提供相關(guān)的建議,而各研究中心則發(fā)揮調(diào)查、報告、評估、理論研究、培訓等功能。隨著各個非營利組織協(xié)會和基金會的共同推動以及非營利組織能力建設(shè)的擴展,聯(lián)邦政府也開始參與到能力建設(shè)活動中來。2010年財年,根據(jù) 2009年愛德華·肯尼迪服務(wù)美國法令的授權(quán),聯(lián)邦政府設(shè)立了“非營利機構(gòu)能力建設(shè)項目”(NCBP),為申請合格的非營利組織在發(fā)展與實施績效管理系統(tǒng)方面提供 20到 100萬美元的資金援助,并要求申請者提供配套資金。

四、非營利組織能力建設(shè)活動的效果、問題與啟示

隨著非營利組織能力建設(shè)活動的推進,效果的大小及其改進就構(gòu)成了一個突出的問題。總的來看,在發(fā)達國家,非營利組織能力建設(shè)活動取得了一定的積極成效,但也存在著一些突出的問題。

(一)效果與問題

從積極效果上看,一方面,非營利組織能力確實有了一定程度的提升。在意識上,員工更重視技術(shù)、咨詢和項目籌資,執(zhí)行經(jīng)理更加意識到管理知識的改進,對組織愿景的構(gòu)想增強[18];在行動上,技術(shù)援助、培訓與咨詢活動促進了技術(shù)、知識和行動的改進[19],資金籌措能力和產(chǎn)品與服務(wù)能力得到了提高;績效管理理念的滲透與相關(guān)工具與制度的引入,促進了對組織績效測量的重視;對志愿者與社區(qū)資源的管理能力也得到了加強。另外,充足的建設(shè)資源、區(qū)域集中式的遠程學習、同類組織的互動和資源共享,也使非營利組織受益良多[5]。另一方面,非營利組織能力建設(shè)活動在一定程度上促進了組織對環(huán)境的有效適應與控制。因為它促進了對非營利組織的經(jīng)濟活動特點、缺陷與規(guī)律的認識,為市場化和工商管理手段在非營利組織管理中的應用和社會企業(yè)模式的發(fā)展提供了正當性,并且為解決金錢與良心間的張力提供了以管理為中心的解決方向,從而一定程度克服了治理問題,并且因符合新自由主義取向下的福利國家收縮與管理變革等變革著的環(huán)境的要求,而促進了組織與社會環(huán)境的更大融合。

非營利組織能力建設(shè)活動也面臨著一些突出的問題與挑戰(zhàn)。首先,能力建設(shè)活動并不能充分地使非營利組織克服當前的困境(尤其是資源困境);其次,非營利組織能力建設(shè)活動往往不是根本性的,難以改變非營利組織的資源積累不足的深層原因;再次,非營利組織能力建設(shè)活動的產(chǎn)業(yè)化使營利性管理公司發(fā)揮著很大的作用,限制了更便宜的服務(wù)的供給[20];最后,能力建設(shè)效果的評估,存在著難點與問題,如專家評估視角和咨詢?nèi)藛T視角的張力、抽象概念的測量、測量時期長短的確定、對參與者行為或?qū)W習的測量等[21]。

(二)對我國的啟示

在我國,非營利組織(或“社會組織”)在促進城鄉(xiāng)居民參與、增強社會信任、社區(qū)治理、社會資本創(chuàng)造、艾滋病防治等方面,都發(fā)揮著重要的作用,但能力建設(shè)議題還很少得到關(guān)注。當提起“能力建設(shè)”一詞的時候,人們更多地會將之與執(zhí)政黨或政府的能力建設(shè)聯(lián)系起來。原因在于,我國社會組織面臨著作為發(fā)展中國家的特殊情境[22],尤其是一些制度控制與約束,結(jié)果使能力建設(shè)議題被制度建設(shè)議題掩蓋了。

不過,我國社會組織確實存著在能力建設(shè)的需要,因為在目標定位和職責要求上,部分組織存在著定位模糊與缺乏認同的問題;在領(lǐng)導能力上,存在著知識、能力的缺乏與寡頭治理問題;在資源上,存在著資源不足和活動不足的問題;在社會參與上,存在著封閉運行、拒絕參與以及公眾認同的缺乏等問題;在產(chǎn)品與服務(wù)能力上,則存在著缺乏優(yōu)秀人才、業(yè)余主義突出與服務(wù)能力低下等問題。因此,加強我國社會組織能力建設(shè)極為必要。鑒于我國和發(fā)達國家不同的社會情境,對于社會組織能力建設(shè),首要的是要引起黨和國家以及社會組織等對能力不足問題的重視,將制度建設(shè)與能力建設(shè)結(jié)合起來。在制度建設(shè)上,黨和國家要在政治、經(jīng)濟和文化上給予社會組織更大的實質(zhì)性支持;在能力建設(shè)上,則要通過集中培訓、同行交流與學習、社會參與等手段,促進社會組織在任務(wù)與愿景能力、領(lǐng)導能力、資源能力、社會資本能力、產(chǎn)品與服務(wù)能力上的提升。至于在具體的服務(wù)輸送方式上,就國情來看,自上而下的模式是最合適的選擇。

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