徐 悅

在新中國(guó)歷史上，1954年《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱《憲法》）的頒布是中央行政體制發(fā)生轉(zhuǎn)變的分水嶺。與《憲法》頒布后所確立的國(guó)務(wù)院體制相區(qū)別，在1949年至1954年間，新中國(guó)建立并實(shí)行了中央人民政府下轄政務(wù)院的二級(jí)政府體制。盡管該體制存續(xù)時(shí)間只有五年，但其在政權(quán)初建的關(guān)鍵時(shí)期發(fā)揮了重要的歷史作用，奠定了國(guó)務(wù)院體制的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并經(jīng)歷了建立、運(yùn)行、調(diào)整以及轉(zhuǎn)變的完整過(guò)程，為研究者提供了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究框架。本文以1952年至1954年中央行政體制的調(diào)整為研究對(duì)象，在分析體制調(diào)整原因的基礎(chǔ)上，對(duì)調(diào)整措施及其深遠(yuǎn)影響作出評(píng)述。

在對(duì)體制調(diào)整原因進(jìn)行分析前，首先有必要對(duì)新中國(guó)成立之初中央行政體制基本格局作一簡(jiǎn)述。新中國(guó)成立伊始，按照《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央政府的組織系統(tǒng)是在中央人民政府委員會(huì)下根據(jù)民主集中制原則分設(shè)政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院及最高人民檢察署，四個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職，為互不統(tǒng)屬、相互平行的關(guān)系。政務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，下設(shè)委、部、會(huì)、院、署、行，統(tǒng)一管理全國(guó)政務(wù)（見圖1）。中國(guó)共產(chǎn)黨成為全國(guó)范圍執(zhí)政黨后，盡管其在國(guó)家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但在1949年至1952年間中共對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)，既確保中共的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)又支持政府在行政范圍內(nèi)獨(dú)立行使職權(quán)，黨政關(guān)系呈現(xiàn)相對(duì)分離的狀態(tài)。

圖1：1949年至1954年中央人民政府組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)圖

一、1952年中央行政體制調(diào)整的原因

新中國(guó)中央行政體制于1952年進(jìn)行調(diào)整是緣于以下四方面因素的共同作用。

（一）大規(guī)模計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的即將展開

在三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，中央政府統(tǒng)一了全國(guó)的財(cái)政收支、物資調(diào)度和現(xiàn)金管理，為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開展奠定了良好基礎(chǔ)。按照“三年恢復(fù)、十年建設(shè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針，1953年將開始進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一個(gè)五年計(jì)劃。大規(guī)模計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開展客觀上要求建立與之相適應(yīng)的中央高度集權(quán)行政體制。

首先，這是由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯所決定的。新中國(guó)成立后，在經(jīng)濟(jì)體制的選擇上，以蘇聯(lián)模式為模本，經(jīng)過(guò)“一五”計(jì)劃的運(yùn)行實(shí)踐，于50年代中后期逐步確立了高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，它是以公有經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)和以產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)為理論，建立起與高度集權(quán)的政治體制相適應(yīng)的高度集中的、指令性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式。①參見《列寧全集》第35卷，人民出版社，1984年，第555頁(yè)。由此可見，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本身就是一種政治經(jīng)濟(jì)高度合一的體制，所有制的公有化和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式的行政化是該體制的兩個(gè)根本要素。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開展要求中央運(yùn)用行政手段來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和下達(dá)經(jīng)濟(jì)指令，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)的計(jì)劃性和有效性則是以實(shí)行中央部門管理為主的集權(quán)模式為前提的。

其次，這是實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需要。新中國(guó)成立后即面臨著如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的重大歷史課題。為盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系，新中國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展重工業(yè)，即發(fā)展冶金、動(dòng)力、燃料、基本化學(xué)和機(jī)械制造業(yè)，是“一五”計(jì)劃的中心環(huán)節(jié)和大規(guī)模建設(shè)的重點(diǎn)。但中國(guó)工業(yè)化基礎(chǔ)十分薄弱，數(shù)十年的外國(guó)侵略和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)摧毀了中國(guó)經(jīng)濟(jì)中本來(lái)就很弱小且主要是由外國(guó)支配的現(xiàn)代工業(yè)成分。原有的重工業(yè)更是十分落后，重工業(yè)的許多部門，則沒有或等于沒有。面對(duì)工業(yè)發(fā)展水平落后的現(xiàn)實(shí)狀況和資金、資源的發(fā)展性短缺，加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)建立傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以集中有限的人力、財(cái)力和物力進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)是一個(gè)合乎邏輯的歷史選擇。

此外，新中國(guó)中央政府既缺乏制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)，也缺乏健全的計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)資料和先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)技術(shù)。根據(jù)中共中央《關(guān)于編制1953年計(jì)劃及五年建設(shè)計(jì)劃綱要的指示》，制訂計(jì)劃應(yīng)建立在熟知國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況、工業(yè)現(xiàn)有設(shè)備、原料分布、天然資源及其利用的可能性、國(guó)家建設(shè)和人民需要的狀況、人力和資金的可能性以及各種經(jīng)濟(jì)和工業(yè)之間正確的發(fā)展比例等各項(xiàng)信息的基礎(chǔ)之上。②參見《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第3冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第451頁(yè)。因此，為動(dòng)員整個(gè)國(guó)家從中央到地方、從工業(yè)到農(nóng)業(yè)等各層級(jí)、各行業(yè)、各部門的力量完成“一五”計(jì)劃的編制工作，也需要加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）新中國(guó)成立之初中央行政體制存在的疏漏

新中國(guó)成立之初中央行政體制在制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行中存在的疏漏，是促使該體制進(jìn)行調(diào)整的另一原因。由于體制初創(chuàng)，政務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、人員配備等方面均存在一些不穩(wěn)定因素。其中最為關(guān)鍵的是，隨著國(guó)家各項(xiàng)工作的全面開展，政務(wù)院的實(shí)際權(quán)力和地位超過(guò)了《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》中所賦予其職權(quán)大小的規(guī)定，而中央人民政府主席對(duì)政務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)沒有完全建立起有效的現(xiàn)實(shí)路徑。

按照規(guī)定，政務(wù)院對(duì)于所屬各委、部、會(huì)、院、署、行的相互關(guān)系、內(nèi)部組織和一般工作，僅負(fù)聯(lián)系、統(tǒng)一和指導(dǎo)的責(zé)任。但在體制運(yùn)行的實(shí)際過(guò)程中，政務(wù)院逐漸成為全國(guó)內(nèi)政外交的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和中央人民政府內(nèi)的核心機(jī)構(gòu)。政務(wù)院不僅對(duì)所屬部委機(jī)構(gòu)均有直接指揮之權(quán)，且由于新中國(guó)司法工作剛剛起步，由政務(wù)院政治法律委員會(huì)聯(lián)系和指導(dǎo)最高人民法院與最高人民檢察署的具體工作，政務(wù)院與這兩個(gè)機(jī)構(gòu)成為實(shí)際工作中的指導(dǎo)關(guān)系。在1949年至1952年間，政務(wù)院在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政務(wù)及地方政府等行政事務(wù)方面事權(quán)比較專一，無(wú)其他機(jī)構(gòu)可以代替。

與此同時(shí)，沒有建立起中央人民政府主席對(duì)政府工作的經(jīng)常指導(dǎo)的有效現(xiàn)實(shí)路徑。按照制度設(shè)計(jì)，中央人民政府主席對(duì)政務(wù)院工作應(yīng)負(fù)經(jīng)常領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)。對(duì)此，周恩來(lái)曾明確指出：根據(jù)我們民主集中制的組織系統(tǒng)，在人民代表大會(huì)閉幕期間的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是中央人民政府委員會(huì)，而對(duì)工作的經(jīng)常指導(dǎo)，又是集中在由民主方式產(chǎn)生出來(lái)的主席身上①《周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社，1984年，第142頁(yè)。。這種狀況的出現(xiàn)，一方面是由于組織法中并沒有就中央人民政府主席的權(quán)力范圍及其行使職權(quán)的方式作出明確規(guī)定，另一方面是由于中央行政體制在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了與制度設(shè)計(jì)的一定偏差。這就為政府實(shí)際工作的開展埋下了體制上的隱患。

（三）中共中央發(fā)動(dòng)反“分散主義”運(yùn)動(dòng)

毛澤東作為中央人民政府主席，對(duì)政務(wù)院的經(jīng)常領(lǐng)導(dǎo)并沒有得到體制上的保證。針對(duì)政務(wù)院所屬部門沒有執(zhí)行向中央請(qǐng)示報(bào)告制度，毛澤東在政務(wù)院成立并運(yùn)轉(zhuǎn)一年后，即先后兩次在給周恩來(lái)的批示中提出意見②關(guān)于批示的具體內(nèi)容，參見《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1987年，第460、513頁(yè)。。對(duì)此，薄一波明確指出，1953年初由于毛澤東認(rèn)為政府工作中存在分散主義現(xiàn)象，根據(jù)他的意見，為加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)采取了重要措施③薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，中共中央黨校出版社，1991年，第309頁(yè)。。這些重要措施即是指以反“分散主義”運(yùn)動(dòng)為起始的對(duì)黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行的一系列調(diào)整。

中共中央發(fā)動(dòng)反“分散主義”運(yùn)動(dòng)始于“新三反”。1952年11月17日，中共中央山東分局第二書記向明以山東分局紀(jì)律檢查委員會(huì)的名義寫了一份關(guān)于反對(duì)官僚主義、命令主義、違法亂紀(jì)的意見的報(bào)告④報(bào)告列舉了山東省區(qū)、鄉(xiāng)、村基層組織干部中存在的官僚主義、命令主義、違法亂紀(jì)的嚴(yán)重情況；同時(shí)提出了開展這一斗爭(zhēng)的具體辦法，以及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)方法問題。參見《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1990年，第11頁(yè)。。針對(duì)此報(bào)告提出的問題，中共中央于1953年1月5日發(fā)出《關(guān)于反對(duì)官僚主義、反對(duì)命令主義、反對(duì)違法亂紀(jì)的指示》，號(hào)召各級(jí)黨委、中央人民政府各黨組、中央各部門大規(guī)模開展“新三反”運(yùn)動(dòng)。“新三反”開始后，中共中央即部署政府各部門檢查和改進(jìn)工作，并多次在檢查報(bào)告的批語(yǔ)中指出：“政府大多數(shù)部門的主要缺點(diǎn)是缺乏思想和政治領(lǐng)導(dǎo)，有些部門達(dá)到了驚人的程度，這種情況必須改變”，“中央認(rèn)為在很多部門中極端缺乏思想領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)的狀況是完全不能容忍的，這是官僚主義存在和發(fā)展的主要原因”⑤《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第4冊(cè)，第58、69頁(yè)。。由此可見，中共中央發(fā)動(dòng)“新三反”運(yùn)動(dòng)的真正意圖之一，是在基層開展反對(duì)官僚主義、命令主義、違法亂紀(jì)的同時(shí)，重點(diǎn)解決中央政府工作中存在的分散主義問題。

（四）新稅制改革事件

偶然事件對(duì)于歷史進(jìn)程的影響是難以進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估的，但我們?nèi)匀豢梢詮默F(xiàn)存資料出發(fā)，作出符合邏輯的推論。1953年初的新稅制改革事件正好發(fā)生在中共中央發(fā)動(dòng)反“分散主義”運(yùn)動(dòng)伊始①1953年1月推行的稅制改革，主要是以“保證稅收、簡(jiǎn)化稅制”為原則，取消建國(guó)之初對(duì)國(guó)營(yíng)工商業(yè)和合作社的工商業(yè)稅負(fù)減免政策，使“公私一律平等納稅”，后因遭到中共中央的嚴(yán)厲批評(píng)而停止執(zhí)行，史稱“新稅制改革事件”。。幾經(jīng)風(fēng)波，至1953年8月全國(guó)財(cái)經(jīng)會(huì)議，中共中央對(duì)新稅制改革事件作出正式定性：黨中央和毛澤東歷來(lái)強(qiáng)調(diào)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)各個(gè)黨的組織和黨員個(gè)人向黨鬧獨(dú)立性，反對(duì)無(wú)政府、無(wú)組織、無(wú)紀(jì)律的錯(cuò)誤傾向，反對(duì)分散主義，這決不是偶然的。這次稅收、商業(yè)、財(cái)政、金融工作中所犯的許多錯(cuò)誤，是與向黨鬧獨(dú)立性、與無(wú)政府無(wú)組織無(wú)紀(jì)律的錯(cuò)誤傾向、與分散主義離不開的。修正稅制及其他許多違反黨的原則的措施，不向黨中央請(qǐng)示，不與地方黨委商量，亦不考慮有關(guān)部門的不同意見，這都是分散主義發(fā)展起來(lái)的必然惡果。②薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第246頁(yè)。由此可見，新稅制改革事件成為中央政府工作中存在分散主義的典型例證，也就成為中央亟需加強(qiáng)對(duì)政府工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要佐證。

二、中央行政體制的初步調(diào)整（1952年6月至1953年3月）

1952年6月至1954年《憲法》頒布前是中央行政體制的調(diào)整變化時(shí)期，這一時(shí)期又可以具體劃分為兩個(gè)階段：1952年6月至1953年3月，是中央行政體制的初步調(diào)整階段；1953年3月至1954年6月，是中央行政體制的深層次調(diào)整階段?？傮w而言，在初步調(diào)整階段進(jìn)行的黨政機(jī)構(gòu)和人事變動(dòng)，基本還是在新中國(guó)成立之初形成的中央行政體制框架內(nèi)進(jìn)行，但中共中央加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)。

（一）政務(wù)院的機(jī)構(gòu)及人事變動(dòng)

1953年開展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針確定后，為了加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政務(wù)院首先調(diào)整與增強(qiáng)了財(cái)經(jīng)各部門的力量。根據(jù)1952年8月中央人民政府委員會(huì)第17次會(huì)議決議，政務(wù)院成立了對(duì)外貿(mào)易部、商業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部、建筑工程部、地質(zhì)部及糧食部。至1952年底，政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下屬的財(cái)經(jīng)部門由建政之初的16個(gè)增加為20個(gè)③1952年8月的機(jī)構(gòu)調(diào)整在財(cái)經(jīng)委員會(huì)下新成立7個(gè)部門的同時(shí)撤銷了貿(mào)易部，海關(guān)總署于同年12月劃歸對(duì)外貿(mào)易部領(lǐng)導(dǎo)。由于食品工業(yè)部在1950年12月即被撤銷，到1952年12月，中財(cái)委下屬的財(cái)經(jīng)部門增加為20個(gè)部。。當(dāng)時(shí)，政務(wù)院所屬部級(jí)機(jī)構(gòu)共38個(gè)，其中心就是中財(cái)委所領(lǐng)導(dǎo)的20個(gè)部。

在增強(qiáng)財(cái)經(jīng)部門力量的同時(shí)，政務(wù)院于同年11月又增設(shè)了高等教育部、掃除文盲工作委員會(huì)和體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家文教體事業(yè)的統(tǒng)一管理，進(jìn)一步完善了中央行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

與此同時(shí)，政務(wù)院相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的人事任命也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整④調(diào)整后的人員任職情況如下：葉季壯為對(duì)外貿(mào)易部部長(zhǎng)、曾山為商業(yè)部部長(zhǎng)、黃敬為第一機(jī)械工業(yè)部部長(zhǎng)、趙爾陸為第二機(jī)械工業(yè)部部長(zhǎng)、李四光為地質(zhì)部部長(zhǎng)、章乃器為糧食部部長(zhǎng)、王鶴壽為重工業(yè)部部長(zhǎng)、蔣光鼐為紡織工業(yè)部部長(zhǎng)。。其中最主要的變化是，相繼把各大行政區(qū)的一些黨政領(lǐng)導(dǎo)人集中到中央工作，并在政務(wù)院內(nèi)擔(dān)任要職（見表1）。

表1：大行政區(qū)黨政負(fù)責(zé)人調(diào)政務(wù)院任職情況表

（二）中央人民政府部門的增設(shè)

根據(jù)1952年11月中央人民政府委員會(huì)第19次會(huì)議決議，中央人民政府成立國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，同時(shí)將大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)一律改為中央人民政府行政委員會(huì)。這一調(diào)整在使中央政府規(guī)?？涨皵U(kuò)大的同時(shí)，也使政務(wù)院的職權(quán)范圍發(fā)生變化。

其一，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的成立削弱了政務(wù)院對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的管理權(quán)限。

國(guó)家計(jì)委成立之前，由政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各地區(qū)及省市人民政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作。財(cái)經(jīng)委內(nèi)設(shè)計(jì)劃局、技術(shù)管理局、物資分配局、統(tǒng)計(jì)局、私營(yíng)企業(yè)局、外資企業(yè)局、合作事業(yè)管理局、人事局、編譯室等機(jī)構(gòu)，行使著包括財(cái)經(jīng)計(jì)劃的擬訂、審核、監(jiān)督執(zhí)行以及財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。國(guó)家計(jì)委成立后，就其機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，它是在財(cái)經(jīng)委計(jì)劃局基礎(chǔ)上組建完成，下設(shè)16個(gè)計(jì)劃局、一個(gè)私營(yíng)企業(yè)計(jì)劃處和一個(gè)統(tǒng)計(jì)局；就其職權(quán)而言，由它全面主持經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的編制和實(shí)施，指導(dǎo)中央一級(jí)各國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門和文教部門，以及各大區(qū)行政委員會(huì)和各省、市人民政府的財(cái)經(jīng)委員會(huì)制訂經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的長(zhǎng)期計(jì)劃和年度計(jì)劃。這樣，國(guó)家計(jì)委就在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一些重要方面代替了政務(wù)院，自成立即有“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”之稱，實(shí)際削弱了政務(wù)院對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的管理權(quán)限。此外，從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上來(lái)說(shuō)，國(guó)家計(jì)委作為中央政府內(nèi)與政務(wù)院平行的機(jī)構(gòu)，直接受中央人民政府主席領(lǐng)導(dǎo)，這就為確保毛澤東和中共中央對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上提供了體制保證。

其二，大區(qū)政府機(jī)構(gòu)與任務(wù)的改變削弱了政務(wù)院對(duì)各地方政府的最高行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

此次調(diào)整之前，大行政區(qū)人民政府具有雙重屬性，它既是地方最高一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，又是政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府的代表機(jī)關(guān)，對(duì)下領(lǐng)導(dǎo)所轄各省市縣地方政府的工作，對(duì)上接受政務(wù)院的行政領(lǐng)導(dǎo)。此次調(diào)整將大區(qū)政府一律改為行政委員會(huì)，是代表中央政府在各地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督地方政府的機(jī)關(guān)。對(duì)此，周恩來(lái)曾明確指出：為了適應(yīng)即將開始的國(guó)家大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，必須加強(qiáng)中央的集中和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因此，現(xiàn)在大行政區(qū)一級(jí)必須改為虛級(jí)，即一律改為行政委員會(huì)。這樣，它不再是一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，而只是作為中央領(lǐng)導(dǎo)地方政府工作的代表機(jī)關(guān)。①《周恩來(lái)年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第269頁(yè)。此次調(diào)整在對(duì)大區(qū)政府性質(zhì)作出改變的同時(shí)，也將行政委員會(huì)的直接統(tǒng)屬權(quán)由政務(wù)院轉(zhuǎn)移到了中央人民政府委員會(huì)。

（三）政務(wù)院黨組系統(tǒng)的改組

中共中央在中央政府成立后不久，即作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組織的決定》，在政務(wù)院內(nèi)建立了黨組系統(tǒng)。黨組作為中共在政府中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其成員由在各部門負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員組成，政府工作中的重大問題均須經(jīng)過(guò)黨組系統(tǒng)向中共中央請(qǐng)示報(bào)告。政務(wù)院黨組系統(tǒng)分為政務(wù)院總黨組干事會(huì)、各委分黨組干事會(huì)和各部黨組小組三個(gè)層次。其中，政務(wù)院總黨組干事會(huì)實(shí)際成為中共中央在政府中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中共中央對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)這一級(jí)組織實(shí)現(xiàn)。

1952年8月間，鑒于政務(wù)院機(jī)構(gòu)與人事變動(dòng)，周恩來(lái)以黨組干事會(huì)書記名義向毛澤東并中央書記處報(bào)告：政務(wù)院黨組干事會(huì)應(yīng)予改組；同時(shí)，為了便于照顧整個(gè)政府部門的工作，擬擴(kuò)大原政務(wù)院黨組的范圍，并更名為中央人民政府黨組干事會(huì)，直屬中共中央政治局及書記處領(lǐng)導(dǎo)②《周恩來(lái)年譜（1949—1976）》上卷，第254頁(yè)。。改組后的黨組干事會(huì)成員由11人增加為24人，仍由周恩來(lái)?yè)?dān)任黨組書記③原政務(wù)院總黨組干事會(huì)成員由11人組成，周恩來(lái)為書記，董必武、陳云分別擔(dān)任第一、第二副書記，羅瑞卿、薄一波、陸定一、胡喬木、劉景范、李克農(nóng)、李維漢、齊燕銘8人為干事。改組后的政府黨組干事會(huì)成員在11人基礎(chǔ)上，新增加了鄧小平、林伯渠、彭真、李富春、曾山、賈拓夫、習(xí)仲勛、錢俊瑞、王稼祥、安子文、吳溉之、李六如、廖魯言等13人，共計(jì)24人，以周恩來(lái)為黨組書記，陳云、鄧小平分任第一、第二副書記。。

政務(wù)院黨組系統(tǒng)于此時(shí)進(jìn)行改組的主要目的，是為了加強(qiáng)中共中央對(duì)政府工作的直接領(lǐng)導(dǎo)。但從改組的實(shí)際效果看，中央人民政府黨組干事會(huì)取代政務(wù)院總黨組干事會(huì)，主要是調(diào)整了人員、擴(kuò)大了規(guī)模。其一，改組后的政府黨組干事會(huì)成員，不單是原政務(wù)院各委部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員，而且新增加了從各中央局、分局調(diào)到中央工作的黨員干部；其二，在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上，周恩來(lái)仍然擔(dān)任中央政府黨組干事會(huì)書記，其作為政府內(nèi)黨的系統(tǒng)的實(shí)際負(fù)責(zé)人地位沒有發(fā)生改變；其三，黨組系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制并未發(fā)生根本改變，黨組干事會(huì)這一級(jí)組織仍是中央政府中黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，毛澤東和中共中央對(duì)于政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)，在很大程度上仍是通過(guò)這一級(jí)組織進(jìn)行的。

（四）中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與人員的加強(qiáng)

在對(duì)中央政府及政務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整的同時(shí)，黨中央也采取措施加強(qiáng)并完善了自身的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與工作方式。黨中央于1952年6月20日在給中國(guó)駐蘇聯(lián)大使張聞天的電報(bào)中指明：“由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)即將成為我們國(guó)家的中心任務(wù)，黨和政府的中央機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)，中央擬將各中央局書記及其他一些干部調(diào)到中央工作，并擬參考聯(lián)共中央的經(jīng)驗(yàn)來(lái)建立黨中央的機(jī)構(gòu)?！雹佟督▏?guó)以來(lái)毛澤東文稿》第3冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1989年，第474頁(yè)。根據(jù)中央的提議，由劉少奇具體主持制訂了《關(guān)于加強(qiáng)黨中央辦事機(jī)構(gòu)的意見》?！兑庖姟分赋觯耗壳拔覀兊膰?guó)家正進(jìn)入建設(shè)時(shí)期，各方面都要求中央領(lǐng)導(dǎo)更加集中。但是，一方面黨中央的負(fù)責(zé)同志過(guò)少，而工作卻十分繁重；另一方面黨中央的辦事機(jī)構(gòu)已遠(yuǎn)不能適應(yīng)這樣的要求。因此，擬于明年初將各中央局的書記抽調(diào)回來(lái)，以加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)中央現(xiàn)有的各部、委、辦公廳的組織及其工作，并增設(shè)一些新的部、委。②《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第3冊(cè)，第508頁(yè)。此后不久，中央局五大書記及其他重要領(lǐng)導(dǎo)干部被陸續(xù)調(diào)到中央，在黨中央和政務(wù)院擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（見表2）。

表2：中央局五大書記調(diào)中央任職情況表

中共中央加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)及領(lǐng)導(dǎo)人員儲(chǔ)備的主要目的，是為加強(qiáng)對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)提供組織上的保證。對(duì)此，毛澤東于1952年12月在《中央關(guān)于改變管理干部的方法決定草案》中作出了清楚說(shuō)明。決定將中共中央及各級(jí)黨委對(duì)政府、財(cái)經(jīng)工作及工業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任確定為：一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志及黨組的建議予以審查批準(zhǔn)。④《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第3冊(cè)，第682頁(yè)。

由上可見，自1952年6月起對(duì)新中國(guó)中央行政體制進(jìn)行初步調(diào)整的方向，即是加強(qiáng)中共中央對(duì)政府工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但從調(diào)整的實(shí)際效果看，基本還是處于1949年至1952年初步形成的中央行政體制框架內(nèi)。這是由于：第一，政務(wù)院的職權(quán)范圍雖有所縮小，但其作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一掌管國(guó)家行政事務(wù)的地位和職權(quán)沒有改變，且由政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)所領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)經(jīng)部門的力量有所加強(qiáng)；第二，五大書記調(diào)中央任職后，仍然繼續(xù)兼任他們?cè)诖髤^(qū)的職務(wù)，大區(qū)政府的機(jī)構(gòu)與任務(wù)改變了，但各中央局的職能依舊，因此，大行政區(qū)在國(guó)家政治生活中的地位與作用并沒有顯著的削弱；第三，政務(wù)院黨組系統(tǒng)雖進(jìn)行了改組，但其運(yùn)行機(jī)制并沒有發(fā)生根本變化。

三、中央行政體制的深層次調(diào)整（1953年3月至1954年6月）

繼對(duì)新中國(guó)中央行政體制的初步調(diào)整后，中共中央于1953年3月又發(fā)動(dòng)了對(duì)中央行政體制的第二輪調(diào)整。如果說(shuō)初步調(diào)整階段所采取的措施是較為溫和的、循序漸進(jìn)的，那么第二輪調(diào)整所采取的措施就是強(qiáng)硬的、立竿見影的；如果說(shuō)初步調(diào)整基本還是處于新中國(guó)成立之初形成的體制框架內(nèi)，那么第二輪調(diào)整則使中央行政體制發(fā)生了不同于此前的重大變化。

（一）中央人民政府向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的確立

對(duì)中央行政體制進(jìn)行深層次調(diào)整的標(biāo)志之一，是中共中央于1953年3月10日作出的《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》。決定指出：為了使政府工作避免脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請(qǐng)示中央，并經(jīng)過(guò)中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行；政府各部門對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示，以便能取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)①關(guān)于這一決定的具體內(nèi)容，參見《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第67—72頁(yè)。。

決定對(duì)政府工作中直接向中央負(fù)責(zé)的六方面人員進(jìn)行了明確分工：（1）國(guó)家計(jì)劃工作，由高崗負(fù)責(zé)；（2）政法工作（包括公安、檢察和法院工作），由董必武、彭真、羅瑞卿負(fù)責(zé)；（3）財(cái)經(jīng)工作，由陳云、薄一波、鄧子恢、李富春、曾山、賈拓夫、葉季壯負(fù)責(zé)；（4）文教工作，由習(xí)仲勛負(fù)責(zé)；（5）外交工作（包括對(duì)外貿(mào)易、對(duì)外經(jīng)濟(jì)、文化聯(lián)絡(luò)和僑務(wù)工作），由周恩來(lái)負(fù)責(zé)；（6）其他不屬于前述五個(gè)范圍的工作（包括監(jiān)察、民族、人事工作等），由鄧小平負(fù)責(zé)。

此后不久，中共中央又對(duì)國(guó)家計(jì)劃工作和財(cái)經(jīng)工作方面所確定的政府領(lǐng)導(dǎo)人的分工作出進(jìn)一步的細(xì)致劃分：（1）國(guó)家計(jì)劃工作和工業(yè)工作，由高崗、李富春、賈拓夫負(fù)責(zé)；（2）財(cái)政、金融、貿(mào)易工作，由陳云、薄一波、曾山、葉季壯負(fù)責(zé)；（3）鐵路、交通、郵電工作，由鄧小平負(fù)責(zé)； （4）農(nóng)、林、水利、合作工作，由鄧子恢負(fù)責(zé)；（5）勞動(dòng)工作和工資問題，由饒漱石負(fù)責(zé)。

請(qǐng)示報(bào)告制度的確立使政務(wù)院處理事項(xiàng)的范圍和程序被進(jìn)行了嚴(yán)格限制。政務(wù)院所屬各委、部、會(huì)、院、署、行直接提請(qǐng)政務(wù)院批示或辦理的事項(xiàng)，除例行事務(wù)外，凡屬涉及方針、政策、計(jì)劃的事項(xiàng)，均應(yīng)限于中央已經(jīng)討論和決定了的問題，或是中央已經(jīng)批準(zhǔn)的計(jì)劃或批準(zhǔn)的原則范圍之內(nèi)的問題。政務(wù)院負(fù)責(zé)人員如發(fā)現(xiàn)此類事項(xiàng)仍必須向中央請(qǐng)示報(bào)告，應(yīng)即提向中央；純屬政府日常業(yè)務(wù)的工作，則仍按政府系統(tǒng)的辦公手續(xù)處理。同時(shí)，所有政府各部門召開的專業(yè)會(huì)議，凡屬性質(zhì)重要而不是解決純業(yè)務(wù)性或技術(shù)性質(zhì)問題的會(huì)議，均應(yīng)執(zhí)行事先報(bào)告并經(jīng)過(guò)中央批準(zhǔn)才能召開的原則；如屬有關(guān)全局的、政策性質(zhì)重大的結(jié)論，則須提請(qǐng)中央批準(zhǔn)后，才能向到會(huì)人員宣布。

（二）“五口通商”經(jīng)濟(jì)管理體制的建立

對(duì)中央行政體制進(jìn)行深層次調(diào)整的另一個(gè)重要標(biāo)志，是中共中央于1953年4月28日作出的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)中央人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》。決定指出：為完成國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，全黨進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于中央人民政府各財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門工作的領(lǐng)導(dǎo)，就成為十分必要。②關(guān)于這一決定的具體內(nèi)容，參見《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，第180—182頁(yè)。中共中央加強(qiáng)對(duì)中央政府財(cái)經(jīng)部門工作領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要措施，就是將此前由政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家財(cái)經(jīng)工作的方式，改為由政府五個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)人分別領(lǐng)導(dǎo)，時(shí)稱“五口通商”。

決定對(duì)政府五方面領(lǐng)導(dǎo)人及其分工作出了明確規(guī)定：（1）重工業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部、燃料工業(yè)部、建筑工程部、地質(zhì)部、輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，劃歸國(guó)家計(jì)委主席高崗領(lǐng)導(dǎo)；（2）鐵道部、交通部、郵電部，劃歸政務(wù)院副總理鄧小平領(lǐng)導(dǎo)；（3）農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部、合作總社，劃歸國(guó)家計(jì)委副主席鄧子恢領(lǐng)導(dǎo)；（4）勞動(dòng)部，劃歸國(guó)家計(jì)委委員饒漱石領(lǐng)導(dǎo)； （5）財(cái)政部、糧食部、商業(yè)部、對(duì)外貿(mào)易部、人民銀行、工商管理局、物資儲(chǔ)備局，仍屬中財(cái)委主任陳云領(lǐng)導(dǎo)（在陳云休養(yǎng)期間，由薄一波代理）。在政府五方面領(lǐng)導(dǎo)人中，除中財(cái)委主任陳云外，都是從各大區(qū)調(diào)來(lái)中央工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)人。

“五口通商”經(jīng)濟(jì)管理體制的建立，使政府行政體制發(fā)生了重大變化。中央政府對(duì)于下屬各經(jīng)濟(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)，不再通過(guò)政務(wù)院財(cái)經(jīng)委，而是分別通過(guò)政府五個(gè)方面領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行。為便于工作，在五人之下分設(shè)五個(gè)辦公機(jī)構(gòu)，分別稱為第一（工字）、第二（財(cái)字）、第三（交字）、第四（農(nóng)字）、第五（勞字）辦公室①1953年9月，為加強(qiáng)對(duì)資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造的領(lǐng)導(dǎo)，中央決定任命李維漢為中財(cái)委副主任，并增設(shè)中財(cái)委第六（資字）辦公廳。。五方面領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)召集政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人開會(huì)，并將結(jié)果直接向中央人民政府主席報(bào)告。政務(wù)院總理周恩來(lái)不在五方面領(lǐng)導(dǎo)人之內(nèi)，總理辦公室僅負(fù)責(zé)辦理有關(guān)財(cái)經(jīng)部門五個(gè)方面的聯(lián)系及協(xié)調(diào)事項(xiàng)。

（三）中央人民政府黨組干事會(huì)的撤銷

中共中央于1953年3月作出加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)決定的同時(shí)，決定撤銷中央人民政府黨組干事會(huì)。決定指出：為了加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，以及便于政府各部門中黨的領(lǐng)導(dǎo)人員能夠有組織地、統(tǒng)一地領(lǐng)導(dǎo)其所在部門的黨員，今后政府各部門的黨組工作必須加強(qiáng)，并應(yīng)直接接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。中央人民政府黨組干事會(huì)已無(wú)存在的必要，應(yīng)即撤銷。與此同時(shí)，政務(wù)院各委的黨組組織，暫時(shí)仍存在，直接受中央領(lǐng)導(dǎo)，并分管其所屬的各部、會(huì)、院、署、行的黨組；這些部門的黨組，仍稱為黨組小組。凡不屬于各委而直屬于政務(wù)院的其他部門，如外交、民族、華僑、人事等部門的黨組，則直接接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。

該決定的作出使政府黨組系統(tǒng)的構(gòu)成及運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了根本變化。一方面，從政府黨組系統(tǒng)的構(gòu)成來(lái)說(shuō)，隨著中央人民政府黨組干事會(huì)的撤銷，政府黨組系統(tǒng)由此前的三個(gè)層次變?yōu)檎?wù)院各委分黨組干事會(huì)和各部黨組小組兩個(gè)層次，自新中國(guó)成立以來(lái)形成的以總黨組干事會(huì)作為中共中央在政府中的最高一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的形式正式宣告結(jié)束。另一方面，從政府黨組系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制來(lái)說(shuō)，隨著中央人民政府黨組干事會(huì)的撤銷，各委分黨組干事會(huì)和各部黨組小組均接受毛澤東和中共中央的直接領(lǐng)導(dǎo)。中央政府各部門的工作，經(jīng)由各委分黨組干事會(huì)和各部黨組小組直接向毛澤東請(qǐng)示匯報(bào)，毛澤東則親自進(jìn)行批示和指導(dǎo)。政府各部門黨組領(lǐng)導(dǎo)人及成員的提名與審查批準(zhǔn)，亦由此前的政務(wù)院總黨組干事會(huì)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍泄仓醒虢y(tǒng)一負(fù)責(zé)。

（四）中共中央領(lǐng)導(dǎo)體制和方式的調(diào)整

中共中央為加強(qiáng)對(duì)政府工作的直接全面領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)自身領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整和完善，主要表現(xiàn)在以下三方面：

第一，中共中央工作方式的完善。中共中央于1953年4月28日通過(guò)的《關(guān)于中央目前工作方式的決定》對(duì)中央處理問題的會(huì)議制度及負(fù)責(zé)人員作出了明確規(guī)定。②關(guān)于這一決定的具體內(nèi)容，參見《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第5冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第129—130頁(yè)。按照要求，中共中央每星期在中南海西樓召開兩次政治局會(huì)議和兩次書記處擴(kuò)大會(huì)議，每次會(huì)議時(shí)間在兩小時(shí)至四小時(shí)。經(jīng)常參加政治局會(huì)議的人員包括毛澤東、劉少奇、周恩來(lái)、朱德、陳云、高崗、彭德懷、彭真、林伯渠、董必武、鄧小平、饒漱石、李富春、鄧子恢、薄一波、習(xí)仲勛等16人；必須參加書記處擴(kuò)大會(huì)議的人員包括毛澤東、劉少奇、周恩來(lái)、朱德、陳云、高崗、鄧小平、饒漱石8人。此后，中共中央政治局和書記處作為國(guó)家最高決策中心，直接對(duì)政府匯報(bào)的各方面情況進(jìn)行集中處理和指導(dǎo)批示，政府各部門則根據(jù)中共中央作出的決議負(fù)責(zé)具體辦理和執(zhí)行。

第二，中央辦公廳工作體制的調(diào)整。為適應(yīng)中共中央工作量加大的情況，將中央辦公廳的工作體制由按地區(qū)分工改為按部門分工，并由第一辦公室工作人員分工負(fù)責(zé)，具體分工情況如下：（1）中央組織部、紀(jì)律檢查委員會(huì)、全國(guó)總工會(huì)、青年團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)、總理辦公室和中財(cái)委（勞）第五辦公廳，主要由李波人負(fù)責(zé)；（2）中央農(nóng)村工作部和中財(cái)委（農(nóng)）第四辦公廳，主要由何均負(fù)責(zé)；（3）中央統(tǒng)戰(zhàn)部和中財(cái)委（資）第六辦公廳，主要由何載負(fù)責(zé)；（4）國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和中財(cái)委（工）第一辦公廳，主要由李東冶負(fù)責(zé)；（5）中財(cái)委（財(cái)）第二辦公廳和中央宣傳部，主要由鄧力群負(fù)責(zé)。①《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第5冊(cè)，第338—340頁(yè)。

第三，分部分級(jí)管理干部制度的確立。新中國(guó)成立初期的干部管理體制沿用了戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的做法，即除軍隊(duì)干部實(shí)行單獨(dú)管理外，所有干部均由中央及各級(jí)黨委組織部門統(tǒng)一調(diào)配和任命。隨著組織機(jī)構(gòu)的日益增多和干部數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，這種干部制度的不適應(yīng)性開始顯現(xiàn)。對(duì)此，中共中央于1953年11月作出《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，決定建立分部分級(jí)管理干部制度。所謂分部管理，就是將全體干部劃分為九類，由中央及各級(jí)黨委的各部分部進(jìn)行管理。②具體分類情況如下：（1）軍隊(duì)干部；（2）文教工作干部；（3）計(jì)劃、工業(yè)工作干部；（4）財(cái)政、貿(mào)易工作干部； （5）交通、運(yùn)輸工作干部； （6）農(nóng)、林、水利工作干部；（7）少數(shù)民族的黨外上層代表人物，宗教界的黨外上層代表人物，各民主黨派和無(wú)黨派民主人士，華僑民主人士，工商界代表人物，協(xié)商機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)、佛教協(xié)會(huì)、伊斯蘭協(xié)會(huì)和回民文化協(xié)會(huì)的機(jī)關(guān)干部；（8）政法工作干部；（9）黨、群工作干部和未包括在上述九類之內(nèi)的其他工作干部。參見《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，第572—577頁(yè)。所謂分級(jí)管理，就是在中央及各級(jí)黨委之間建立分工管理各級(jí)干部的制度，凡屬擔(dān)負(fù)全國(guó)各方面重要職務(wù)的干部由中央管理，其他干部則由中央局、分局及各級(jí)黨委分工加以管理。為此，需要在中央及各級(jí)黨委原有的組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部基礎(chǔ)上，逐步增設(shè)工交、財(cái)貿(mào)、文教、政法等新的工作部門，以分門別類地管理各方面的干部。對(duì)此，有學(xué)者指出，分部分級(jí)管理干部的制度，不僅是采用蘇聯(lián)的辦法，實(shí)行黨與政府對(duì)口設(shè)部的開端，而且這一制度延續(xù)了整個(gè)毛時(shí)代。③龐松：《毛澤東時(shí)代的中國(guó)》第1卷，中共黨史出版社，2003年，第400頁(yè)。

綜上所述，中共中央經(jīng)過(guò)對(duì)中央行政體制的深層次調(diào)整，從體制上確保了對(duì)政府工作的集中、統(tǒng)一、全面、直接領(lǐng)導(dǎo)，使中央政府的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式均發(fā)生了不同于以往的重大變化。一方面，從中央政府的總體架構(gòu)來(lái)說(shuō)，雖然中央人民政府下轄政務(wù)院的二級(jí)政府體制尚未改變，中央人民政府委員會(huì)和政務(wù)院的組織實(shí)體仍然存在，但政務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，失去了在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政務(wù)方面事權(quán)專一的地位和職能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政務(wù)院于1949年至1954年間通過(guò)和頒布的法令、決定共有381項(xiàng)，其中在1953年中央行政體制調(diào)整前約有344項(xiàng)，約占總數(shù)的90％，自中央行政體制調(diào)整后，只有37項(xiàng)，僅占總數(shù)的10％。④參見《中央人民政府法令匯編》第1—5冊(cè)，法律出版社，1982年。

另一方面，從中央政府的運(yùn)行方式來(lái)說(shuō)，由政務(wù)院對(duì)中央人民政府委員會(huì)和中央人民政府主席負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，演變?yōu)檎?wù)院各方面工作直接向中共中央請(qǐng)示匯報(bào)。特別是國(guó)家最為重要的經(jīng)濟(jì)管理體制，由新中國(guó)成立之初政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)統(tǒng)一管理國(guó)家財(cái)經(jīng)工作的局面，演變?yōu)檎宸矫骖I(lǐng)導(dǎo)人在中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)下分口管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作。隨著1954年憲法的頒布，最終以國(guó)務(wù)院即中央人民政府的一級(jí)政府體制取代了中央人民政府下轄政務(wù)院的二級(jí)政府體制。

四、關(guān)于1952至1954年中央行政體制調(diào)整的反思

通過(guò)對(duì)1952年至1954年中央行政體制調(diào)整原因與具體措施的分析，筆者認(rèn)為，至少可以從以下兩方面進(jìn)行反思和啟示。

（一）黨政關(guān)系極大地制約和影響著行政體制的建立與運(yùn)行，脫離黨政關(guān)系，就不能看到行政體制的實(shí)質(zhì)，這是中國(guó)行政體制的獨(dú)特性所在

首先，從理論上說(shuō)，按照政治系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，政治體制內(nèi)部是分層次的，同時(shí)政治體制的各個(gè)部分之間又是相互影響、相互制約的互動(dòng)關(guān)系。行政體制居于政治體制的外層，主要涉及的是政府職能的合理界定、政府機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置、行政職權(quán)的正確劃分和行使等內(nèi)容。黨政關(guān)系居于政治體制的核心，與行政體制密切關(guān)聯(lián)，并對(duì)行政體制的建立與運(yùn)行產(chǎn)生影響。執(zhí)政黨的路線、方針、政策以及政府的各項(xiàng)工作，都要通過(guò)一定的行政體制來(lái)實(shí)施。

其次，從歷史進(jìn)程看，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)政治與行政體制的創(chuàng)造者。中共在徹底推翻舊政治體系的基礎(chǔ)上通過(guò)武裝革命方式取得政權(quán)；當(dāng)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)均處于草創(chuàng)階段，中共作為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)政權(quán)的執(zhí)政黨，已經(jīng)建立起較為嚴(yán)密的組織系統(tǒng)以及嚴(yán)格的工作制度；面對(duì)新中國(guó)成立之初嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，中央人民政府在中共領(lǐng)導(dǎo)下迅速組建完畢，并表現(xiàn)出高度的權(quán)威以及高度的組織能力、整合能力和動(dòng)員能力。

再次，從現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行看，經(jīng)過(guò)1953年對(duì)中央行政體制的深層次調(diào)整，形成黨政雙軌行政的獨(dú)特結(jié)構(gòu)。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式通過(guò)黨對(duì)政府歸口領(lǐng)導(dǎo)、黨管干部等一系列的制度安排被強(qiáng)化和固定下來(lái)，中共由此前的領(lǐng)導(dǎo)政府轉(zhuǎn)為控制政府行政體系。此后，執(zhí)政黨與政府的關(guān)系經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演變，但基本上中共是通過(guò)政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治社會(huì)的目的，政府在某種意義上并不具備很強(qiáng)的獨(dú)立性。因此，在對(duì)中國(guó)中央行政體制調(diào)整過(guò)程進(jìn)行考察時(shí)，必須始終將黨政關(guān)系作為一個(gè)重要影響因素。

（二）在1949年至1954年間，中國(guó)的黨政關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)由黨政相對(duì)分離，到執(zhí)政黨逐步加強(qiáng)對(duì)政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，中共在新中國(guó)成立之初對(duì)如何處理與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系問題進(jìn)行過(guò)有益的思考和探索

通常認(rèn)為，從新中國(guó)成立至80年代初，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家生活的領(lǐng)導(dǎo)方式，基本上是黨政不分、以黨代政。通過(guò)對(duì)1952年至1954年中央行政體制調(diào)整這段歷史過(guò)程的考察可以發(fā)現(xiàn)，新中國(guó)建立之初雖總體上沿用了在戰(zhàn)爭(zhēng)年代發(fā)揮過(guò)重要作用的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則和方式，但并沒有將其與“以黨代政”相等同，而是在政治生活中盡量注意區(qū)分黨政系統(tǒng)的職能。

第一，中共中央多次發(fā)出指示就如何正確處理黨政關(guān)系問題做出說(shuō)明，提出黨不能代替政府的明確主張，認(rèn)為應(yīng)由政府解決的問題均須由政府用法令、決議、指示等來(lái)宣布，黨的決議只有經(jīng)過(guò)政府法定機(jī)關(guān)的宣布，才能具有法律上的效力。第二，在決策和工作程序上，改變了根據(jù)地時(shí)期黨向政府和人民直接下命令的做法。當(dāng)時(shí)的法律、命令和許多重要文告，都是由中共中央準(zhǔn)備和提出的，但首先經(jīng)過(guò)全國(guó)政協(xié)及其常委會(huì)討論，再提交中央人民政府委員會(huì)或政務(wù)院會(huì)議討論通過(guò)，然后以政府的名義正式頒布實(shí)施。同時(shí)，中共中央通過(guò)黨委和黨組系統(tǒng)保證政策的貫徹落實(shí)。第三，中共黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)人就黨政關(guān)系問題提出鮮明主張。其中比較有代表性的，如董必武將黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系概括為：一是對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和方向給予確定的指示；二是通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作部門實(shí)施黨的政策，并對(duì)它們的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督；三是挑選和提拔忠誠(chéng)而有能力的干部（黨和非黨的）到政權(quán)機(jī)關(guān)中去工作。①1951年9月23日董必武在中央人民政府華北事務(wù)部召開的華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議上的講話，見《董必武選集》，人民出版社，1985年，第307—309頁(yè)。

隨著1952年中央行政體制調(diào)整的啟動(dòng)，中國(guó)的黨政關(guān)系開始逐步走向黨政合一。盡管新中國(guó)成立之初對(duì)黨政關(guān)系的有益探索持續(xù)時(shí)間比較短暫，但卻具有重要的啟示作用和示范意義。它表明“黨”和“政”是兩種性質(zhì)完全不同的政治存在形式，黨不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)就包辦代替政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，也不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)而取消黨組織本身的職能，它們之間的密切聯(lián)系并不能使它們失去必要的界限，在國(guó)家政治生活運(yùn)行中有必要而且是完全可以區(qū)別開來(lái)的。以史為鑒，這些思想和做法至今仍是值得借鑒的。