王樹義郭少青

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

資源是人類賴以生存和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類發(fā)展生產(chǎn)和財(cái)富積累的重要來源。我國是一個(gè)資源大國，相應(yīng)而生了眾多依靠資源起步、發(fā)展和茁壯成長的城市。中國現(xiàn)今共有600多個(gè)城市，①資源型城市共有118個(gè)，②約占全國城市數(shù)量的18%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這些資源型城市為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了90%以上的煤炭和石油，80%以上的鐵礦石，70%以上的天然氣和重要礦產(chǎn)資源，其在加快我國城市化進(jìn)程、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和增強(qiáng)國家的綜合國力等方面均發(fā)揮了重要作用，可以說，新中國60余年的飛速發(fā)展，與這些資源型城市的支撐性貢獻(xiàn)是分不開的。

但隨著工業(yè)化的推進(jìn)，這些城市陸續(xù)進(jìn)入了資源枯竭或?yàn)l臨枯竭的境況。國家于2008和2009年分兩批確定了44個(gè)資源枯竭型城市的名單。③這些城市的發(fā)展史大多濃縮在了短短幾十年里，它們因礦業(yè)開發(fā)而興起，在極短的時(shí)間內(nèi)走向城市爆發(fā)式的繁榮與昌盛，又在極短的時(shí)間內(nèi)走向經(jīng)濟(jì)的衰竭。

雖然國家在多年前就意識(shí)到了資源型城市發(fā)展中的問題，如國家發(fā)改委專門成立了東北振興司以期解決當(dāng)初以資源為依托發(fā)展的老工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型問題，2007年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)［2007］38號(hào))，2008年《政府工作報(bào)告》在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的任務(wù)中強(qiáng)調(diào)“支持資源枯竭型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”;2010年公布的《國家十二五規(guī)劃》中提到:“促進(jìn)資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。”但資源枯竭所帶來的一系列復(fù)雜艱巨的問題仍然讓政府及相關(guān)部門感到猝不及防。了解資源枯竭型城市的現(xiàn)狀，深入剖析其發(fā)展困境的根結(jié)，找尋其可持續(xù)發(fā)展的出路已迫在眉睫。

一、環(huán)境治理——資源枯竭型城市發(fā)展之要?jiǎng)?wù)

(一)環(huán)境問題——制約資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的桎梏

1．水資源的破壞與污染

大部分的資源枯竭型城市都面臨著嚴(yán)重的水污染問題。以煤炭枯竭型城市為例，首先，煤炭枯竭型城市在以往長時(shí)間的煤炭開采過程中，為保證安全而進(jìn)行的人為疏干排水和采動(dòng)形成的導(dǎo)水裂隙對(duì)煤系含水層的自然疏干，共同破壞和污染了地下水資源，導(dǎo)致地下水位下降，出現(xiàn)大面積地下漏斗，造成這些城市的供水極為緊張，以至于影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)與生活。如山西省平均每挖1 t煤損耗2．5 t水，地下水資源破壞面積達(dá)2萬平方公里。其次，煤炭枯竭型城市在以往的生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生大量的含有煤粉、巖粉和其他污染物的礦井水，這些未經(jīng)處理的廢水的排放會(huì)對(duì)礦區(qū)及周邊河流、湖泊水域造成嚴(yán)重的污染，抑制水生生物的生長和繁殖，進(jìn)而影響到礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康和人類及動(dòng)植物的生存。再次，有些煤炭枯竭型城市為了解決煤炭生產(chǎn)過程中的揚(yáng)塵和因煤矸石自燃而造成的大氣污染，會(huì)礦投產(chǎn)經(jīng)營煤炭洗選廠，這些煤炭洗選廠要排出大量洗煤水，不僅浪費(fèi)水資源，還會(huì)污染水體、淤塞河道。［1］其他資源枯竭型城市均面臨著類似的嚴(yán)峻的水污染問題，由表1可知，全國涉礦行業(yè)因采礦和生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢水、廢液排放總量占全國工業(yè)廢水排放總量的20%以上。

表1 2006～2008年全國涉礦行業(yè)工業(yè)廢水排放統(tǒng)計(jì)表(單位:萬噸)④

2．大氣污染

大氣污染同樣是令資源枯竭型城市頭疼的問題之一。資源枯竭型城市的大氣污染同主要是由工業(yè)廢氣造成的，另一部分的大氣污染是由礦產(chǎn)資源開采、利用過程中排放的粉塵和廢渣中有害元素成分揮發(fā)造成的。作為中國能源的主導(dǎo)地位的煤炭能源，其在開采過程中極易導(dǎo)致大氣環(huán)境污染，這主要源于礦井排風(fēng)、煤層瓦斯抽取和煤礦矸石山的自燃。全國每年有50～60億立方米的煤層瓦斯散逸于大氣，僅東北地區(qū)煤炭礦區(qū)每年從礦井開采中排放的CH4約5～7億立方米，基本上全部排放到大氣中。［2］由表2可知，全國涉礦行業(yè)所排放的二氧化硫總量占全國所有行業(yè)的二氧化硫排放總量的25%以上，并不斷呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

表2 2006～2008年全國涉礦行業(yè)二氧化硫排放統(tǒng)計(jì)表(單位:萬噸)④

3．固體廢棄物污染與輻射

資源枯竭型城市面臨的固體廢棄物的堆積與污染問題十分棘手。這些城市除了要處理一般的城市固體垃圾和工業(yè)固體廢棄物以外，還要處理大量的因礦山開發(fā)產(chǎn)生的工業(yè)廢渣，如冶煉的廢渣、煤矸石、尾礦等固體廢棄物。如阜新、撫順等城市是以煤礦開發(fā)為主的資源枯竭型城市，這些城市所產(chǎn)生的固體廢棄物主要有煤矸石、煤泥等;鞍山、本溪等城市是以鐵礦開發(fā)為主的資源枯竭型城市，這些城市所產(chǎn)生的固體廢棄物主要有廢巖和礦渣等。這些固體廢棄物一方面占用了資源枯竭型城市的大量耕地，使得城市用地緊張，同時(shí)，在雨水的沖刷下，這些固體廢棄物中的污染物會(huì)滲透進(jìn)入土壤和水源，引起土壤污染和水源污染;另一方面，資源枯竭型城市中的固體廢棄物比一般城市中的工業(yè)廢棄物更具有危險(xiǎn)性，很多礦物堆具有放射性，會(huì)引起輻射污染，而煤矸石的堆放還會(huì)引起自燃，污染大氣。

4．地面沉降與地質(zhì)災(zāi)害

地面沉降及地質(zhì)災(zāi)害是影響資源枯竭型城市生態(tài)安全的最大隱患之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前每年因采煤造成的地表塌陷面積達(dá)4000公頃。地陷不僅出現(xiàn)在煤礦，有色金屬、黑色金屬、化工和核工業(yè)礦山也時(shí)常發(fā)生。另一方面，我國因采礦活動(dòng)誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。這對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?cái)產(chǎn)和人身安全造成極大的威脅。

(二)環(huán)境治理——實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的有效途徑之一

資源枯竭型城市的環(huán)境問題不是單純的，其與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化工作緊密聯(lián)系，互為一體。因資源開發(fā)使得礦山附近棚戶區(qū)眾多，其醫(yī)療衛(wèi)生狀況糟糕，社會(huì)保障體系欠缺;因礦產(chǎn)開發(fā)所致沉陷區(qū)的居民生活安全得不到保障，大量居民需要搬遷;因礦產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致的對(duì)建筑物、道路、植被、耕地及地下水系造成破壞，直接影響人民群眾的生產(chǎn)、生活，并由此引發(fā)工農(nóng)關(guān)系緊張、群眾越級(jí)上訪等一系列社會(huì)問題。如果不及時(shí)進(jìn)行治理，會(huì)引發(fā)更多深層次的社會(huì)矛盾。要實(shí)現(xiàn)城市成功轉(zhuǎn)型，走可持續(xù)發(fā)展路線，必須要進(jìn)行環(huán)境治理。首先，環(huán)境治理可以實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展為城市的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性條件，生態(tài)的可持續(xù)性意味著生態(tài)環(huán)境可以持續(xù)地為城市居民提供生活所用資源和生產(chǎn)所用資源，還意味著城市適宜人類居住，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載力提供持續(xù)保證。其次，環(huán)境治理還可以改善資源枯竭型城市的投資環(huán)境。由前文分析可知，嚴(yán)峻的環(huán)境問題會(huì)影響到資源枯竭型城市的投資環(huán)境和生態(tài)安全，特別是大量固體廢棄物占用了大量的城市用地，使得資源枯竭型城市的可利用的土地資源十分有限，不利于新興產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)。環(huán)境治理恰恰可以改善投資環(huán)境，為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新鮮血液和產(chǎn)業(yè)活力。第三，環(huán)境治理可以最終實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是城市可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。資源枯竭型城市現(xiàn)在面臨許多社會(huì)問題，因地質(zhì)災(zāi)害、固體廢棄物占用農(nóng)田等引起的群眾不滿的問題十分突出。積極的環(huán)境治理行為可以為城市騰出更多的城市用地，為棚戶區(qū)搬遷改造工程的順利進(jìn)行提供保障;同時(shí)，可以減少城市的地質(zhì)災(zāi)害，減少城市生態(tài)安全的不穩(wěn)定因素，為社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

二、現(xiàn)狀與困境——誰為資源枯竭型城市之環(huán)境治理買單?

(一)困難重重——資源枯竭型城市環(huán)境治理進(jìn)程緩慢

1．資金短缺，環(huán)境治理費(fèi)用巨大

環(huán)境問題的治理需要大量的資金，如矸石堆的搬遷、土地的修復(fù)工作、水污染的治理等都需要大量的資金。如從1994年到2004年10年間，淮河流域累計(jì)投入治污資金約193個(gè)億。［3］2003至2008年，黃石市共籌集礦山復(fù)墾資金8000余萬元，組織實(shí)施礦山廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目110個(gè)。2011年河北省張家口市獲國家批準(zhǔn)獲得3億元的礦山專項(xiàng)治理資金。［4］由以上事例可得出無論是那種環(huán)境問題的治理都需要大量的資金投入。

近幾年，中央財(cái)政正積極幫助地方資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型。雖然國家對(duì)44個(gè)資源枯竭型城市會(huì)在經(jīng)濟(jì)、政策上給予了相應(yīng)的支持，但是這種支持的力度仍相當(dāng)有限。資源枯竭型城市政府當(dāng)前的財(cái)政狀況多數(shù)面臨著入不敷出的境地。由表3可知，資源型城市的發(fā)展后期，由于資源的枯竭，城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，主導(dǎo)企業(yè)的效益下降，同時(shí)，接續(xù)產(chǎn)業(yè)還未建設(shè)起來，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮，沒有新型的財(cái)政來源使得地方財(cái)政收入銳減。而在這期間，城市的環(huán)境治理和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)往往需要更多的資金，如黃石市“十一五”期間，僅建設(shè)9座污水處理廠就需要投入20多億元。⑤同時(shí)，大量失業(yè)人員的安置和培訓(xùn)，對(duì)低保戶的社會(huì)保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的投入等方面都需要大量的資金。地方政府此時(shí)支出日益增加，收入日益減少，城市建設(shè)速度也往往因?yàn)橘Y金不足而放慢腳步。資源枯竭型城市正面臨著資源開發(fā)的收益遞減與剛性支出不斷擴(kuò)大的雙重壓力，用于專項(xiàng)環(huán)境治理的資金就更是有限。

表3 2008年部分資源型城市地方財(cái)政收支情況(單位:萬元)［5］P235－242

2．制度困境，配套法律制度缺失

目前，雖然各地都在積極進(jìn)行相關(guān)立法，但法律層級(jí)較低，針對(duì)性不強(qiáng)，大多為政策性文件，還沒有專門針對(duì)資源枯竭型城市的法律出臺(tái)，特別是針對(duì)土壤污染防治和生態(tài)補(bǔ)償方面沒有配套的法律規(guī)范支持。以土壤污染防治問題為例，資源枯竭型城市中大部分是以礦產(chǎn)資源為主的，這些礦業(yè)城市的發(fā)展離不開礦山的開發(fā)，而礦山的開發(fā)使得城市千瘡百孔，土壤污染嚴(yán)重。雖然目前與土壤污染有關(guān)的法律部門眾多，如環(huán)保法、土地管理法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等部門法對(duì)土壤污染的問題都有所涉及，但是這些規(guī)定分散且不具體，沒有針對(duì)性，而且很多是針對(duì)“三廢”、農(nóng)業(yè)和自然保護(hù)區(qū)的，土壤只是與其相關(guān)聯(lián)的成分。這也使得這些礦業(yè)城市在進(jìn)行例如土壤污染治理、土地復(fù)墾時(shí)遇到了困難，難有專項(xiàng)配套資金進(jìn)行治理。

3．技術(shù)困境，環(huán)境問題復(fù)雜多樣

資源枯竭型城市面臨的環(huán)境問題相較于其他城市的環(huán)境問題而言更加復(fù)雜艱巨。其不僅有城市本身的生活垃圾污染，工業(yè)生產(chǎn)中的三廢污染問題，還有礦山開發(fā)開采中遇到的一系列復(fù)雜深刻的環(huán)境問題，而且這些問題相互聯(lián)系，成為一體，更使得問題呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣和深層性。如礦山環(huán)境治理需要進(jìn)行大量的科學(xué)技術(shù)研究，如借助現(xiàn)代技術(shù)手段，預(yù)測(cè)地下采空區(qū)和特大型坑礦可能出現(xiàn)的重大地質(zhì)災(zāi)害。改進(jìn)礦山開采遺跡的治理技術(shù);研究礦山開采造成的生態(tài)退化機(jī)理與修復(fù)技術(shù)、與地上景觀相關(guān)的物種選擇、配置和種植等方面的技術(shù)等?？赡壳埃覈沫h(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究起步較晚，雖然從20世紀(jì)70年代開始建立研究機(jī)構(gòu)，目前已有200多個(gè)研究單位、近兩萬人從事這項(xiàng)工作，但仍不能滿足環(huán)保工作的需要。［6］相關(guān)的資源枯竭型城市更是缺乏相關(guān)技術(shù)人才，使得環(huán)境整治進(jìn)度緩慢。

(二)問題的提出——誰為資源枯竭型城市環(huán)境問題買單?

資源枯竭型城市的環(huán)境問題已十分嚴(yán)峻，雖然從中央到地方對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境問題都已十分重視，但限于財(cái)政能力、技術(shù)能力等方面，很多環(huán)境問題治理進(jìn)程緩慢，很多問題尚處于擱置的狀態(tài)，究竟誰為該資源枯竭型城市的環(huán)境治理問題買單?

環(huán)境問題的責(zé)任追根溯源應(yīng)該遵循“誰污染、誰治理”的原則，那么這些責(zé)任主體——排放污染的企業(yè)，就應(yīng)是城市資源枯竭型城市環(huán)境問題的主要責(zé)任人。但是，大部分企業(yè)目前已沒了蹤影。

因?yàn)榈胤綄?duì)GDP的追逐，對(duì)財(cái)政稅收的追求使政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染行為視而不見，包庇甚至放縱;有的地方政府力圖有效監(jiān)管環(huán)境，但是民企的逐利性使其聲東擊西，政府缺少有力的行政力量進(jìn)行監(jiān)管;大型國企又勢(shì)力龐大，地方小政府無力與之抗衡，使得在環(huán)境污染的初期，沒有得到有效的預(yù)防。目前，資源枯竭型城市面臨著資源枯竭的噩耗，地方企業(yè)相繼停產(chǎn)、倒閉，國有企業(yè)多已退出。據(jù)國土資源部的調(diào)查顯示，將近10年前，即截至2002年底，中國就已有2/3的國有大中型資源型企業(yè)正在或即將面臨枯竭問題，400多座礦山因資源枯竭瀕臨關(guān)閉。其中有色金屬66%的主力礦山進(jìn)入中晚期，已關(guān)閉和即將關(guān)閉的礦山有83座。如棗莊煤炭資源現(xiàn)已面臨枯竭局面。寨子、安城、朱莊、官地等近10處煤礦已于1990年前關(guān)閉，填屯、棗莊、朱子埠、黃莊、木石煤礦分別于1997、1998、1999、2001、2004年相繼關(guān)閉，山家林煤礦于2007年關(guān)閉。棗陶煤田其他約10處煤礦將在2012年前關(guān)閉。黃石先后有有色新冶銅礦等22座礦山閉坑。⑤按照公司法，已經(jīng)倒閉、破產(chǎn)的公司已經(jīng)在法律上消滅了責(zé)任主體，沒有承擔(dān)民事責(zé)任的能力。即，這些環(huán)境問題在面對(duì)已經(jīng)破產(chǎn)倒閉的企業(yè)時(shí)，“誰污染、誰治理”的原則只會(huì)成為一紙空文，這些企業(yè)遺留下來的環(huán)境責(zé)任并沒有得到相應(yīng)的承擔(dān)。究竟誰來為資源枯竭型城市的環(huán)境問題買單，就成為了值得我們探討的問題。

三、政府——資源枯竭型城市環(huán)境治理之主要責(zé)任人

在探討資源枯竭型城市環(huán)境治理之責(zé)任人的問題之時(shí)，必要追根溯源，從其歷史發(fā)展進(jìn)程中找尋真正的責(zé)任人。筆者發(fā)現(xiàn)，從資源枯竭型城市的起步、發(fā)展、到興盛、衰落;從資源的開發(fā)、利用到貿(mào)易，無不充斥著政府的干預(yù)。這種干預(yù)是有效的還是適得其反的，政府是否應(yīng)成為資源枯竭型城市環(huán)境治理的主要責(zé)任人，是值得我們探討的。

(一)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷與維護(hù)社會(huì)公平——政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的邏輯起點(diǎn)

1．環(huán)境保護(hù)是政府的基本職能之一

在現(xiàn)代民主政治中，公共權(quán)力的基礎(chǔ)是人民，公民和政府之間的關(guān)系可視為一種委托—代理的關(guān)系，公權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡。從格老秀斯到霍布斯，從洛克到盧梭，無不透射出社會(huì)契約理論的精髓。社會(huì)契約思想表明了政府的權(quán)力來源于公民的委托，訂立契約的目的在于保障每個(gè)人的基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共利益，這是近代民主政治與責(zé)任行政的邏輯前提。走到現(xiàn)代，民主國家都采取了憲政治國的方式，一切憲政的理論前提為“人民主權(quán)論”，而人民主權(quán)理論直接來源于社會(huì)契約論。在中國的治國理念中，國家權(quán)力也來自于人民，人民當(dāng)家做主實(shí)行民主集中制，這同樣也意味著，政府的權(quán)力來自于人民，政府需要對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府有保證公民安全、維護(hù)公民權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任。環(huán)境保護(hù)作為與人民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，毫無疑問地成為了政府的基本職能之一。

世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府》中規(guī)定的政府的5項(xiàng)基本職能中包括了保護(hù)環(huán)境的職能。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編制，聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)司公布的《政府職能分類》將政府職能分為十個(gè)方面，環(huán)境保護(hù)屬于其中之一。2006年我國財(cái)政部預(yù)算司的《政府收支分類改革方案》(財(cái)政［2006］13號(hào))中將政府職能分為17類，其中也包括了環(huán)境保護(hù)。中國政府也在相關(guān)法律中對(duì)公民的環(huán)境權(quán)益的維護(hù)進(jìn)行承諾?！吨腥A人民共和國憲法》第26條明確規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定了各級(jí)人民政府對(duì)所轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這意味著政府對(duì)人民進(jìn)行了承諾，已將環(huán)境管理納入到政府的本職工作當(dāng)中去。但政府的這種干預(yù)是否能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，是否能使得社會(huì)福利最大化卻值得質(zhì)疑。當(dāng)“政府失靈”的時(shí)候，其就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任，在環(huán)境領(lǐng)域亦然。

2．現(xiàn)代政府職能的兩個(gè)維度:彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷與維護(hù)社會(huì)公平

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展暴露出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，關(guān)于現(xiàn)代政府職責(zé)的討論更多地轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。世界銀行對(duì)此曾做出了經(jīng)典的概括:市場(chǎng)失靈和社會(huì)公正是公共責(zé)任的規(guī)范理由。它們說明了政府應(yīng)當(dāng)介入的理由。［7］

中國的改革開放是以“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”為主線的社會(huì)改革，30年間，中國在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮下發(fā)展迅猛。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)猶如一雙“看不見的手”，快捷、迅速、低廉地將資源配置到最為合理的地方去，是實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和社會(huì)控制的重要手段。但是市場(chǎng)機(jī)制不是萬能的，其本身也存在著許多缺陷，完美的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不存在，每一份資源和每一個(gè)有效信息在實(shí)踐中并不能做到“帕累托最優(yōu)”。在市場(chǎng)不完善的情況下，如果單純依靠市場(chǎng)力量配置社會(huì)資源，會(huì)因?yàn)橥獠啃詥栴}、壟斷、分配不公平、信息不對(duì)稱、產(chǎn)權(quán)不明晰等因素，導(dǎo)致社會(huì)資源的分配不公和資源配置的低效率。這時(shí)候，就需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行必要的干預(yù)。政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)是期望能矯正市場(chǎng)中的各種不正義，提供有效地公共物品，解決外部性問題，解決市場(chǎng)壟斷和競(jìng)爭不完全的狀況，最終實(shí)現(xiàn)福利的最優(yōu)化。

如果說現(xiàn)代政府采取各種措施彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”和“解決市場(chǎng)”失靈的問題，是朝著一條更有“效率”的道路前行的話，那么我們就不得不提及與“效率”既協(xié)調(diào)又矛盾的一個(gè)概念，“公平”。公平是法律的基本價(jià)值，不能以犧牲公平為代價(jià)來追求高效率。社會(huì)的治理并不是簡單地進(jìn)行資源的配置，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的社會(huì)并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)中理想的完全的競(jìng)爭市場(chǎng)，人與人之間也并不是理想的完整的理性的經(jīng)濟(jì)人，人們?cè)谄瘘c(diǎn)、過程、機(jī)會(huì)上都并不相同，所以，為了維護(hù)公民的權(quán)利，更好地為公民負(fù)責(zé)，就需要在有效配置資源的同時(shí)，采取差別的政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。

(二)政府應(yīng)承擔(dān)對(duì)資源枯竭型城市外部性解決不力的責(zé)任

1．資源枯竭型城市的外部性特征

自然資源如果放在完全競(jìng)爭市場(chǎng)下，具備了一整套有序的產(chǎn)權(quán)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制不會(huì)存在“公地悲劇”的問題，因?yàn)樽匀毁Y源可以通過產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有效界定，作為私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，或者通過有效的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行高效率利用。但是在中國早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源被賦予了畸形的低價(jià)格，也因此，以資源為依托的資源枯竭型城市便具有了外部性特征。

外部性是資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境問題形成的根本原因。中國的礦產(chǎn)資源、森林資源的所有權(quán)歸國家所有，在這種權(quán)屬分配的機(jī)制下，資源枯竭型城市的資源并非歸屬其城市所有，因此，其無法阻止其他工業(yè)性城市對(duì)礦產(chǎn)資源的利用。具有正外部性的生態(tài)資源效應(yīng)未能得到有效的補(bǔ)償，這些資源枯竭型城市的收益不能彌補(bǔ)其成本損失，使得其雖然守著豐富的資源卻過著惡劣的生活。同時(shí)，由于傳統(tǒng)的生產(chǎn)中存在著人類中心主義的導(dǎo)向，對(duì)科技的崇拜導(dǎo)致缺乏對(duì)自然的尊重，使得資源枯竭型城市的環(huán)境污染問題越來越大，生態(tài)資源的供給不足和破壞嚴(yán)重加速了生態(tài)環(huán)境問題。

2．資源枯竭型城市的外部性問題未被解決

首先，政府的環(huán)境監(jiān)管不力，造成了資源枯竭型城市外部性問題的惡化。資源在開發(fā)過程中會(huì)造成外部不經(jīng)濟(jì)，即資源開采給區(qū)域帶來污染，這種污染和生態(tài)破壞在資源枯竭型城市中更為嚴(yán)重。因?yàn)榈V產(chǎn)資源較多，開發(fā)區(qū)域較大，相應(yīng)的所造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題就會(huì)更為嚴(yán)峻。資源枯竭型城市的外部性特征使其更易受到環(huán)境污染和生態(tài)破壞的侵蝕。如果政府進(jìn)行有力的監(jiān)管，出臺(tái)相應(yīng)的政策，有望將外部成本內(nèi)部化，則很多環(huán)境污染的行為將出于經(jīng)濟(jì)利益被制止，許多過度資源開發(fā)的行為將被減緩。但在實(shí)踐中，由于政府的環(huán)境監(jiān)管不力，資源枯竭型城市的“市場(chǎng)失靈”所導(dǎo)致的環(huán)境問題無法被政府有效干預(yù)。有些資源枯竭型城市對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視不夠，對(duì)污染行為視而不見、放任自流，甚至實(shí)行地方保護(hù)主義。

其次，政府決策不當(dāng)導(dǎo)致了對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境損害。中國環(huán)境形勢(shì)的變化，許多是與政府的決策不當(dāng)有關(guān)。如20世紀(jì)50年代的大躍進(jìn)，煉鋼煉鐵、以糧為綱、毀林開荒、圍湖造田等，都給我們的生態(tài)環(huán)境造成了災(zāi)難性的破壞。資源枯竭型城市嚴(yán)峻的環(huán)境問題的產(chǎn)生，也與政府決策相關(guān)。資源枯竭型城市中有相當(dāng)一部分城市都是在解放初期開始建立，如東北老工業(yè)基地，其建立的初衷只是為國家提供資源，完全置環(huán)境生態(tài)利益于不顧，且政府的決策不當(dāng)導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理和企業(yè)布局的錯(cuò)位。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式難以轉(zhuǎn)變，造成資源的過度消耗，經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)不高和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定。

第三，資源初級(jí)產(chǎn)品的低價(jià)格導(dǎo)致了資源枯竭型城市的正外部性未被合理補(bǔ)償。由于中國解放后長期執(zhí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，資源的產(chǎn)品價(jià)格長期被壓低，其價(jià)格完全不能體現(xiàn)資源枯竭型城市因資源耗竭而產(chǎn)生的潛在的風(fēng)險(xiǎn)損失、礦產(chǎn)資源開采帶來的環(huán)境成本、生態(tài)成本等。中國的沿海地區(qū)的快速發(fā)展與資源型城市源源不斷地提供價(jià)格低廉的初級(jí)產(chǎn)品密不可分。有學(xué)者生動(dòng)形象地稱資源型城市是發(fā)達(dá)地區(qū)的“鍋爐房”。從我國礦業(yè)城市的發(fā)展歷程，以及改革開放以來礦業(yè)城市在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展中的貢獻(xiàn)來看，在外部性方面，礦業(yè)城市從城市外部獲得的收益明顯小于它給予城市外部的收益，受損大于受益，存在凈損害。［8］P34但這種因?yàn)檎咴蚨嬖诘牡V產(chǎn)資源的外部經(jīng)濟(jì)性卻沒有得到國家補(bǔ)貼，也沒有通過稅收制度讓受益的工業(yè)城市對(duì)資源枯竭型城市負(fù)責(zé)。

(三)政府應(yīng)承擔(dān)維護(hù)區(qū)域公平不力的責(zé)任

1．政府決策決定了資源枯竭型城市的低效率發(fā)展模式

資源枯竭型城市萌生的突發(fā)性和發(fā)展的飛速性都與政府決策相關(guān)，“一礦一城”成為了大多數(shù)資源枯竭型城市的發(fā)展模式。由于資源的存在，中央政府決定了地方城市的發(fā)展模式也決定了地方的發(fā)展命脈。大型資源性國有企業(yè)的落座，大規(guī)模的開發(fā)讓這些本初為小城，甚至蠻荒之地的地方政府有了一定的財(cái)政收入。但是條塊的分割導(dǎo)致國有企業(yè)的效益并不能福及地方民眾。當(dāng)?shù)厝嗣裨诔惺芪廴竞蜕鷳B(tài)破壞的同時(shí)，卻得不到對(duì)等的補(bǔ)貼與福利。中央政府大規(guī)模的投入?yún)s是為了進(jìn)一步的資源開發(fā)，以圍繞資源開發(fā)為核心的系列產(chǎn)業(yè)和人才培育、甚至包括相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都為資源枯竭后的城市發(fā)展埋下了隱患。而由于各類原因依附于資源枯竭型城市的地方人民也因此找尋不到可持續(xù)發(fā)展的道路。另一方面，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和對(duì)GDP的崇拜導(dǎo)致了資源的掠奪式的開發(fā)，更是加劇了資源枯竭型城市的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，而當(dāng)價(jià)格低廉的產(chǎn)品源源不斷運(yùn)送到發(fā)達(dá)地區(qū)之時(shí)，留下給資源枯竭型城市的只是微薄的根本無法修復(fù)損失的利潤和千瘡百孔的城市。相反，這些資源輸入地的城市卻憑借著廉價(jià)的資源進(jìn)行二度加工，攫取了更多的利益。

2．政府衡平力量的不足導(dǎo)致區(qū)域不公的拉大

在中國，資源枯竭型城市長期充當(dāng)?shù)蛢r(jià)格初級(jí)礦產(chǎn)資源產(chǎn)品輸出者的角色，其產(chǎn)品價(jià)格中沒有納入應(yīng)有的資源價(jià)格和環(huán)境成本。實(shí)際上，這些資源產(chǎn)品除了應(yīng)包括正常生產(chǎn)經(jīng)營成本以外，還應(yīng)該包括如因資源耗竭而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)成本;資源開發(fā)帶來的生態(tài)成本;高強(qiáng)度、高危險(xiǎn)的礦產(chǎn)資源開發(fā)工作所帶來的一定的人身危害的勞動(dòng)投入成本等。但是在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的價(jià)格體制下，這些成本都沒有被計(jì)入，成本完全被扭曲。［8］沿海的大城市、發(fā)達(dá)地區(qū)、消費(fèi)這些工業(yè)成品的城市在這樣的價(jià)格體制下，享受了極高的利益。它們既不用承擔(dān)資源開采的高風(fēng)險(xiǎn)，不用承擔(dān)因資源開采所造成的種種生態(tài)破壞和環(huán)境污染的后果，反而享有了低廉的初級(jí)產(chǎn)品;資源枯竭型城市并沒有得到其資源開采所應(yīng)得的收益，還要替發(fā)達(dá)地區(qū)和消費(fèi)這些資源產(chǎn)品的地區(qū)買環(huán)境的單，使得資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)命脈完全掌握在消費(fèi)者的手里，經(jīng)濟(jì)實(shí)力一步步衰退，發(fā)達(dá)地區(qū)卻因其資本優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)一步步前行，最終導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展的不均衡。

綜上所述，因?yàn)檎畬?duì)資源枯竭型城市的外部性問題和區(qū)域公平問題承擔(dān)政府職責(zé)，在實(shí)踐中，其不但沒有承擔(dān)其應(yīng)有的職能，反而加劇了資源枯竭型城市的外部性和區(qū)域不公。所以，政府應(yīng)對(duì)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展問題承擔(dān)責(zé)任，相應(yīng)的，應(yīng)對(duì)資源枯竭型城市之環(huán)境治理承擔(dān)責(zé)任。

四、路徑依賴——中央和地方政府在承擔(dān)資源枯竭型城市環(huán)境治理之具體責(zé)任劃分

(一)中央和地方政府應(yīng)承擔(dān)相異的環(huán)境治理責(zé)任

我國的體制是單一中心層層控制的政府控制模式。在中華人民共和國范圍內(nèi)，政治統(tǒng)治的指令只能由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中央政府發(fā)出，地方各級(jí)政府是為了實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治而由中央政府延伸的。在這種制度下，中央政府在政治統(tǒng)治責(zé)任中起主導(dǎo)作用，對(duì)下層層控制;地方政府在政治統(tǒng)治責(zé)任中有所分工。中央應(yīng)該負(fù)責(zé)大部分公共安全、社會(huì)保障和保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)的資金來源，地方根據(jù)情況適當(dāng)配套。［9］P19－40事權(quán)與財(cái)權(quán)的相異，使得中央與地方政府應(yīng)承擔(dān)的政府責(zé)任也應(yīng)不同，相應(yīng)的，其所應(yīng)承擔(dān)的政府治理的責(zé)任也應(yīng)相異。

1．中央和地方政府環(huán)境行政能力相異

我國實(shí)行的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，如前文所述，是單一中心層層控制的政府控制模式，包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的重大決策、政策基本上由中央政府統(tǒng)一決定。如地方出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)劃，要以中央規(guī)劃為藍(lán)本;地方要服從中央政策和決定;地方要遵從中央規(guī)劃的地方發(fā)展方向。在實(shí)際情況中，地方各省、自治區(qū)、直轄市的政府負(fù)責(zé)人和主要組成人員由中央政府任命或決定，這些官員的升降與前途命運(yùn)也與上級(jí)政府或中央政府息息相關(guān)，他們也勢(shì)必要遵從上級(jí)或中央政府意志。資源枯竭型城市的發(fā)展置身于此種國家結(jié)構(gòu)形式中，不得不面臨遵命于中央的局面。由前文分析可知，資源枯竭型城市的發(fā)展模式是中央規(guī)定的，資源低價(jià)是中央控制的，區(qū)域發(fā)展不均衡是中央政府的宏觀布局所導(dǎo)致的，所以中央政府應(yīng)承擔(dān)起更多的資源枯竭型城市的環(huán)境責(zé)任。

2．中央和地方政府財(cái)政能力相異

各國分級(jí)財(cái)政體制的共同特點(diǎn)是:財(cái)權(quán)財(cái)力相對(duì)集中于中央，財(cái)權(quán)財(cái)力的下放是審慎的、有限度的。因?yàn)橹醒胝暧^調(diào)控和保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)使其協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的職責(zé)日漸繁重，必須有足夠的財(cái)權(quán)財(cái)力保障;另一方面，為了協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央應(yīng)有足夠的財(cái)力來支付因此而發(fā)生的再次分配的費(fèi)用。在環(huán)境領(lǐng)域亦然。中央政府具有比地方政府強(qiáng)大很多的財(cái)力支持環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

在資源枯竭型城市問題上，中央與地方政府的財(cái)政能力狀況差異更加顯著。由前文分析可知，資源枯竭型城市地方政府已步入財(cái)政困境，很多城市都面臨著入不敷出的局面，且以后的發(fā)展過程中面臨的環(huán)境問題更加艱巨，需要的資金更加龐大，地方政府已無力承擔(dān)，此時(shí)中央政府就需要承擔(dān)大部分的支援責(zé)任。且當(dāng)初資源枯竭型城市在發(fā)展過程中，國有大型資源型企業(yè)攫取了大量的地方的資源收益，這些財(cái)政稅收最終收歸中央，按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，中央也應(yīng)擔(dān)負(fù)更多的地方資源枯竭型城市的環(huán)境責(zé)任。

(二)中央和地方政府各自應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任劃分

1．中央政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任

第一，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的財(cái)政支持的責(zé)任。在資源枯竭型城市在發(fā)展過程中，以扭曲的市場(chǎng)價(jià)格為發(fā)達(dá)地區(qū)提供基礎(chǔ)工業(yè)產(chǎn)品，這也是為了響應(yīng)國家的號(hào)召和產(chǎn)業(yè)布局所做出的犧牲，所以在此，中央政府也有責(zé)任對(duì)地方資源枯竭型城市的環(huán)境問題的治理提供資金。同時(shí)，要加大金融財(cái)政支持。國家應(yīng)當(dāng)采取貼息貸款等多種方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類銀行對(duì)資源枯竭型城市貸款，尤其要鼓勵(lì)政策性銀行對(duì)資源枯竭型城市的資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面提供專項(xiàng)貸款，幫助資源枯竭型城市解決可持續(xù)發(fā)展的長期資金供給問題。

第二，中央政府應(yīng)從宏觀上提供更多的政策支持。中國是單一制集權(quán)國家，中央政府享有對(duì)國家發(fā)展和地方發(fā)展的決策權(quán)力，地方政府的權(quán)力受限。所以為了讓資源枯竭型城市順利轉(zhuǎn)型，走可持續(xù)發(fā)展路線，中央政府必須提供更多的優(yōu)惠政策，如稅收、財(cái)政、招商引資、技術(shù)合作、區(qū)域合作等方面的政策。如相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有條件地向資源枯竭型城市傾斜。國家相關(guān)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投放，水電站、核電站項(xiàng)目的設(shè)置，股票交易所得設(shè)置，煙草專賣局的設(shè)置等帶動(dòng)了一大批城市的騰飛。在新一輪的發(fā)展進(jìn)程中，中央政府也應(yīng)有意識(shí)地將適合于資源枯竭型城市的大型項(xiàng)目投放到相關(guān)城市中進(jìn)行發(fā)展，地方政府有了資金才能更有效地進(jìn)行環(huán)境治理。如法國北部加萊地區(qū)和庇卡底地區(qū)情況與中國東北相似，它們長期以冶金、煤炭等重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)保的增強(qiáng)，這里的工廠大量倒閉，社會(huì)問題突出。法國政府希望盧浮宮分館的建立有助于這個(gè)地區(qū)的復(fù)興，于是將盧浮宮的分館設(shè)立在法國朗斯。［10］中央政府在支持地方資源枯竭型城市環(huán)境治理的過程當(dāng)中，也可以采取此類措施，將相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)布局在適合的資源枯竭型城市中。

第三，中央政府應(yīng)提供更多的環(huán)境治理的技術(shù)支持。因?yàn)橘Y源枯竭型城市地方政府的能力有限，在相關(guān)環(huán)境問題的治理方面難以尋求到最低廉高效的方式，對(duì)于“疑難雜癥”更是難以解決。中央政府可從宏觀上縱觀全局，樹立環(huán)境治理的典型和標(biāo)桿，在各個(gè)試點(diǎn)城市中找尋到最為有效地環(huán)境治理模式并進(jìn)行推廣，加強(qiáng)地區(qū)間的技術(shù)合作，加強(qiáng)各資源枯竭型城市間的交流合作。

第四，中央政府應(yīng)完善與資源枯竭型城市的相關(guān)立法。首先是關(guān)于資源枯竭型城市的專項(xiàng)立法。資源枯竭型城市的環(huán)境治理問題不是一個(gè)單純的問題，其涉及到社會(huì)的方方面面。在環(huán)境整治的過程中，伴隨著如棚戶區(qū)的改造、相關(guān)公共設(shè)施的建立等問題。現(xiàn)在地方政府面對(duì)這些具體問題時(shí)都較為頭疼，因?yàn)闆]有專項(xiàng)的層級(jí)較高的立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，沒有針對(duì)環(huán)境治理的具體方法的規(guī)定，沒有相關(guān)具體環(huán)境責(zé)任的規(guī)定。所以，資源枯竭型城市的專項(xiàng)立法迫在眉睫。專項(xiàng)立法的重點(diǎn)應(yīng)涉及以下幾個(gè)方面:礦山治理工作，棚戶區(qū)的改造問題和弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題，針對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急體系的建立等。其次是針對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制的改革。大多數(shù)資源枯竭型城市是以礦產(chǎn)資源為依托的，所以礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制與其發(fā)展息息相關(guān)。中國的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制存在著許多問題，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制的重構(gòu)也是目前財(cái)政部的重點(diǎn)項(xiàng)目之一。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不斷完善的新礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度將會(huì)成為礦業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。需要加快礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制改革，讓相關(guān)稅費(fèi)制度真正利于引導(dǎo)市場(chǎng)，將礦產(chǎn)開采的外部性內(nèi)部化，由于礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制改革是個(gè)極為復(fù)雜的問題，關(guān)于改革路徑筆者在此不做詳述。

第五，可建立生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償制度。資源枯竭型城市的發(fā)展進(jìn)程要放在中國的大環(huán)境下進(jìn)行討論，中央政府的“讓一些地方先發(fā)展起來，沿海地區(qū)加快對(duì)外開放，較快地先發(fā)展起來，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局”這個(gè)構(gòu)想本身就是一種社會(huì)不公?；跂|部加快發(fā)展的國家發(fā)展戰(zhàn)略，使得無論是中央調(diào)控資源還是市場(chǎng)配置資源，這兩個(gè)方面都有利于資源向東部匯集。這也使得資源枯竭型城市的發(fā)展是以犧牲自我利益，滿足中央布局為代價(jià)的，是以付出生態(tài)成本，惠益中國全局發(fā)展為代價(jià)的。但是社會(huì)公正、共同發(fā)展、共同富裕是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，也是社會(huì)主義的發(fā)展目標(biāo)。按照“先富帶動(dòng)后富”的理論，東部發(fā)達(dá)地區(qū)，此時(shí)應(yīng)顧全大局，彌補(bǔ)非均衡發(fā)展帶來的非公平缺陷，縮小發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償制度有利于衡平地區(qū)發(fā)展不均衡的問題。國家“十一五”規(guī)劃已將我國劃分成四類主體功能區(qū)，補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體也更加清晰，研究建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。如《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》也明確提出了建成“資源合理開發(fā)機(jī)制”、“健全礦產(chǎn)資源有償占用制度和礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。完善重要資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，合理調(diào)整煤炭、石油、天然氣等資源產(chǎn)品價(jià)格。加快改革資源稅征收制度，理順資源稅費(fèi)關(guān)系”。⑥這說明，這些彌補(bǔ)公平缺失的政策建議，已經(jīng)受到國家的重視和采納，下一步是如何實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的問題。筆者在此提出要建立受益地區(qū)與資源枯竭型城市之間的“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”制度，即從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收中，抽取專項(xiàng)資金用于補(bǔ)償資源枯竭型城市的生態(tài)環(huán)境治理。

2．地方政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任

第一，資源枯竭型地方政府應(yīng)該提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上重新規(guī)劃城市布局，讓城市發(fā)展形成“聚首效應(yīng)”。

第二，要積極地解決現(xiàn)有的具體的環(huán)境問題。如矸石堆的清理，尾礦的回填，地下水污染的治理能。要重視對(duì)新技術(shù)、新工藝的開發(fā)。資源枯竭型城市地方政府在面對(duì)礦山勘測(cè)、治理和土地復(fù)墾等工作時(shí)，最為頭疼的問題之一都是技術(shù)的匱乏。很多問題地方政府只能利用傳統(tǒng)的技術(shù)進(jìn)行治理，但是效率低下，資金高昂。另一方面，資源枯竭型城市還面臨著節(jié)能減排的重壓。這些城市的能耗本來就大大超過其他城市，如2008年，湖北黃石的GDP綜合能耗為2．31噸標(biāo)準(zhǔn)煤，大大高于全省平均水平，居全省第一位;二氧化硫排放量為6．74萬噸，化學(xué)需氧量排放量為1．65萬噸。在“十一五”期間，國家下達(dá)了節(jié)能減排的指標(biāo)，在“十二五”規(guī)劃中也重點(diǎn)提到了節(jié)能減排的要求，所以這些城市為了完成指標(biāo)，必須重視探索新工藝、新技術(shù)，實(shí)行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走綠色產(chǎn)業(yè)之路。

第三，要建立完善的政府環(huán)境應(yīng)急措施。大多數(shù)以礦產(chǎn)資源為依托的資源枯竭型城市目前面臨的主要環(huán)境問題之一就是因礦產(chǎn)開采所誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害問題。這些資源枯竭型城市面臨的環(huán)境問題不僅是單純的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，還有生態(tài)安全的問題，所以，政府不僅要進(jìn)行“恢復(fù)性”的環(huán)境治理工作，還要做好相關(guān)地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急措施。如建立地質(zhì)災(zāi)害防控制度:對(duì)資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)資源型城市的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行綜合防控，同時(shí)鼓勵(lì)和支持地質(zhì)災(zāi)害防治科學(xué)技術(shù)的研究。

第四，要加強(qiáng)公眾參與機(jī)制，重視弱勢(shì)群體權(quán)益保障。在地方政府層面加強(qiáng)環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與有以下幾方面的益處:首先，地方政府的行政能力有限，不可能完全地詳細(xì)了解到全市環(huán)境問題發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)公眾參與的路徑，有利于民眾表達(dá)民意，向政府提供咨詢，彌補(bǔ)行政資源的不足;其次，資源枯竭型城市中的民眾之間對(duì)環(huán)境利益的訴求差異比其他城市更為顯著，因?yàn)橘Y源枯竭型城市中下崗職工的比例更多，作為弱勢(shì)群體，環(huán)境破壞與污染更易侵犯其權(quán)益，另一方面，大部分資源枯竭型城市中還存在大量礦山遺留下來的棚戶區(qū)，作為不同的市民階層，他們的環(huán)境利益訴求均不同，開拓多元化的公眾參與機(jī)制，有利于公民向政府表達(dá)自己的利益訴求，從而讓政府了解民意，盡可能地有差別地權(quán)衡各方利益。再次，拓寬公眾參與的路徑有利于公民限制政府權(quán)力。因?yàn)榈胤秸谶M(jìn)行土地復(fù)墾、礦山治理等專項(xiàng)環(huán)境整治項(xiàng)目時(shí)會(huì)動(dòng)用大量資金，如果沒有有效地社會(huì)監(jiān)督，很容易引起權(quán)力尋租，加強(qiáng)公眾參與機(jī)制，讓政府定期公布環(huán)境信息和專項(xiàng)整治情況，讓政府將用于環(huán)境治理的資金用途透明化，有利于社會(huì)監(jiān)督的建立。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局截至2008年針對(duì)全國城市數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

②資源型城市(包括資源型地區(qū))是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。按照資源的種類，可分為煤礦城市、有色冶金城市、黑色冶金城市、石油城市、森工城市等類型。

③這44個(gè)資源枯竭型城市分別為:遼寧省的阜新市、盤錦市、撫順市、北票市(縣級(jí)市)、葫蘆島市南票區(qū)、葫蘆島市楊家杖子開發(fā)區(qū)、遼陽市弓長嶺區(qū);吉林省的白山市、遼源市、敦化市(縣級(jí)市)、九臺(tái)市(縣級(jí)市)、舒蘭市(縣級(jí)市);黑龍江省的大興安嶺地區(qū)、七臺(tái)河市、伊春市、五大連池市(縣級(jí)市);內(nèi)蒙古自治區(qū)的阿爾山市(縣級(jí)市);安徽省的淮北市、銅陵市;河南省的焦作市、靈寶市(縣級(jí)市);湖北省的黃石市、大冶市(縣級(jí)市)、潛江市(縣級(jí)市)、鐘祥市(縣級(jí)市);湖南省的耒陽市(縣級(jí)市)、冷水江市(縣級(jí)市)、資興市(縣級(jí)市);江西省的景德鎮(zhèn)市、萍鄉(xiāng)市;山西省的孝義市(縣級(jí)市);山東省的棗莊市;河北省的承德市鷹手營子礦區(qū)、張家口市下花園區(qū);寧夏回族自治區(qū)的石嘴山市;陜西省的銅川市;甘肅省的白銀市、玉門市(縣級(jí)市);四川省的華鎣市(縣級(jí)市);重慶市的萬盛區(qū);云南省的個(gè)舊市(縣級(jí)市)、昆明市東川區(qū);廣西壯族自治區(qū)的合山市(縣級(jí)市);貴州省的銅仁市萬山特區(qū)。

④根據(jù)2007～2009年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而來。

⑤數(shù)據(jù)來源于湖北省國土資源廳《關(guān)于資源枯竭型城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目報(bào)告》。

⑥參見《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》。

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［3］趙勝玉．淮河水質(zhì)回原點(diǎn)危言聳聽，600億治污投入子虛烏有［EB/OL］．http://www．chinanews．com/news/2004/2004－09－12/26/483166．shtml．最后訪問:2011年2月25日．

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［9］安秀梅．中央與地方政府目的責(zé)任劃分與支出分配研究［M］．中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007．

［10］盧浮宮將在法國朗斯建分館［EB/OL］．http://book．sina．com．cn/c/2004－12－09/3/138637．shtml．最后訪問:2011年4月20日．