文/吳潔珍 董嘉明

重視重大項(xiàng)目風(fēng)險評估

文/吳潔珍 董嘉明

開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的新載體，為科學(xué)發(fā)展設(shè)置了一道“防火墻”，是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要保證

近年來，各地根據(jù)中央要求積極試點(diǎn)開展重大事項(xiàng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，取得較好成效。2 0 0 9年3月以來，浙江省1 1個市和9 0個縣（市、區(qū)）均建立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，全省共評估重大事項(xiàng)1 0 0 0多項(xiàng)，其中暫緩實(shí)施和不予實(shí)施的約占1 0%。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估漸漸成為群眾期盼的“民心工程”。

重要意義

重大項(xiàng)目風(fēng)險評估是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大建設(shè)項(xiàng)目審批或開工前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)測、分析、論證和評估，從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對可能引發(fā)的大規(guī)模上訪或群體性事件，從而使重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施更加順利，更加符合大多數(shù)群眾利益，確保社會和諧穩(wěn)定的過程。

開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，順利實(shí)施“十二五”規(guī)劃的根本要求?！笆濉睍r期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時期。科學(xué)發(fā)展觀要求我們必須把改革的力度、發(fā)展的速度和社會的承受程度統(tǒng)一起來，在實(shí)施重大項(xiàng)目時，事先認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)論證，準(zhǔn)確把握人民群眾長遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)利益的平衡點(diǎn)，對可能出現(xiàn)的各類矛盾、風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測和評估，并提前采取措施進(jìn)行防范和化解，從而保障重大建設(shè)項(xiàng)目又好又快的推進(jìn)。

開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估是創(chuàng)新社會管理體制，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2 0 1 0年浙江省信訪總量中涉及城鎮(zhèn)拆遷和土地征用方面的問題分別占1 7%和1 3%，因重大工程項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境污染等引發(fā)的問題呈上升趨勢。國務(wù)院2 0 1 1年1月2 1日公布施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，“政府作出征收決定前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”。開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估，將健全和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制等各項(xiàng)工作機(jī)制，從根本上解決和處理發(fā)展中的矛盾。

開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估是加強(qiáng)法治政府建設(shè)，提高項(xiàng)目決策科學(xué)化、民主化水平的現(xiàn)實(shí)需要。2 0 1 0年1 0月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確提出“要完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制，凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大項(xiàng)目的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估……建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測評相結(jié)合的風(fēng)險評估工作機(jī)制，要把風(fēng)險評估作為決策的重要依據(jù)”。開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估是政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)科學(xué)民主決策的新路子。

開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估是項(xiàng)目可行性研究或申請報告的重要組成部分。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》和國家發(fā)展改革委發(fā)布的《投資項(xiàng)目可行性研究指南》均從不同程度體現(xiàn)了對社會環(huán)境影響、資源環(huán)境的重視。建立健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，將其正式列入項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案的必要程序、前置條件和剛性門檻，是重大項(xiàng)目投資建設(shè)決策的內(nèi)在需要。

程序和方法

提出和確定評估項(xiàng)目。重大項(xiàng)目風(fēng)險評估由責(zé)任主體提出。納入評估的重大建設(shè)項(xiàng)目，可根據(jù)一個地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目前期工作計(jì)劃在每年年初提出，也可在項(xiàng)目立項(xiàng)時提出。重大項(xiàng)目建設(shè)前期工作期間如發(fā)生群體性初訪，為了避免事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展，要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。對于已經(jīng)發(fā)生群體性信訪的項(xiàng)目，可由信訪部門或維穩(wěn)辦提出對項(xiàng)目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求。

委托進(jìn)行風(fēng)險評估。責(zé)任主體要求項(xiàng)目建設(shè)單位委托有關(guān)機(jī)構(gòu)，開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估。評估主要采取定性與定量分析相結(jié)合、定性分析為主的方式，圍繞上述評估內(nèi)容，采取實(shí)地調(diào)研訪談、公告公示、召開座談會等方式，廣泛收集群眾的意見建議。要開門搞評估，讓公眾尤其是利益相關(guān)者積極參與到評估工作中來。

形成風(fēng)險評估報告。評估機(jī)構(gòu)要對可能引發(fā)的各種社會穩(wěn)定風(fēng)險逐項(xiàng)進(jìn)行分析預(yù)測，尤其是對可能引發(fā)的矛盾沖突，涉及的對象、范圍、反映的問題和激烈程度作出綜合評判，在此基礎(chǔ)上形成評估報告。評估報告按照重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險和無風(fēng)險作出最后評價。

落實(shí)維穩(wěn)應(yīng)對策略。對存在重大風(fēng)險的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目審批、審核職能部門可會同同級信訪部門審查評估報告，作出終止或暫緩審批審核的決定；對存在較大風(fēng)險的建設(shè)項(xiàng)目，要求項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)一步修改完善項(xiàng)目實(shí)施方案，制訂信訪穩(wěn)定工作預(yù)案，同時做好解釋工作，取得群眾擁護(hù)和支持后，再進(jìn)入審批、審核程序；對存在一般風(fēng)險的建設(shè)項(xiàng)目，在充分考慮群眾的意見、解決存在的實(shí)際問題基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目進(jìn)行審批、審核；對無風(fēng)險的建設(shè)項(xiàng)目，按照規(guī)定程序?qū)?xiàng)目進(jìn)行審批、審核。

需重視若干問題

高度重視公眾參與。要使公眾參與風(fēng)險評估真正取得成效，必須保障群眾三個權(quán)利：一是保障群眾的知情權(quán)。要將項(xiàng)目建設(shè)背景、必要性、規(guī)劃依據(jù)、項(xiàng)目選址、占用土地、拆遷情況、牽涉的居民或農(nóng)戶等相關(guān)情況，在實(shí)施地區(qū)予以公示和宣傳，提高決策透明度。二是保障群眾的建議權(quán)。要通過各種形式征求意見，征求意見過程，一忌走過場，搞形式主義；二忌對群眾的意見建議斷章取義，或聽不進(jìn)不同的意見；三忌僅僅以人大代表、政協(xié)委員或所謂的專家，代表利益直接相關(guān)群眾，參與項(xiàng)目聽證評估的群眾代表應(yīng)占一定比例。三是保障群眾的監(jiān)督權(quán)。要將群眾意見逐條歸納整理，對比較集中的意見建議要認(rèn)真加以研究，必要時開展專題調(diào)研、充分論證。同時，要將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改完善情況及時公布，接受群眾的監(jiān)督。

建立第三方獨(dú)立評估體系。目前，各地普遍按照“誰主管、誰評估、誰負(fù)責(zé)”的原則，由重大建設(shè)項(xiàng)目決策單位負(fù)責(zé)組織有關(guān)人員，成立專門的風(fēng)險評估小組，按照相關(guān)程序開展評估，并對評估的全面性、真實(shí)性、客觀性、公正性負(fù)責(zé)。事實(shí)上，開展規(guī)范化評估對提升評估績效至關(guān)重要。重大項(xiàng)目風(fēng)險評估要納入工程咨詢管理的范疇。根據(jù)國家發(fā)展改革委頒布的《工程咨詢單位資格認(rèn)定辦法》，只有具備一定資質(zhì)的工程咨詢單位才有資格承擔(dān)相應(yīng)專業(yè)的工程咨詢業(yè)務(wù)，包括項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。因此，為確保重大項(xiàng)目風(fēng)險評估工作的質(zhì)量，明確相應(yīng)責(zé)任，可委托具有專業(yè)知識和專門人才的第三方機(jī)構(gòu)開展評估，并出具獨(dú)立的評估報告。

落實(shí)評估經(jīng)費(fèi)投入。開展重大項(xiàng)目風(fēng)險評估，在人力、財(cái)力、物力上增加一定投入。表面上看，會加重建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，但從長遠(yuǎn)看，能降低社會風(fēng)險和維穩(wěn)成本。明確將投資項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險成本，納入工程建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用，對更好地維護(hù)群眾根本利益，從源頭上避免和減少損害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，從而避免因決策失誤或決策不當(dāng)引發(fā)社會矛盾，降低社會風(fēng)險和維穩(wěn)成本，將起到重要作用。因此，對于政府投資的重大建設(shè)項(xiàng)目，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估所需要的經(jīng)費(fèi)建議在評估牽頭單位的年度部門預(yù)算中安排；對于企業(yè)投資的重大建設(shè)項(xiàng)目，評估所需要的經(jīng)費(fèi)納入工程項(xiàng)目總投資。

明確評估責(zé)任。重大項(xiàng)目風(fēng)險評估需要項(xiàng)目建設(shè)單位、評估單位、項(xiàng)目審批審核單位、信訪與維穩(wěn)部門各司其職、通力合作。建議建立風(fēng)險評估責(zé)任追究機(jī)制，對于由于評估工作失誤引發(fā)大規(guī)模集體上訪或群體性事件的，分別追究上述單位直接責(zé)任、連帶責(zé)任、決策責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）