鐘春洋 楊黎源

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

改革開放以來，寧波市地處沿海地區(qū)，經(jīng)濟先發(fā)優(yōu)勢十分明顯，2010年按常住人口計算人均GDP達到68162元，市區(qū)居民人均可支配收入30166元，農(nóng)村居民人均純收入14261元。從社會保障覆蓋面來說，2010年底，企業(yè)基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險參保人數(shù)分別為383.5萬、281.3萬、186.2萬、238.1萬、201.5萬，全市累計參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)109.5萬，其中年滿60周歲按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的75.3萬人。全市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)74.4萬。城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險參保率雙雙超過 91％。①作為寧波產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟主力軍的外來農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)達到350萬人，為寧波經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮作出了巨大貢獻。為了保障農(nóng)民工的權(quán)利平等，寧波雖然不斷出臺改善外來農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境和社會保障的政策措施，②但是，由于農(nóng)民工的戶籍屬性和職業(yè)的流動性、臨時性，社會保障的參加率仍然較低，到2010年底，寧波實際繳費的外來農(nóng)民工僅有72萬人，參保率僅為20.6％，③與寧波市民的參保率相比有很大差距。為摸清外來農(nóng)民工的社會保障情況，我們在2009年底至2010年初，專門對寧波的慈溪、鄞州、江北、寧海、象山的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）20多個社區(qū)（村）進行了社會保障現(xiàn)狀調(diào)查，內(nèi)容涉及外來農(nóng)民工的勞動就業(yè)、工資收入、日常生活、社會保障、社會關(guān)系等方面，共回收有效問卷584份。我們對調(diào)查結(jié)果作了統(tǒng)計分析，以期對改善外來農(nóng)民工的社會保障有所幫助。

一、寧波外來農(nóng)民工的基本情況

所謂外來農(nóng)民工是指在寧波工作的外市農(nóng)村戶籍的流動就業(yè)人口，不包括寧波戶籍的農(nóng)民工。

從來源地看，寧波外來農(nóng)民工主要來自經(jīng)濟相對不發(fā)達的中西部地區(qū)，其中安徽、四川、江西、貴州、河南、湖南的人員分別占到總?cè)藬?shù)的 19.86％、12.50％、11.47％、10.79％、9.42％、7.53％。

從性別看，男性占60.79％，女性占36.99％，情況不明的占2.22％。④

從年齡結(jié)構(gòu)看，20歲以下的占5.65％，21-30歲的占 42.47％，31-40歲的占 36.82％，41歲以上的占12.33％，情況不明的占2.73％。

從婚姻狀況看，已婚的占 64.21％，未婚的占32.19％，情況不明的占3.6％。

從文化水平看，小學(xué)及以下的占9.93％，初中學(xué)歷的占59.42％，高中學(xué)歷的占23.29％，大專學(xué)歷的占4.62％，大學(xué)本科及以上的 1.54％，情況不明的占1.2％。

從在甬工作時間看，半年及以下的占4.1％，1年的19.67％，2年的占20.90％，3-4年的28.69％，5年及以上的占26.23％，情況不明的占0.41％。

從月工資收入看，500元以下的占1.2％，501-700元的占5.65％，701-1000元的占19.69％，1001-1500元的占38.36％，1501元以上的占34.08％，情況不明的占1.03％。

另外，在寧波外來農(nóng)民工中具有初級技能的有77.5萬人，占22.18％，具有中高級技能的有29.5萬人，占8.46％，其余的皆為無基本技能者。外來農(nóng)民工中從事第二產(chǎn)業(yè)有199.3萬人，占57.08％，第三產(chǎn)業(yè)的為114.9萬人，占32.9％，第一產(chǎn)業(yè)的為27.5萬人，占7.89％。

年齡較輕、接受教育的年限較少，無專門的勞動技能，因而工資收入較低是寧波外來農(nóng)民工的總體特征。

二、寧波外來農(nóng)民工的社會保障現(xiàn)狀

社會保障是現(xiàn)代社會最重要的經(jīng)濟社會制度之一，直接關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、社會公平與社會進步，是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。社會保障是每個公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，它體現(xiàn)了公民與國家之間的相互關(guān)系。社會保障作為一種社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。但由于戶籍制度和地域管理的原則，作為城市外來人口的農(nóng)民工的社會保障權(quán)利往往得不到很好保護。

（一）外來農(nóng)民工社會保障參加情況

社會保障權(quán)作為一項公民的基本權(quán)利，農(nóng)民工應(yīng)該都可以參加，但由于制度設(shè)置和戶籍限制及工作的臨時性，外來農(nóng)民工在參加社會保險的情況不容樂觀。外來農(nóng)民工為寧波的經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮作出了巨大貢獻，他們已是當(dāng)?shù)厣鐣巳旱闹匾M成部分。為了保障外來農(nóng)民工的基本權(quán)益，2007年11月，寧波市政府頒布了《寧波市外來務(wù)工人員社會保險暫行辦法》，規(guī)定從2008年1月1日起，寧波市外來務(wù)工人員不用繳費就可以享受工傷、大病醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和生育5大保險，把全市的外來人群全部納入社會保障體系。雖然外來農(nóng)民工的市民待遇與當(dāng)?shù)鼐用襁€有一定差距，但這畢竟是一種社會制度創(chuàng)新，有利于社會公平和正義。外來農(nóng)民工參加社會保險的比例如下：(見表1）

由于我們的調(diào)查主要是在企業(yè)進行，社保的參保率相對較高，因為全市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)還包括個體工商戶和自雇傭者等。但即使是在企業(yè)工作的農(nóng)民工還有一半多的外來農(nóng)民工沒有參加社會保障，其主要原因有：

表1 外來農(nóng)民工參加社會保險情況

第一，社會制度設(shè)置障礙。雖然國家逐漸放寬對人口流動的限制，農(nóng)民可以自由進城打工，戶籍政策也進行了改革，但農(nóng)民在城市生根落戶依然非常困難。農(nóng)民工來到城市，他們除了能夠得到一些微薄的工資收入之外，一無所有。城市的生產(chǎn)系統(tǒng)接納了他們，因為他們提供了廉價的勞動力，而城市的生活系統(tǒng)卻排斥了他們，因為沒有城市戶籍，不能享有當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ洗?。雖然寧波市出臺了農(nóng)民工不用繳費即可享受“五險合一”的“社保套餐”，由于一部分農(nóng)民工對此并不完全了解、工作的臨時性、經(jīng)濟狀況不允許、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、企業(yè)逃避繳費等原因，使農(nóng)民工社會保險參保率長期得不到較大提高。所以，農(nóng)民工無法在城市長期、穩(wěn)定生活，他們像一群流動在城市的候鳥，被迫往返遷徙于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間。

第二，部分外來農(nóng)民工沒有參加或不愿意參加社會保險。主要是一些地方政府忽視農(nóng)民工社會保障權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民工對社會保障持不信任態(tài)度。有些農(nóng)民工認(rèn)為他們的社會保障水平不會較大提高，或者短期內(nèi)不會得到改善。經(jīng)濟收入不高也限制了農(nóng)民工參加社會保障。調(diào)查表明“沒有經(jīng)濟能力”的占18.65％，說明相當(dāng)一部分職工對社會保險缺乏支付能力。大多數(shù)農(nóng)民工月平均收入1400元左右，寄錢回家是首要的選擇，再加上對自身的風(fēng)險防范意識淡薄，自然難以對社會保險感興趣了。

第三，農(nóng)民工絕大多數(shù)都是身強力壯的年輕人，具有工作流動性大和對未來預(yù)期不確定特點，因為社保費的繳納時間與社會保險金的支付時間相隔幾十年，所以導(dǎo)致農(nóng)民工參保積極性往往不高。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同年齡和從事不同工作的農(nóng)民工，對參加社會保障的要求和態(tài)度各不相同。從事建筑、采掘等高工傷、高事故行業(yè)的農(nóng)民工比較關(guān)切醫(yī)療保險，年輕的農(nóng)民工較重視失業(yè)保險，年齡偏大的農(nóng)民工才會考慮養(yǎng)老保障。農(nóng)民工對社會保障存在不同需求，加大工作的操作難度。

第四，農(nóng)民工對社會保障的認(rèn)識存在誤區(qū)。一些農(nóng)民工雖然與企業(yè)簽訂勞動合同，但由于工作的臨時性以及勞動力的供求關(guān)系，對單位有沒有給予社會保險的情況并不十分關(guān)心。有勞動合同而沒有社會保險的為20.03％，沒有簽訂勞動合同的占比為21.75％?？梢?，用人單位在員工社會保險權(quán)益的保障方面還存在很多問題。我們對外來農(nóng)民工沒有參加社會保險的原因調(diào)查也清楚地說明了這一點。（見表2）。

表2 外來農(nóng)民工沒有參加社會保險的原因

對社會保障政策不了解，“社會保險不劃算，還不如儲蓄”等觀念反映了被調(diào)查者對社會保險缺乏理性認(rèn)識。同時也與我們對社會保障的宣傳不到位以及實踐中存在的一些問題有關(guān)。當(dāng)企業(yè)沒有為員工投保，25.68％的被調(diào)查對象選擇向當(dāng)?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ喜块T反映，同樣也有27.57％選擇與企業(yè)協(xié)商，15.75％的人在向勞動和社會保障部門反映的同時與企業(yè)協(xié)商，16.61％認(rèn)為無所謂，有6.16％的人選擇辭職，8.23％不知道怎么做才好。

第五，在社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，目前還不能在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、各個制度之間做到有效對接。我國養(yǎng)老保險等主要社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位，多為縣市級統(tǒng)籌內(nèi)運行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，許多農(nóng)民工不知道今后這筆錢會轉(zhuǎn)到哪里。雖然國家規(guī)定任何地方都要無條件接納個人養(yǎng)老保險，但某些地方還是設(shè)置了障礙。目前各省都有個別城市設(shè)“卡”，不接受從別的城市轉(zhuǎn)進來的無常住戶口人員的社會保險手續(xù)。原因很簡單：外來人員在當(dāng)?shù)赝诵莸脑蕉?，?dāng)?shù)刎斦枰С龅酿B(yǎng)老金也越多。農(nóng)民工參保再退保，成了地方變相增收行為。農(nóng)民工作為一個流動性很強的就業(yè)群體，過去，由于社保關(guān)系難以隨人流動，每當(dāng)離開工作地點時，絕大多數(shù)人選擇了退保。而現(xiàn)行的政策是只退個人繳費部分和部分企業(yè)繳費，有一部分繳費沉淀在當(dāng)?shù)氐纳绫；鹬?，也就是說，人走了，卻帶不走企業(yè)為個人繳納的全部社保費。正因為此，參保繳費成了變相存錢，于是也就造成了很多地方年底出現(xiàn)“愛現(xiàn)金不愛社?！钡霓r(nóng)民工退保現(xiàn)象。

（二）外來農(nóng)民工對各類社會保險的關(guān)注度

由于制度、企業(yè)及外來農(nóng)民工的原因，有相當(dāng)多的人沒有參加社會保險，或者只參加了部分項目的保險。在社會保險的諸多保險種中，被調(diào)查對象關(guān)心“醫(yī)療保險”的占55.31％，為第一，接下去分別是“養(yǎng)老保險”的占48.46％，“工傷保險”的占48.29％，“失業(yè)保險”的占38.36％，關(guān)注“生育保險”的最低，占比13.93％。這一排序說明身體健康對保證農(nóng)民工的日常工作和生活最重要和迫切，農(nóng)民工最重要的資本是體力資本，沒有強壯的身體農(nóng)民工是無法繼續(xù)在城市生活的。（見表4）

表4 外來農(nóng)民工對社會保險項目的關(guān)注度

（三）現(xiàn)行社會保險繳費比例的合理性

現(xiàn)行的社保繳費是根據(jù)工資收入確定繳費比例的，根據(jù)所繳費用的多少確定其待遇享受。因而，確定合理的繳費標(biāo)準(zhǔn)，對鼓勵農(nóng)民工參加社會保險，保障基本生活具有重要意義。我們的調(diào)查表明，有60.2％的人認(rèn)為個人社保繳費標(biāo)準(zhǔn)基本合理，有16.3％的人認(rèn)為部分不合理，有13.5％認(rèn)為繳費過高，這說明現(xiàn)行社會保障繳費標(biāo)準(zhǔn)外來農(nóng)民工基本可接受，同時也需要對低收入的外來農(nóng)民工進行適當(dāng)照顧。對現(xiàn)行企業(yè)社保養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)有56.50％的外來農(nóng)民工認(rèn)為比較適當(dāng)，也有29.97％的人認(rèn)為過低，不能滿足員工的社保需要，也有13.53％的人認(rèn)為現(xiàn)行企業(yè)的繳費標(biāo)準(zhǔn)有點高，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。對外來農(nóng)民工的醫(yī)療保險的調(diào)查結(jié)果反映的數(shù)據(jù)也基本差不多，認(rèn)為現(xiàn)行醫(yī)療保險繳費標(biāo)準(zhǔn)能滿足和基本滿足需要占60.79％，還可以適當(dāng)提高的占18.00％，不能滿足需要的占21.21％。同時，對現(xiàn)行養(yǎng)老保險能否滿足今后基本需要調(diào)查中，農(nóng)民工認(rèn)為不能滿足需要的人數(shù)要多近一倍，說明隨著通貨膨脹，有相當(dāng)部分人對今后的生活有所擔(dān)憂。

（四）社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)

農(nóng)民工勞動就業(yè)的臨時性和流動性特征，使他們對社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接和地區(qū)間的轉(zhuǎn)移十分關(guān)注，大多數(shù)外來農(nóng)民工表示了接續(xù)社會保險的意愿，說明出臺全國可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社保制度規(guī)定對提高農(nóng)民工的社會保障參保積極性具有重要作用。（見表5）

尤其是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，絕大多數(shù)外來農(nóng)民工認(rèn)為實現(xiàn)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移問題非常重要。（見表6）

表5 外來農(nóng)民工接續(xù)社會保險意愿

表6 外來農(nóng)民工社會保險實現(xiàn)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移的重要性

地區(qū)間社會保險不能轉(zhuǎn)移的原因是多方面的，其中企業(yè)不愿為農(nóng)民工辦接續(xù)手續(xù)和在辦理過程中手續(xù)比較麻煩是重要原因。關(guān)于影響外來農(nóng)民工接續(xù)原社會保險的因素(多項選擇題)排第一位的原因是社會保險關(guān)系的接續(xù)和轉(zhuǎn)移很麻煩，第二位原因是經(jīng)濟能力有限所以不去轉(zhuǎn)接，第三位原因是一些地方和企業(yè)不愿意為農(nóng)民工接續(xù)，也有少部分的人由于對社會保險政策不放心而放棄接續(xù)。

這些情況表明：外來農(nóng)民工對建立全國統(tǒng)一的地區(qū)間能轉(zhuǎn)移的社會保障體系十分渴望。因此，為了保護農(nóng)民工的基本權(quán)益，我們需要加快城鄉(xiāng)一體的社會保障制度構(gòu)建步伐。

（五）外來農(nóng)民工最需要得到的社會保障項目

由于現(xiàn)行的社會保障制度的分類設(shè)置，農(nóng)民工能否進入合適的社保體系取決于地方政府的偏好，一些地方政府出于穩(wěn)定勞動力資源等原因，可能會設(shè)置適當(dāng)?shù)恼?，允許農(nóng)民工進入當(dāng)?shù)氐纳绫ｓw系；也有部分政府利用農(nóng)民工參保能增加當(dāng)?shù)氐纳绫；?由于現(xiàn)行社保轉(zhuǎn)移規(guī)定缺陷，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移或退保時不能全額支付)，對外來農(nóng)民工參保是歡迎的。無論出自何種原因，2007年以來，寧波市政府出臺多項措施，對一些長期在寧波工作，并有一定特長的外來農(nóng)民工實行居住證制度，逐步將他們納入當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ象w系，享受本地居民的同等待遇。這對外來農(nóng)民工的權(quán)利平等和社會公平具有重要意義。為了使農(nóng)民工社會保險項目更有針對性，我們對農(nóng)民工最需要得到的項目進行了調(diào)查。（見表7）

表7 外來農(nóng)民工最需要得到的社會保障項目

從表7的情況看，能夠得到“勞動就業(yè)保障”是農(nóng)民工的第一位選擇，這對外來農(nóng)民繼續(xù)城市生活具有特別重要的意義。勞動就業(yè)保障、包括勞動崗位獲得、勞動環(huán)境、勞動強度改善、工資收入提高、勞動技能培訓(xùn)等內(nèi)容。我們在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方和企業(yè)對此做得并不太好。一是對外來農(nóng)民工的就業(yè)信息獲得渠道比較狹窄，主要靠老鄉(xiāng)朋友介紹，大多還是盲目的、自流的、碰運氣的，缺少正規(guī)的就業(yè)網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)，外來農(nóng)民工的找工作難，找合適工作更難的情況還沒有根本改觀。二是有些企業(yè)為了獲取額外利潤，對應(yīng)該交給的社會保障“三金”故意少交，不交、瞞報，侵害了外來農(nóng)民工的合法利益。

三、農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的原因分析

進城農(nóng)民工雖然在城市從事非農(nóng)職業(yè)，但由于其農(nóng)民的戶籍身份特征沒有改變，而以戶籍制度為依托的城市社會保障體系，長期將農(nóng)民工排斥在外，使農(nóng)民工得不到應(yīng)有的城市社會保障待遇。雖然一些地方進行了改革，但就改革的力度和深度來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(一)農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的主要表現(xiàn)

第一，農(nóng)民工的工傷保險參保率低，發(fā)生事故后得不到完全保障。第二，進城農(nóng)民工遠(yuǎn)離戶籍所在地，基本脫離了原有的農(nóng)村醫(yī)療保障體系，而在城市卻不能納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保障體系，成為流離在醫(yī)療社會保障體系之外的特殊人群，無法享受或持續(xù)享受工傷、基本醫(yī)療等社會保險。第三，農(nóng)民工的失業(yè)保障有名無實，農(nóng)民工失業(yè)后地方政府基本不管，只能回農(nóng)村或者在城市待業(yè)，或靠親朋好友的接濟生活。第四，農(nóng)民工的養(yǎng)老保障制度缺陷明顯。中國農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要依靠土地，同樣是農(nóng)民身份的城市農(nóng)民工由于制度設(shè)置無法享受城市的養(yǎng)老保險，農(nóng)民工即使參加城鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險，大多是有始無終，每年都有大量農(nóng)民工辦理退保手續(xù)。

同時，社會保障制度的“碎片化”，加大了各類社會保障制度之間進行有效銜接的難度?！皩幉Ｊ健鞭r(nóng)民工社保套餐制度雖然對提高農(nóng)民工的社保參保率，享受一定的社會保障待遇作了有益探索，但突出的問題是按對象設(shè)立制度，進一步加劇了社會保障制度體系條塊分割，而且多套制度分別運行，各項制度之間難以有效對接，阻礙了勞動力自由流動的發(fā)展趨勢。而在實際的執(zhí)行中，農(nóng)民工并不是完全不要繳費，一些企業(yè)暗中規(guī)定，農(nóng)民工如果要參加社保套餐，需要個人出資一半，否則不予參保。而且制度的“碎片化”現(xiàn)象并沒有消除，以社會養(yǎng)老保險為例，按保障對象分，目前養(yǎng)老保險對象有：機關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位職工保險，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，以及城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村“五?！?，這些分割的社會保險制度體系相互轉(zhuǎn)換和銜接比較困難，又專為外來農(nóng)民工單獨設(shè)立社保套餐制度，將農(nóng)民工的社會保險制度獨立于以上制度，顯然加大了社保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的難度。

（二）發(fā)展與保障關(guān)系的兩難選擇使社保制度改革進程緩慢

擴大社會保障覆蓋面，政府面臨兩難選擇。如果政府較少干預(yù)，聽任企業(yè)隨意招用小時工、臨時工、勞務(wù)工，且不繳納社會保險費，勢必會損害這部分人的長遠(yuǎn)利益。一些企業(yè)逃避了理應(yīng)承擔(dān)的社會保險義務(wù)，也會造成企業(yè)間不平等的競爭。如果政府干預(yù)過多，嚴(yán)格執(zhí)行所有在職勞動者都必須繳納社會保險費，雖然有利于維護勞工利益和社會穩(wěn)定，卻可能使低層次勞動力無法順利就業(yè)。如果一定要求這些勞動密集型的低層次企業(yè)為所有職工同樣繳納社會保險費，部分企業(yè)則難以生存，進而影響就業(yè)面。目前寧波市五種主要保險，企業(yè)負(fù)擔(dān)部分的繳費比率已經(jīng)達到工資總額的34.5％，即占人工成本的三分之一，對于尚依賴廉價勞動力作為競爭優(yōu)勢的勞動密集型企業(yè)而言確實壓力相當(dāng)大，客觀上存在著為追求利潤而逃避社保的問題。如果勞動密集型企業(yè)的生產(chǎn)成本很高，產(chǎn)品的市場競爭力會降低，企業(yè)就很難生存，資本就會迅速向勞動力價格低的地區(qū)轉(zhuǎn)移（全國各地的工資水平差距較大，而且社會保險費率也不相同），使當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機會減少，就業(yè)壓力增大。最后從政府角度看，由于“高進高出”的設(shè)計，基金缺乏增值手段，長遠(yuǎn)來看存在巨大缺口。以養(yǎng)老保險為例，據(jù)有關(guān)部門測算，政府將負(fù)擔(dān)一個參保人員一生總養(yǎng)老費用的70％。

（三）外來農(nóng)民工的主觀認(rèn)識誤區(qū)和工資收入較低影響了參保率

2002年，寧波市率先建立“工資擔(dān)保金制度”，出臺《寧波市三類企業(yè)人工工資支付保障辦法》。2007年，頒布《關(guān)于進一步完善外來農(nóng)民工工資支付保障制度的通知》。2008年，要求外來農(nóng)民工正常勞動報酬不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，用人單位不得以實行計件工資或提高勞動定額來變相壓低外來農(nóng)民工工資水平。并對廣大外來務(wù)工者開通“追薪綠色通道”，對職能部門實行工資清欠工作目標(biāo)考核制度，對企業(yè)構(gòu)建工資支付監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

2009年寧波市區(qū)居民人均月消費性支出 1517元，農(nóng)村居民月人均生活消費支出816元。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)綜合計算，2009年外來農(nóng)民工的月平均收入為1388元，大多數(shù)工作辛苦一年只能約節(jié)余2000－5000元，大部分工資收入都用于消費，其中，平均居住費用255元，占總支出的22.57％，平均食品支出600元。占總支出的53.1％，遠(yuǎn)高于寧波農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)40.09％。除此之外，穿著、通訊、孩子培養(yǎng)和看病是主要支出項目。所以2009年調(diào)查統(tǒng)計中有30.74％的人認(rèn)為收入不夠化費，有的需要經(jīng)常借錢?？梢姡瑢幉ㄍ鈦磙r(nóng)民工的生活質(zhì)量并沒有與生活成本同步提高。就主觀方面而言，大多數(shù)外來農(nóng)民工進城務(wù)工主要是為了獲取可支配的貨幣收入；他們對于參加社會保險的意義缺乏全面的認(rèn)識，由于受到傳統(tǒng)農(nóng)村保障觀念的影響，還沒有形成對城市社會保障體系的認(rèn)同。

四、完善外來農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的路徑選擇

加強輿論宣傳力度，力爭使社會保障法律、法規(guī)和相關(guān)政策做到家喻戶曉。只有加深社會成員對社會保險功能的正確認(rèn)識，才能使他們從內(nèi)心自愿參加社會保險。一是增強用人單位的參保意識，提高參保自覺性、積極性、主動性，減少企業(yè)不繳、漏繳社會保險費的現(xiàn)象。二是深化職工對社會保障的認(rèn)識，使他們充分認(rèn)識到參保的重要性和優(yōu)越性，減少部分外來農(nóng)民工因工資偏低和生活困難只顧眼前利益，不愿參保的現(xiàn)象，不斷擴大社會保障的參保面、受益面。三是增強各類參保對象的社會保障意識，使廣大群眾真正了解、認(rèn)可社會保障制度，增強“凡是參保的，都是受益的”的意識，著力提高參保的積極性。

（一）全面推行工傷保險制度，建立職業(yè)病危害預(yù)評價機制

工傷是外來農(nóng)民工面臨的第一大風(fēng)險，特別是那些在重體力勞動、危險工作環(huán)境的外來農(nóng)民工，必須為他們建立工傷保險。根據(jù)我國 2004年頒布的《工傷保險條例規(guī)定》，要求各類企業(yè)支付農(nóng)民工的工傷保險費用。工傷保險應(yīng)作為最基本的社會保障項目，政府在農(nóng)民工的工傷保險中要依法強制推行。要切實貫徹落實農(nóng)民工先行參加工傷保險政策，按照《關(guān)于進一步推進維護外來務(wù)工人員職業(yè)安全健康權(quán)益的意見》的要求，所有用人單位必須及時為農(nóng)民工辦理工傷保險參保手續(xù)，并按時足額繳納工傷保險費；對用人單位要求為農(nóng)民工先行參加工傷保險的，各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)予辦理。

為預(yù)防、控制和消除職業(yè)危害、防治職業(yè)病，保護勞動者健康，杭州市已將職業(yè)病危害預(yù)評價和衛(wèi)生審核納入到建設(shè)項目的審批程序。建議借鑒杭州市的做法，抓緊開展建設(shè)項目的職業(yè)衛(wèi)生預(yù)防性審查工作，將職業(yè)病危害預(yù)評價和衛(wèi)生審核列入建設(shè)項目的審批程序。

（二）建立適應(yīng)外來農(nóng)民工特征的靈活多樣的社會養(yǎng)老保險制度

養(yǎng)老保險作為一種最基本的制度安排是對人在老年時的生活能夠得到保障，但由于農(nóng)民工大多數(shù)是青年人，加上認(rèn)識欠缺，對參加養(yǎng)老保險的積極性不高。從農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)看，50歲以上的外來農(nóng)民工不到其總?cè)藬?shù)的1.5％，40歲以上（包括50歲）的也只有12％左右，80％以上的外來農(nóng)民工是40歲以下的青壯年。2030年前后我國將完全進入人口老齡化時代，老年撫養(yǎng)比將達到25％以上，目前16—45歲年齡組的人將會于2025—2050年期間陸續(xù)進入老年，即當(dāng)前農(nóng)民工將是老齡化高峰期的一個重要組成部分。隨著大批農(nóng)村人口的城市化和土地保障能力的弱化，以及家庭的養(yǎng)老功能衰退，因此，必須加強當(dāng)前養(yǎng)老保險工作，提高覆蓋面和保障水平。根據(jù)外來農(nóng)民工在寧波的穩(wěn)定性（包括工作年限、居住時間長短等）、實際年齡、個人意愿、與土地的關(guān)系等多種因素，根據(jù)不同的情況，綜合考慮做好他們的養(yǎng)老保險工作，繳費標(biāo)準(zhǔn)既要參照國家和省市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，又要靈活多樣，讓盡可能多的農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險，以抵御將來的風(fēng)險。

（三）建立多層次的外來農(nóng)民工的醫(yī)療保險制度

寧波市外來農(nóng)民工的來源地域不同、層次不一，對醫(yī)療衛(wèi)生的需求也存在較大差別。應(yīng)考慮對不同需求的人員實施分階段、分類別逐步解決。對于在寧波有固定住所和工作單位，且收入比較穩(wěn)定，希望在城市中定居下來的外來農(nóng)民工，應(yīng)實行與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險制度，納入寧波市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險體系，以保證他們與城鎮(zhèn)職工享受平等的醫(yī)療保險權(quán)利。對于那些流動性大，工作變換頻繁，可能繼續(xù)在城市務(wù)工也有可能回到農(nóng)村，應(yīng)考慮到醫(yī)療保險制度的銜接問題?？梢韵冉⒋蟛〗y(tǒng)籌醫(yī)療保險，或?qū)ＴO(shè)流動人口醫(yī)療保險基金。對于那些市民化最低，在農(nóng)閑時來到城市務(wù)工，在農(nóng)忙時又回到農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的流動人口，進城務(wù)工只是他們的一種短期行為，這些人的大部分生產(chǎn)活動在農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)參加農(nóng)村社會保險體系。對于收入低或自愿選擇的，也可以讓他們以靈活就業(yè)的方式選擇低繳費低待遇辦法，同時也為他們回鄉(xiāng)參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療提供方便。對風(fēng)險大、工作條件差、易導(dǎo)致疾病的企業(yè)，單位分?jǐn)偟睦U費比例應(yīng)該高一點，個人可適當(dāng)少繳一些費用。

（四）建立多種形式的外來農(nóng)民工最低生活保障制度

由于失業(yè)、疾病等原因，農(nóng)民工可能一時失去生活來源，在現(xiàn)行制度設(shè)置和人口大量流動的情況下，流入地政府很少會關(guān)注外來農(nóng)民工的最低生活保障問題，農(nóng)民工失業(yè)后大多數(shù)是回到農(nóng)村老家。這種情況是不利于保持勞動力穩(wěn)定的，因而對與建立與企業(yè)簽訂勞動合同關(guān)系的外來農(nóng)民工需要實行最低生活保障制度，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，逐步提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，確保外來農(nóng)民工的生活得到基本保障。同時，要完善最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，建立健全物價上漲與提高低收入農(nóng)民工補貼和保障標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動機制，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)最低生活保障制度接軌。外來農(nóng)民工社會救助應(yīng)該加強低保與再就業(yè)的聯(lián)動，而不是單純的經(jīng)濟上的救助，這樣才能保證經(jīng)濟一旦得到恢復(fù)時就有充足的勞動力資源。

注釋：

①寧波市統(tǒng)計局：《2010年寧波市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《寧波日報》2011年1月28日。

②2007年11月，寧波市政府頒布了《寧波市外來務(wù)工人員社會保險暫行辦法》，規(guī)定從2008年1月1日起，寧波市外來務(wù)工人員不用繳費就可以享受工傷、大病醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和生育5大保險。

③參見《寧波市加強外來務(wù)工人員服務(wù)管理“十二五”規(guī)劃》(專家論證稿)，2011年1月12日。

④由于調(diào)查的地點和企業(yè)不同，性別比例有較大的差異，根據(jù)前幾年我們的調(diào)查，男性略多于女性。根據(jù)寧波市外口辦統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，全市外來勞動力中男性為191萬人，占54.69％，女性為158.2萬人，占45.31％。

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