李 薇

(上海城市管理學(xué)院，上海 200335)

一、文獻(xiàn)

目前國內(nèi)致力于解釋政策選擇和調(diào)整的研究主要集中于兩個(gè)理論范疇，一為政策工具選擇理論，一為政策變遷動(dòng)力理論。

關(guān)于國外政策工具選擇的理論介紹已有不少文獻(xiàn)[1][2][3]，也有學(xué)者結(jié)合中國轉(zhuǎn)型期的特征，運(yùn)用政策工具理論，指出20世紀(jì)90年代改革開放進(jìn)程加快后，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體數(shù)量和民辦非企業(yè)數(shù)量也迅速增加，社會(huì)異質(zhì)性增加，政府能力下降，政府采取的政策工具由強(qiáng)制性較高的工具變?yōu)閺?qiáng)制性較低的自愿性和混合性工具[4]。

關(guān)于政策變遷的理論和實(shí)證研究并不多。比如柏必成綜合國外理論將影響政策變遷的因素分為外部和內(nèi)部兩大類，并提出了一個(gè)基于中國國情的變遷動(dòng)力機(jī)制[5]。

筆者同意政策工具理論和政策變遷理論為解釋轉(zhuǎn)型期政策選擇和轉(zhuǎn)變提供了有洞見的假設(shè)。但由于較少實(shí)證研究，很難概括性地推翻或驗(yàn)證這些假設(shè)。眾多政策領(lǐng)域所面對的問題有不同的歷史背景和特質(zhì)，難以想像單一的宏觀理論框架可以適用于具體的政策領(lǐng)域。

本文選擇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的促進(jìn)就業(yè)政策、特別是上海的小額貸款政策，作為研究政策選擇和政策變遷的實(shí)例，主要基于三點(diǎn)考慮，并涉及三大理論范疇：

第一，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，就業(yè)政策從無到有，具有轉(zhuǎn)型期政策的典型性，涉及政策工具選擇的課題；

第二，小額貸款政策是一種間接政策，即政府提供擔(dān)保和貼息，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，是自愿性工具，這一政策工具在我國僅有11年歷史，可以研究政府如何學(xué)習(xí)這一新型的政策工具；

第三，小額貸款政策11年來大致穩(wěn)定，但也經(jīng)歷了調(diào)整，可以研究引發(fā)變遷的具體因素。

因此，政策工具選擇、政策學(xué)習(xí)、政策變遷理論都將對本例的研究有導(dǎo)向作用。

二、政策工具選擇、政策學(xué)習(xí)和政策變遷

影響政策工具選擇的因素很多，Linder＆Peters提出的框架比較綜合，即首要的是政策工具本身的特征；另外，在宏觀層面，一個(gè)國家的政策風(fēng)格和政治文化，社會(huì)分歧(socialcleavage)的程度；中觀層面，相關(guān)政府部門的組織文化；微觀層面，政策所要解決的問題本身的背景因素，決策者的專業(yè)背景、制度環(huán)境和認(rèn)知范疇，都會(huì)影響政策工具的選擇[6]。這一分析框架把政策工具選擇看作一個(gè)過程，并特別強(qiáng)調(diào)政策制定者的主導(dǎo)作用以及制度性因素的制約。既然是一個(gè)過程，政策必然會(huì)由于各種因素發(fā)生變遷。中國改革開放后出現(xiàn)了很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下從沒有過的新問題，于是，政府積極向西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家學(xué)習(xí)解決這些問題的方法，在國內(nèi)形成了一股政府創(chuàng)新熱潮，各地各部門紛紛引進(jìn)西方國家的政策工具。這些政策工具雖然最初的模型來自其他國家，但植入了中國的制度環(huán)境后，卻與原產(chǎn)地的模型不盡相同，政策工具本身也隨著時(shí)間推移發(fā)生著變遷。

政策工具是一種內(nèi)生性的學(xué)習(xí)對象，即內(nèi)生于正式的主動(dòng)選擇[7]，同時(shí)，政策工具是由政策網(wǎng)絡(luò)通過吸取經(jīng)驗(yàn)的方式，來改變現(xiàn)有的項(xiàng)目[8][9]。

吸取經(jīng)驗(yàn)式的學(xué)習(xí)普遍存在。英國公共政策學(xué)者Rose認(rèn)為，在同一政策領(lǐng)域之內(nèi)，不同的國家或政府面對的問題有很多相似之處，各國之間的學(xué)習(xí)也是相互的，并非單向的。在他看來，政策工具就是用以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體項(xiàng)目。政策制定者在吸取經(jīng)驗(yàn)過程中是行動(dòng)導(dǎo)向的（action-oriented），即他不是為了獲得理論而學(xué)習(xí)，而是通過獲得某一項(xiàng)目在異地環(huán)境中的實(shí)行情況，對該項(xiàng)目是否能在本地獲得成效做一個(gè)判斷，即判斷該項(xiàng)目的可轉(zhuǎn)移性[9]。新問題的出現(xiàn)，會(huì)推動(dòng)政策制定者搜尋新的解決方案；搜尋可以在國內(nèi)的臨近地區(qū)或跨國進(jìn)行。

上海小額貸款促進(jìn)就業(yè)政策是一個(gè)較為典型的通過吸取經(jīng)驗(yàn)獲得的政策工具。該政策在上海執(zhí)行了超過10年，期間不斷變化，適合作為案例進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和變遷的研究。Sabatier首次提出政策學(xué)習(xí)和政策變遷的模型，指出政策子系統(tǒng)內(nèi)有著競爭性的策略，最終由政策中介進(jìn)行第三方協(xié)調(diào)，政策產(chǎn)出是協(xié)調(diào)的結(jié)果，在政策執(zhí)行過程中對問題產(chǎn)生影響。政府決策者對政策效果的主觀認(rèn)識(shí)，搜尋過程中產(chǎn)生的新的信息，以及與外來事件的互動(dòng)，使得子系統(tǒng)內(nèi)的不同聯(lián)盟改變自己的理念和策略，尋求改變制度層面上或操作層面上的策略、導(dǎo)向、工具，甚至通過子系統(tǒng)外的選舉來改變占主導(dǎo)地位的聯(lián)盟[10]。（詳見圖1）

雖然我國決策體制與西方國家迥異，但這一框架對于分析我國政策變遷的過程和影響因素也有借鑒作用。上海的小額貸款政策通過地方到中央再到地方的層級(jí)結(jié)構(gòu)被國內(nèi)的其他地區(qū)借鑒。本文以上海為例，探索我國地方政府政策工具選擇和政策變遷的過程，并嘗試對Sabatier的框架做出一些調(diào)整。

三、小額貸款作為促進(jìn)就業(yè)政策的緣起

20世紀(jì)90年代初期開始，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“鐵飯碗”制度開始迅速瓦解，1999年上海市第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過第二產(chǎn)業(yè)，至今占GDP的比重還在不斷擴(kuò)大，上海從工業(yè)性城市向服務(wù)型城市轉(zhuǎn)型，近百萬國有部門的職工在短短幾年里下崗分流。上海城鎮(zhèn)地區(qū)根據(jù)正式登記統(tǒng)計(jì)出的失業(yè)率從1985年的0.2％上升到2003年的4.9％，隨后幾年穩(wěn)定在4％左右，失業(yè)人口保持在27萬左右。根據(jù)學(xué)者的估算，實(shí)際失業(yè)率可能是統(tǒng)計(jì)數(shù)字的2倍。

據(jù)解放日報(bào)報(bào)道，上海1992～1997年的短短5年里有 139萬職工相繼下崗。下崗職工的再就業(yè)成為全國也是上海的“關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定全局的頭等大事”。國家層面最早在1990年就有國務(wù)院令，發(fā)展勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)，“促進(jìn)城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)”。2002年國務(wù)院再度發(fā)文，強(qiáng)調(diào)“為了確保社會(huì)穩(wěn)定……進(jìn)一步做好就業(yè)工作特別是下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作?！彼?，推動(dòng)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的一系列政策出臺(tái)首要的是政治原因。

圖1 Sabatier政策學(xué)習(xí)和政策變遷模型

在這一背景下，上海作為改革前的工業(yè)中心，推出了一系列長期和短期的政策、項(xiàng)目，來促進(jìn)下崗職工的再就業(yè)。1996年，上海市委再就業(yè)工程領(lǐng)導(dǎo)辦公室出臺(tái)政策鼓勵(lì)下崗人員進(jìn)行非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織指組織上海市失業(yè)人員、協(xié)保人員、農(nóng)村富余勞動(dòng)力，通過開發(fā)社區(qū)服務(wù)業(yè)、家庭工業(yè)和工藝作坊等小型制作業(yè)、為單位提供社會(huì)化服務(wù)等進(jìn)行生產(chǎn)自救，以獲得基本的收入和社會(huì)保障的一種社會(huì)勞動(dòng)組織。這類組織經(jīng)過上海勞動(dòng)保障局認(rèn)定后可以在3年里享受優(yōu)惠政策和公共服務(wù)，比如非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織從業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和綜合保險(xiǎn)費(fèi)享受政策補(bǔ)貼，組織負(fù)責(zé)人無須承擔(dān)，各類貸款可按規(guī)定享受政府擔(dān)?；蛎鈸?dān)保，提供租金優(yōu)惠的場地等。2000年開始試行的開業(yè)貸款擔(dān)保政策誕生初期便是通過鼓勵(lì)非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織、小企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)的政策來間接促進(jìn)就業(yè)的政策工具。雖然促進(jìn)就業(yè)的政策目標(biāo)是全國性的，不過小額貸款的工具選擇則緣于政府部門對美國中小企業(yè)局的借鑒。不久這一政策工具就由上海推廣到了全國，11年來，由于各種因素，上海小額貸款擔(dān)保政策內(nèi)容也不斷發(fā)生著變化。

四、小額貸款政策的變遷

小額貸款政策內(nèi)容在以下幾個(gè)方面發(fā)生了重要變化：

貸款對象從下崗失業(yè)人員，擴(kuò)展到農(nóng)村富余勞動(dòng)力、青年失業(yè)者、大學(xué)生，從非正規(guī)勞動(dòng)組織擴(kuò)展到小企業(yè)。政策目標(biāo)也從單一的增加就業(yè)和再就業(yè)，輻射到鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。政策實(shí)際效果也從幫助生存型創(chuàng)業(yè)，到鼓勵(lì)機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)。

這些變化首先是由于對政策的需求發(fā)生了變化。比如，2007年開始執(zhí)行3000～30000元微量開業(yè)貸款政策，而2007，2008年連續(xù)兩年平均放貸額度都小于2006年。但2009年開始，平均貸款額度大幅上升（如圖2、圖3）。政府內(nèi)部分析認(rèn)為，一方面是由于上海經(jīng)營成本的上升，另一方面是由于微量貸款筆數(shù)自2008年起大幅減少，年平均降幅為42％。從貸款者結(jié)構(gòu)看，非正規(guī)勞動(dòng)組織業(yè)主申請貸款的比例從過去占所有個(gè)人貸款的近90％減少到2010年的50％不到，比例增加的貸款集中在小企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和民辦非企業(yè)。相對應(yīng)于需求的變化是政策的調(diào)整。2009年開始，個(gè)人免擔(dān)保的最高額度從7萬元調(diào)高到10萬元；對小企業(yè)，最高貸款額度從50萬元調(diào)升至100萬元。

圖2 近五年平均放貸額變動(dòng)情況（資料來源：上海人力資源和社會(huì)保障局）

其次，政府對失業(yè)問題的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。2001年之前，對失業(yè)人員主要用“下崗人員”來描述，對失業(yè)問題主要用“再就業(yè)”來描述，小額貸款政策是配合非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織來解決下崗職工再就業(yè)問題的政策；隨著上海再就業(yè)服務(wù)中心的關(guān)閉（2001年），上海出臺(tái)的就業(yè)政策開始包含更廣泛的人群，比如2003年的滬委2003（5號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步做好本市就業(yè)促進(jìn)工作的通知》就提到“青年失業(yè)”；2005年的《上海市促進(jìn)就業(yè)若干規(guī)定》將政府的角色定位為“促進(jìn)就業(yè)”，提高“學(xué)生就業(yè)能力”，將就業(yè)政策的服務(wù)對象廣泛地稱為“勞動(dòng)者”，小額貸款成為鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的政策工具。

隨著政府對失業(yè)問題認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，小額貸款政策工具也制度化。本文所說的制度化指資金來源的穩(wěn)定（財(cái)政支出）、地方性法規(guī)的確認(rèn)、行政管理部門的專業(yè)化。2000年政策剛剛出臺(tái)時(shí)，并未明確擔(dān)保和貼息的資金來源。2002年《關(guān)于促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金擔(dān)保開業(yè)貸款的實(shí)施意見》明確由促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金提供擔(dān)保和貼息。2005年的《上海市促進(jìn)就業(yè)若干規(guī)定》以法律的形式明確，“建立小額貸款擔(dān)保基金，對勞動(dòng)者自主開辦小企業(yè)或者非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)組織，給與開業(yè)貸款擔(dān)保和貼息”。上海政府的小額貸款政策有三層機(jī)構(gòu)，第一層是市人力資源和社會(huì)保障局的就業(yè)促進(jìn)處，該處設(shè)有市開業(yè)指導(dǎo)服務(wù)中心，主要對開業(yè)貸款擔(dān)保申請的程序性審批；各個(gè)區(qū)人力資源和社會(huì)保障局內(nèi)又設(shè)區(qū)開業(yè)指導(dǎo)中心，受理申請、進(jìn)行材料核查，街道勞動(dòng)保障事務(wù)所開設(shè)開業(yè)指導(dǎo)窗口，主要是核查材料，整個(gè)申請過程約為一個(gè)半月（如圖4）。

圖4 上海市小額貸款政策機(jī)構(gòu)（資料來源：上海人力資源和社會(huì)保障局）

政府在執(zhí)行政策過程中發(fā)現(xiàn)問題，也會(huì)調(diào)整政策，比如對非正規(guī)勞動(dòng)組織的淡化。從前文表格中可以看出，非正規(guī)勞動(dòng)組織作為解決下崗工人再就業(yè)的政策安排，不像其他政策，只有在上海執(zhí)行多年，并沒有在全國推廣。主要原因在于，非正規(guī)勞動(dòng)組織的業(yè)主和勞動(dòng)者的關(guān)系一旦發(fā)生糾紛，現(xiàn)有的法律比如《社會(huì)保障法》、《勞動(dòng)法》，不適用于這類組織；此外，非正規(guī)勞動(dòng)組織從業(yè)范圍也比較狹窄，不如國際勞工組織所定義的非正規(guī)勞動(dòng)的范圍那么廣。2007年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)扶持自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的若干意見》，在非正規(guī)勞動(dòng)組織的政策框架下，政府對自主創(chuàng)業(yè)者的微量融資提供擔(dān)保，并貼息；同時(shí)，對于自謀職業(yè)者，即以靈活自雇的方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)的大齡勞動(dòng)者，進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納的補(bǔ)貼。這一政策承認(rèn)非正規(guī)勞動(dòng)組織政策框架的延續(xù)性，同時(shí)又使用與中央政策一致的語匯，以強(qiáng)化地方政策的“合法性”（legitimacy）。

政府對政策結(jié)果的認(rèn)識(shí)發(fā)生變化，也會(huì)導(dǎo)致政策的調(diào)整。政府提供貸款擔(dān)保，始終難以避免逾期貸款的問題。2009年上海還款率不到80％。在筆者訪問過程中，也感受到干部對還款率指標(biāo)的敏感。2000年政策試行時(shí)，只是提到“被擔(dān)保人惡意逃廢貸款擔(dān)保債務(wù)的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)追究法律責(zé)任”。2002年政策正式實(shí)施時(shí)，該條政策得到延續(xù)，同時(shí)還要“記入個(gè)人征信系統(tǒng)”。但是2005年的政策思路出現(xiàn)了變化，借款人在一定條件下可以“借新還舊”一年；逾期貸款信息被征信系統(tǒng)記錄的借款人，如果清償貸款，其記錄可予以修改或刪除；對確因家庭困難無力清償開業(yè)貸款的非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織負(fù)責(zé)人，可通過社區(qū)合議制度，免予貸款追索。這一政策轉(zhuǎn)變體現(xiàn)政府處理負(fù)面的政策結(jié)果時(shí)開始兼顧保障公款和照顧弱勢群體的不同目標(biāo)，2005年時(shí)，特別向無力還貸的“弱勢群體”傾斜。而到了2009年逾期貸款合議制度不再執(zhí)行。主要原因是，政府認(rèn)識(shí)到自身的角色為公共財(cái)政的管理人，免去個(gè)人拖欠公共財(cái)政的債務(wù)，合法性不足。實(shí)際上，如何“善后”財(cái)政擔(dān)保政策，在問責(zé)制度嚴(yán)厲的香港，也是個(gè)敏感話題。

五、基于上海小額貸款政策變遷的模型

根據(jù)上海小額貸款的實(shí)例，Sabatier的政策學(xué)習(xí)和變遷模型可以做出相應(yīng)調(diào)整。

首先，上海小額信貸的政策學(xué)習(xí)對象為成熟市場經(jīng)濟(jì)國家（美國、德國）。所以，政策想法的來源屬于外在事件。這體現(xiàn)了中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊性。不過，訪問中發(fā)現(xiàn)，地方政府干部已經(jīng)認(rèn)識(shí)到照搬照抄國外的經(jīng)驗(yàn)是行不通的。最明顯的例子就是政府購買，市場可供政府采購的供應(yīng)商并不足夠。所以向外借鑒式的政策學(xué)習(xí)只對政策發(fā)展的初期產(chǎn)生大的影響，后續(xù)的政策變遷主要基于本土的經(jīng)驗(yàn)。

問題特征屬于外在事件，在過去的十多年里發(fā)生了變化。問題發(fā)生的人群從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的大齡、低學(xué)歷下崗者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榍嗄?、高學(xué)歷失業(yè)者以及農(nóng)業(yè)失業(yè)者；根本的社會(huì)文化價(jià)值觀和社會(huì)結(jié)構(gòu)也同樣發(fā)生變化，勞動(dòng)力市場從無到有，政府分配工作、“鐵飯碗”的觀念漸漸為自由市場競爭所取代，非國有部門、非正規(guī)部門就業(yè)不斷擴(kuò)大。這些變化改變著政府對失業(yè)問題的認(rèn)識(shí)，也改變著政府對自身角色的定位。這同樣也體現(xiàn)中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的特殊性

隨著中國不斷融入全球經(jīng)濟(jì)，國際經(jīng)濟(jì)條件的改變也對上海這樣的貿(mào)易和金融中心產(chǎn)生即時(shí)的影響。2008年的金融危機(jī)，推動(dòng)政府出臺(tái)新的政策“促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”。

政府相關(guān)部門在執(zhí)行中認(rèn)識(shí)到戶口政策對于小額貸款政策惠及非滬籍創(chuàng)業(yè)人士有限制作用。2009年的新政策規(guī)定“本市高校就讀的外地生源畢業(yè)生在滬創(chuàng)業(yè)的，在人才引進(jìn)政策落實(shí)方面予以傾斜……本市高校就讀的外地生源畢業(yè)生畢業(yè)后兩年內(nèi)從事科技、創(chuàng)意類創(chuàng)業(yè)的，可獲得小額擔(dān)保貸款和貼息的支持?！边@兩年的期限與上海高校保管非滬籍畢業(yè)生戶籍檔案的政策相一致。

政府政策產(chǎn)出后反過來會(huì)對社會(huì)價(jià)值觀、問題本身、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、其他政策領(lǐng)域等外在事件發(fā)生影響。上海市就業(yè)促進(jìn)中心從2005年開始委托調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行的居民創(chuàng)業(yè)狀況調(diào)查成為政策部門衡量政策對社會(huì)影響的參考指標(biāo)。小額貸款政策在上海也被運(yùn)用到其他政策領(lǐng)域，如中國青年創(chuàng)業(yè)計(jì)劃貸款、大學(xué)生科技創(chuàng)業(yè)基金等。

從內(nèi)部政策過程來看，不同于Sabatier的模型，基于上海案例的政策變遷模型沒有顯現(xiàn)出內(nèi)部不同聯(lián)盟之間的協(xié)調(diào)過程，這不僅是由于中國體制與西方的不同，也是由于上海案例的特殊性。對于促進(jìn)就業(yè)機(jī)構(gòu)來說，小額信貸政策涉及到兩個(gè)政策目標(biāo)的平衡，即擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)扶持力度和范圍的目標(biāo)與確保擔(dān)保基金的可持續(xù)性目標(biāo)之間的平衡。但在政策執(zhí)行方面，還牽涉到銀行體系。對于商業(yè)銀行來說，盈利是機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)，小額貸款發(fā)放的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)銀行的目標(biāo)并不一致。上海實(shí)行的是由銀行審核、發(fā)放貸款、追討逾期貸款，由政府擔(dān)?；疬M(jìn)行逾期貸款的代位清償，銀行不承擔(dān)逾期貸款的損失風(fēng)險(xiǎn)。這一模式使得兩個(gè)政策機(jī)構(gòu)（促進(jìn)就業(yè)和銀行）在擴(kuò)大貸款這一政策目標(biāo)上出現(xiàn)沖突的可能性減低，但卻不利于擔(dān)?；鸬目沙掷m(xù)性。在有的地區(qū)，銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)貸款損失，不進(jìn)行代位清償[11]。而河南模式則將審核貸款、監(jiān)督貸款和收回貸款的責(zé)任交給擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)對逾期貸款進(jìn)行代位清償，銀行不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣設(shè)計(jì)也是考慮到平衡擔(dān)?；鸬目沙掷m(xù)性和銀行發(fā)放貸款的積極性[12]?？梢?，銀行和就業(yè)促進(jìn)部門的權(quán)責(zé)不同，政策結(jié)果也不盡相同，這是不同政策部門協(xié)商的結(jié)果。所以，對上海模式的一個(gè)擴(kuò)充就是各個(gè)政策部門之間根據(jù)自身的資源、政策理念進(jìn)行協(xié)商，最終得到一個(gè)各方可以接受的政策產(chǎn)出。而政策的影響不僅反饋到地方政府各部門，也會(huì)通過各系統(tǒng)內(nèi)部和地方政府反饋到中央，改變政策理念甚至政策策略、導(dǎo)向和工具

。

注釋：

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