陳 建 新

(中共懷化市委黨校法學(xué)教研部,湖南懷化418008)

一、耕地拋荒對(duì)國家糧食安全構(gòu)成威脅

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2010年中國糧食總產(chǎn)量為54641萬噸,比上年增產(chǎn)1559萬噸,糧食連續(xù)7年豐收。溫家寶總理2011年3月16日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,2011年在全國開展糧食穩(wěn)定增產(chǎn)行動(dòng)。但是,如何實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的目標(biāo)?筆者認(rèn)為,保證糧食播種面積不減少是重要的一環(huán)。擴(kuò)大糧食播種面積和提高糧食單產(chǎn)水平對(duì)于維護(hù)糧食安全具有至關(guān)重要的作用。[1]中國糧食經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)從我國糧食產(chǎn)消變化和今后發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究表明,實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略,應(yīng)把握三個(gè)重要指標(biāo):一是必須把國內(nèi)糧食安全自給率保持在年消費(fèi)量的95%左右;二是必須把糧食播種面積保持在15.5億畝左右;三是必須把糧食安全庫存保持在占年度消費(fèi)量的25%。雖然中央自2004年以來,連續(xù)發(fā)出7個(gè)一號(hào)文件以加強(qiáng)糧食安全工作,各級(jí)政府也通過控制建設(shè)用地規(guī)模、土地整理、打擊違法用地行為等方式努力實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的任務(wù),確保糧食種植面積,但是,土地拋荒或半拋荒現(xiàn)象還是有愈演愈烈之勢(shì),成了國土管理工作的難點(diǎn),也成為18億畝耕地保護(hù)紅線和國家糧食安全的另類威脅。

棄耕拋荒在全國各地普遍存在,導(dǎo)致糧食播種面積逐年下降。中西部地區(qū)土地拋荒情況尤為嚴(yán)重。如1996～2009年間,內(nèi)蒙古和林格爾縣撂荒地總面積3719.95公頃,撂荒率為3.29%,撂荒地主要集中在東南部山區(qū),撂荒程度從東南向西北逐漸減輕。(再比如湖南,2007年全省土地拋荒的面積占耕地面積的比例達(dá)到了10%以上,拋荒最嚴(yán)重的雙峰縣梓門橋鎮(zhèn),拋荒面積為1.3%,最少的桃源縣桃花源鄉(xiāng)拋荒面積也有0.28%。由于糧食生產(chǎn)遠(yuǎn)低于種植經(jīng)濟(jì)作物和外出打工的收益,并最終造成沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大批糧田撂荒,糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)緩慢,甚至滑坡的嚴(yán)峻局面。[1]

當(dāng)前拋荒耕地的行為方式主要有以下七種。1.常年棄耕不種,任荒草叢生;2.利用良田來挖礦、淘金、辦廠;3.政府行為將耕地違法征用后拋荒;4.村民將原來宅基地旁的耕地荒廢而改建臨時(shí)性的飼養(yǎng)家禽或牲畜的場(chǎng)地;5.利用耕地造林、種果、種茶、挖魚塘。由于種植糧食的比較效益低,全國有些縣、市甚至提出要當(dāng)“無糧縣”、“無糧市”,比如毗鄰京津的興隆縣早在本世紀(jì)初就提出要堅(jiān)持“林果立縣”方針,“要建成全省第一個(gè)不產(chǎn)糧的縣”。6.利用耕地搞農(nóng)家樂;7.“雙改單”隱性拋荒:“雙改單”指的是將種植雙季稻的耕地改為種植單季稻。從表面上看,隱性土地拋荒現(xiàn)象中的田地并沒有拋荒,但因少種一季,實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重影響糧食產(chǎn)量。舉例來說,2010年,僅“雙改單”造成的隱性拋荒這一因素,使位于我國糧食主產(chǎn)區(qū)的湖北省某市就少產(chǎn)糧食18萬噸左右。

耕地拋荒自聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來就呈現(xiàn)反復(fù)出現(xiàn)態(tài)勢(shì),它是農(nóng)業(yè)耕種規(guī)模偏小、風(fēng)險(xiǎn)成本巨大、比較效益低下、勞力資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后等多種因素綜合作用的產(chǎn)物。但是政府在耕地利用中監(jiān)管不到位也是重要原因。“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組對(duì)我國10個(gè)省近2000戶農(nóng)民的田野調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,承包土地的保護(hù)和利用狀況不容樂觀,在實(shí)踐中相關(guān)政府部門對(duì)擅自改變承包土地用途沒有監(jiān)管或監(jiān)管不利的現(xiàn)象較為突出,具體情形如表1所示。[2]

表1 承包土地利用中的問題及其監(jiān)管情況表(單位:%)

中央要糧食安全和環(huán)保,地方要金子和銀子,這對(duì)主體之間的博弈,在耕地保護(hù)問題上歷來表現(xiàn)得十分激烈。雖然全國拋荒耕地的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì),但從各地不斷發(fā)出的禁止耕地拋荒的通知和文件不難看出,耕地拋荒已經(jīng)不是個(gè)別地方的個(gè)別現(xiàn)象了,它已經(jīng)直接影響到國家的糧食產(chǎn)量,進(jìn)而影響到國家的糧食安全。筆者認(rèn)為,要解決這一頑疾,一紙文件、幾個(gè)禁令、倡導(dǎo)性的措施已無能為力了,必須進(jìn)一步完善耕地保護(hù)的制度,建立具有強(qiáng)制效力的保護(hù)方式。

二、強(qiáng)制托管是解決耕地拋荒問題的一種有效方式

對(duì)被拋荒耕地采取的強(qiáng)制托管措施,是指在堅(jiān)持農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上,在確保農(nóng)民繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下,將被拋荒一年以上的耕地強(qiáng)制交由托管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的一種強(qiáng)制性的土地管理制度。筆者之所以建議建立這樣一種似乎有著干涉農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)之嫌的制度,是基于以下因素的考量。

(一)地方政府對(duì)拋荒耕地的治理效果還有待改進(jìn)

為落實(shí)中央的耕地保護(hù)、防止耕地拋荒任務(wù),各級(jí)地方政府層層落實(shí)責(zé)任制,簽訂責(zé)任狀,發(fā)布一個(gè)又一個(gè)的紅頭文件。比如福建省農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)廳、省國土資源廳、省財(cái)政廳聯(lián)合2009年1月5日發(fā)布的《關(guān)于防止耕地拋荒的意見》規(guī)定:禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地,對(duì)承包經(jīng)營基本農(nóng)田(耕地)的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的基本農(nóng)田(耕地);拋荒農(nóng)戶不得享受各種種糧補(bǔ)貼。對(duì)棄農(nóng)經(jīng)商和外出務(wù)工無力耕種的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要督促發(fā)包方組織其他農(nóng)戶代耕;該省提出,對(duì)無力耕種但又不愿放棄耕地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民,要積極引導(dǎo)其采取轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)耕地承包經(jīng)營權(quán)。防止耕地拋荒工作由行政一把手負(fù)總責(zé),嚴(yán)格各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核,耕地和基本農(nóng)田保護(hù)情況列入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)和離任審計(jì)的重要內(nèi)容。對(duì)因工作不力出現(xiàn)大面積拋荒的市、縣(區(qū)),要進(jìn)行通報(bào)或媒體曝光,并視情況追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責(zé)任。對(duì)拋荒2年以上的耕地,發(fā)包方應(yīng)當(dāng)收回重新發(fā)包。具體有以下方式。1.經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)討論決定,發(fā)包給愿意接包戶經(jīng)營;2.公開招標(biāo)予以發(fā)包;3.由發(fā)包方或者村民委員會(huì)組織集體開發(fā)或者轉(zhuǎn)包。此外,在承包方自愿的前提下,發(fā)包方或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也可以通過土地調(diào)換的辦法,對(duì)農(nóng)民的承包土地進(jìn)行調(diào)整,適當(dāng)集中拋荒土地,以利于重新發(fā)包或者規(guī)模開發(fā)利用耕地。調(diào)換后的承包土地,應(yīng)當(dāng)及時(shí)載入農(nóng)業(yè)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

湖南耒陽市委、耒陽市人民政府2008年3月26日發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地拋荒發(fā)展糧食生產(chǎn)的意見》規(guī)定:對(duì)因領(lǐng)導(dǎo)不重視、措施不得力、監(jiān)管不到位,造成轄區(qū)內(nèi)集中連片拋荒耕地面積達(dá)20畝以上,或零星拋荒面積累計(jì)超過耕地總面積1%以上的,就地免除當(dāng)?shù)攸h政一把手、分管領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部的職務(wù),并責(zé)令限期整改,當(dāng)年恢復(fù)耕種。對(duì)承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或個(gè)人,有全年性拋荒的,要通過訂立村規(guī)民約,收取一定的荒蕪費(fèi),荒蕪費(fèi)主要用于基本農(nóng)田地力建設(shè);連續(xù)2年棄耕拋荒的,按《湖南省基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十四條規(guī)定,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的基本農(nóng)田,并組織恢復(fù)耕種。對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)或因其他原因致使耕作有困難的農(nóng)戶,在明確土地權(quán)屬、穩(wěn)定承包關(guān)系和不改變土地主要用途的前提下,應(yīng)當(dāng)簽訂托管協(xié)議,交由村組實(shí)行托管經(jīng)營。或采取長(zhǎng)期轉(zhuǎn)租、季節(jié)性轉(zhuǎn)租和耕地入股等流轉(zhuǎn)方式,交給有條件的耕作者實(shí)行規(guī)?；?jīng)營。

湖南郴州市蘇仙區(qū)人民政府2008年4月20日發(fā)布的《關(guān)于解決耕地拋荒問題的若干意見》規(guī)定:因棄農(nóng)經(jīng)商或外出務(wù)工等原因而拋荒不超過1年的耕地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要督促發(fā)包方組織代耕,并由發(fā)包方通知拋荒的承包農(nóng)戶,限期按農(nóng)時(shí)恢復(fù)耕種;到期仍不履行耕種義務(wù)的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和發(fā)包方可以動(dòng)員承包農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。區(qū)里建立區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村、村級(jí)干部包組的耕地拋荒責(zé)任追究制,層層簽訂責(zé)任狀。

浙江省三門縣為杜絕耕地全年性拋荒、減少季節(jié)性拋荒,自2008年起開始建立了耕地拋荒“黑名單”制度,因耕地拋荒被縣級(jí)以上新聞媒體曝光、全年性連片拋荒耕地面積在5畝以上、連續(xù)3個(gè)月未耕種的季節(jié)性連片拋荒耕地面積在50畝以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn),將被列入“黑名單”。被列入耕地拋荒“黑名單”的鄉(xiāng)鎮(zhèn),暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批。

以上省份采取的制止耕地拋荒的措施是具有代表性的,力度也不可謂不大,但是由于這些政府發(fā)布的文件的法律效力層級(jí)低,強(qiáng)制力不夠,其實(shí)際效果距離中央政府的要求和地方政府的預(yù)期還有一定的差距,必須加以改進(jìn)。

(二)耕地拋荒不是土地承包經(jīng)營權(quán)的應(yīng)有之義

有人認(rèn)為,對(duì)耕地拋荒的現(xiàn)象可以放任不管,主要理由有三條。1.《中華人民共和國物權(quán)法》將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)明確界定為用益物權(quán),這一物權(quán)主要包括自主經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)、收益權(quán)、權(quán)利處置權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等。那么在土地承包關(guān)系建立后,是耕種土地還是拋荒土地,農(nóng)民擁有自主決定權(quán),不應(yīng)加以干涉。2.耕地拋荒不全是壞事,有利于生態(tài)環(huán)境的改善。比如興國縣原先水土流失面積高達(dá)84%,成為“江南沙漠”,連自來水里也有沙子。后來全縣20萬人口(占全縣人口的近三分之一)出外打工后拋荒部分土地,山地植被覆蓋率達(dá)到72%,水土流失嚴(yán)重的情況明顯得到改善。3.拋荒耕地并沒有影響農(nóng)民收入,有些地方雖然拋荒現(xiàn)象逐年加重,但農(nóng)民通過從事第二、第三產(chǎn)業(yè)獲得的收入穩(wěn)步增長(zhǎng),且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于耕種的收入。

筆者對(duì)上述觀點(diǎn)不敢茍同。眾所周知,我國農(nóng)村的土地承包采取的是帶有福利性質(zhì)的“均田制”的承包方式,農(nóng)民獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)帶有雙重功能——失業(yè)保險(xiǎn)和生存保障,對(duì)此功能的研究,可以追溯到費(fèi)孝通先生,而K.Po lanyi和J.C.S.cott的“道德小農(nóng)”理論,同樣蘊(yùn)含著農(nóng)地的保障功能的思想。[3]因此,對(duì)于這樣一種特殊的物權(quán),農(nóng)民享有的權(quán)利處置權(quán)并不是無拘無束的,它要受到其他法律的限制。農(nóng)民拋荒耕地的行為違反了以下法律法規(guī)的規(guī)定。1.違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十七條第一款“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地,一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的,應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種,也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動(dòng)工建設(shè)的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi);連續(xù)二年未使用的,經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)”的規(guī)定和第三十七條第三款“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的耕地”的規(guī)定。2.違反了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十七條:“承包方承擔(dān)下列義務(wù):(一)維持土地的農(nóng)業(yè)用途,不得用于非農(nóng)建設(shè);(二)依法保護(hù)和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害;(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)”的規(guī)定。3.違反了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條“禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”及第十八條“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田的,滿1年不使用而又可以耕種并收獲的,應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅基本農(nóng)田的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種,也可以由用地單位組織耕種;1年以上未動(dòng)工建設(shè)的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi);連續(xù)2年未使用的,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán);該幅土地原為農(nóng)民集體所有的,應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種,重新劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的基本農(nóng)田”的規(guī)定。權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的,農(nóng)民享有土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí),也必須承擔(dān)上述法律義務(wù),耕地拋荒可以放任不管的觀點(diǎn)顯然是錯(cuò)誤的。

(三)強(qiáng)制托管與自愿流轉(zhuǎn)并不矛盾

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！蓖恋赝泄軐儆谠摋l規(guī)定的“其他方式”。這種方式,在中國的部分農(nóng)村已經(jīng)在實(shí)踐。比如嘉祥縣大張樓鎮(zhèn)義和村聶傳寅等7戶農(nóng)民,在縣工商部門注冊(cè)成立了嘉祥縣鴻運(yùn)富民土地托管專業(yè)合作社,現(xiàn)已在大張樓鎮(zhèn)義和村、曙光村、聯(lián)合村發(fā)展入社農(nóng)戶500余戶,托管土地3300多畝,成為全省規(guī)模較大的農(nóng)村專業(yè)合作組織之一。合作社統(tǒng)一采購化肥、農(nóng)藥和麥種,統(tǒng)一耕種,種植一畝小麥的成本可節(jié)省40多元。再比如瑞昌市金橋土地托管專業(yè)合作,是江西省首家土地托管專業(yè)合作社本著“加入自愿,退出自由,服務(wù)自選”的原則,設(shè)計(jì)了“全托”、“股份合作”等模式。此外,山東省汶上縣推進(jìn)的土地托管實(shí)踐,共有2.7萬畝土地加入托管服務(wù),實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營的規(guī)?；?、集約化、效益最大化,使數(shù)萬名農(nóng)民徹底從土地中解放出來;吉林省長(zhǎng)春市雙陽區(qū)、九臺(tái)市和農(nóng)安縣的18家合作社,托管土地總面積達(dá)到1800余公頃。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償原則,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！睖丶覍毧偫?011年4月2日至4日在山西呂梁山區(qū)考察時(shí)說:“土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿,不能搞強(qiáng)迫命令?！弊栽冈瓌t是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則,上述土地托管實(shí)踐,都堅(jiān)持了該條規(guī)定的“流轉(zhuǎn)自愿”的原則。本文所探討的被拋荒土地的托管方式,是針對(duì)特定土地的特殊方式,其最大的特點(diǎn)在于其“強(qiáng)制性”。對(duì)被拋荒土地的托管措施加入強(qiáng)制因素,其實(shí)與土地“自愿流轉(zhuǎn)原則”并不矛盾,因?yàn)樗窃谧鹬剞r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下,為避免農(nóng)民違規(guī)拋棄土地經(jīng)營權(quán)達(dá)到一定期限而帶來承包地被收回的極端后果所采取的臨時(shí)管制措施。這種強(qiáng)制托管措施表面上看是一種強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)方式,但它實(shí)質(zhì)上是一種基層政府和發(fā)包方的社會(huì)管理手段,是針對(duì)土地承包人實(shí)施的棄耕拋荒這一違法違約行為而采取的短期救濟(jì)措施,它并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的喪失,因此即使帶有強(qiáng)制性,也是對(duì)土地自愿流轉(zhuǎn)原則的有益補(bǔ)充,與自愿流轉(zhuǎn)原則不存在沖突。

三、被拋荒耕地強(qiáng)制托管制度的框架構(gòu)想

(一)實(shí)施被拋荒耕地強(qiáng)制托管制度的法律依據(jù)

對(duì)被拋荒耕地可以采取帶有強(qiáng)制性的管理手段,其法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》,這些法律法規(guī)明確規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”,“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的耕地”。為確保這些禁止性的規(guī)定得以有效執(zhí)行,在耕地承包人已經(jīng)存在違法拋荒事實(shí)的情況下,采取帶有強(qiáng)制性的措施防止損失擴(kuò)大,是發(fā)包單位和基層政府的當(dāng)然職責(zé)。當(dāng)然,上述法律依據(jù)并沒有規(guī)定具體的強(qiáng)制措施種類,為增強(qiáng)被拋荒耕地強(qiáng)制托管措施的可操作性,可考慮由國務(wù)院專門制定一個(gè)關(guān)于禁止耕地拋荒的辦法,或在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》修改時(shí)加入此項(xiàng)內(nèi)容。

(二)實(shí)施被拋荒耕地強(qiáng)制托管制度的事實(shí)依據(jù)

實(shí)施被拋荒耕地的強(qiáng)制托管措施需要成立兩個(gè)方面的事實(shí)。一是耕地被拋荒的時(shí)間達(dá)到1年而未滿2年,拋荒事實(shí)成立;二是土地發(fā)包單位履行了通知義務(wù)的事實(shí),即發(fā)包單位已經(jīng)以書面形式告知被拋荒耕地承包人必須復(fù)耕或者自行流轉(zhuǎn)給他人耕種,否則將采取強(qiáng)制托管措施,但被拋荒耕地的承包人沒有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給予答復(fù)或明確答復(fù)不再耕種。

(三)被拋荒耕地強(qiáng)制托管機(jī)構(gòu)的建立

被拋荒耕地強(qiáng)制托管機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)期存續(xù)的類似于社會(huì)救助站的被拋荒耕地管理機(jī)構(gòu),只不過社會(huì)救助站管理的對(duì)象是特定流浪人員,被拋荒耕地強(qiáng)制托管機(jī)構(gòu)管理的是被拋荒的耕地。該機(jī)構(gòu)的設(shè)置具體設(shè)想有以下幾種方式。

1.由集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置托管機(jī)構(gòu)。

集體經(jīng)濟(jì)組織是土地發(fā)包人,其對(duì)發(fā)包的土地享有所有權(quán),由其設(shè)立旨在保證土地所有權(quán)不受侵害的土地強(qiáng)制托管機(jī)構(gòu),最為合理。一旦發(fā)現(xiàn)符合強(qiáng)制托管的被拋荒耕地,即由托管機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)包單位的委托強(qiáng)制托管協(xié)議予以托管。

2.由農(nóng)業(yè)大戶發(fā)起成立托管機(jī)構(gòu)。

農(nóng)業(yè)大戶可以發(fā)起成立被拋荒耕地托管合作社,由發(fā)包單位與該合作社簽訂長(zhǎng)期托管協(xié)議,發(fā)現(xiàn)符合托管條件的被拋荒耕地,托管合作社根據(jù)強(qiáng)制托管協(xié)議進(jìn)行托管。

3.集體組織成員作為托管機(jī)構(gòu)。

當(dāng)農(nóng)地控制權(quán)構(gòu)成農(nóng)戶家庭決策偏好時(shí),近親代耕因?yàn)榫哂惺栈赝恋厥褂脵?quán)的便利,就成為農(nóng)戶優(yōu)選策略。[3]由于土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)更多的是在“熟人社會(huì)”的制度語境下展開的,因此,原承包人的近親屬、鄰居及被拋荒耕地的相鄰權(quán)人中,只要愿意耕種被拋荒耕地的,都可以作為托管機(jī)構(gòu)接受發(fā)包單位的強(qiáng)制托管委托,而且可以考慮為首選托管機(jī)構(gòu)。

(四)強(qiáng)制托管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障

被拋荒耕地強(qiáng)制托管機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)主要來源于三個(gè)方面:一是耕種被拋荒耕地獲得的收益或流轉(zhuǎn)被拋荒耕地獲得的收益;二是領(lǐng)取的國家種糧補(bǔ)貼;三是各地為制止耕地拋荒設(shè)立的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金。

(五)被拋荒耕地強(qiáng)制托管的方式與優(yōu)先權(quán)保障

對(duì)被拋荒耕地的強(qiáng)制托管應(yīng)當(dāng)采用“全托”方式,就是發(fā)包單位將被拋荒一年以上的耕地委托給托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管,簽訂《被拋荒耕地強(qiáng)制托管委托協(xié)議》,由托管機(jī)構(gòu)根據(jù)該協(xié)議組織人力進(jìn)行耕種,托管機(jī)構(gòu)享有被托管耕地的收益權(quán)。同時(shí),被托管耕地應(yīng)得的所有國家補(bǔ)貼如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等,應(yīng)堅(jiān)持“誰種糧補(bǔ)給誰”的原則,全部由托管機(jī)構(gòu)領(lǐng)取后再支付給實(shí)際耕種人。在此應(yīng)當(dāng)特別注意的是,發(fā)包單位在委托托管前,應(yīng)當(dāng)根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十三條“在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的規(guī)定,向被拋荒耕地所在的集體經(jīng)濟(jì)組織成員征求優(yōu)先承包權(quán),尤其要征求被拋荒耕地原承包人的近親屬、鄰居及被拋荒耕地的相鄰權(quán)人的意見,因?yàn)檫@類主體如果愿意托管,將會(huì)最大限度地減少托管可能產(chǎn)生的矛盾,發(fā)揮土地的最大效益。

(六)被強(qiáng)制托管的拋荒耕地的利用

首先,將被拋荒耕地提供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技單位、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)科研單位和大專院校開展土壤改良等技術(shù)研究和技術(shù)推廣;其次,將拋荒耕地適當(dāng)調(diào)整集中或通過流轉(zhuǎn)集中后,招商引資,由土地經(jīng)營公司經(jīng)營拋荒土地;再次,委托代耕:對(duì)一些零星分散而又無法集中的拋荒耕地,由強(qiáng)制托管機(jī)構(gòu)出面協(xié)調(diào),將土地交原承包人的近親屬、鄰居及被拋荒耕地的相鄰權(quán)人代耕。視耕地狀況,代耕者每年向托管機(jī)構(gòu)交納少量的稻谷或現(xiàn)金。最后,托管機(jī)構(gòu)自行組織勞力耕種:對(duì)暫時(shí)無法發(fā)包給其他人耕種的托管耕地,托管機(jī)構(gòu)可以考慮適當(dāng)調(diào)整集中后,以興辦集體農(nóng)場(chǎng)或建立農(nóng)業(yè)示范園的方式利用耕地。

(七)被拋荒耕地強(qiáng)制托管的解除

從當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況來看,對(duì)于核心結(jié)構(gòu)型且務(wù)工收入占極端比重的農(nóng)戶家庭而言,維系耕地不拋荒純粹是一種機(jī)會(huì)成本,絕大多數(shù)農(nóng)戶不愿意為了微不足道的收益而流轉(zhuǎn)土地或被強(qiáng)制托管土地,他們寧愿半撂荒耕地或免費(fèi)給親友耕種,為的是保留隨時(shí)收回土地承包經(jīng)營權(quán)?？紤]到此種心態(tài),應(yīng)賦予原土地承包人對(duì)于被拋荒耕地強(qiáng)制托管措施的解除權(quán)。被拋荒耕地的原承包人如果要求重新耕種,可以在任何一個(gè)耕種周期結(jié)束后,下一個(gè)耕種周期開始前,向托管委托單位即土地發(fā)包人提出解除強(qiáng)制托管的書面申請(qǐng),托管單位應(yīng)當(dāng)同意并及時(shí)通知托管機(jī)構(gòu)解除強(qiáng)制托管,托管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向原承包人移交被托管的耕地。

被拋荒耕地強(qiáng)制托管制度堅(jiān)持了“三變兩不變”的原則,即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變、農(nóng)民土地使用權(quán)不變,但是改變了經(jīng)營主體、改變了投入主體、改變了受益主體。被拋荒耕地被托管后,農(nóng)民仍然享有承包人的主體地位,耕地的承包經(jīng)營權(quán)在符合時(shí)間條件時(shí)可以隨時(shí)復(fù)歸。相信這一制度會(huì)對(duì)解決土地拋荒問題有所裨益。

[1] 羅向明,張偉,丁繼輝.收入調(diào)節(jié)、糧食安全與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼安排[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2011,(1).

[2] 農(nóng)村土地問題立法研究課題組.承包土地的保護(hù)和利用[J].法商研究,2010,(1).

[3] 劉芳華.是何因素阻礙了中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2011,(2).