張雅雅 趙金磊

農(nóng)村基層民主是民主的一個(gè)重要組成部分，它對(duì)民主的發(fā)展起著重要的作用。就我國(guó)的民主政治而言，中國(guó)公民社會(huì)的產(chǎn)生與發(fā)展就是推進(jìn)社會(huì)自治。馬克思主義十分強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治，把它當(dāng)作社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)社會(huì)自治，社會(huì)自治是人民群眾的自治管理，這種自我管理是有組織地管理。而我國(guó)農(nóng)村基層民主自治是社會(huì)自治的一個(gè)重要組成部分，是中國(guó)社會(huì)最基層、最廣泛的政治，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主要形式，因而加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村基層民主自治將會(huì)極大地促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展。

一、農(nóng)村基層民主建設(shè)的現(xiàn)狀

中國(guó)憲法規(guī)定，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行村民自治，由群眾直接行使民主權(quán)利。根據(jù)1987年通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村普遍進(jìn)行了以民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督為內(nèi)容的基層群眾自治。到1997年年底，全國(guó)已經(jīng)選舉產(chǎn)生了905804個(gè)村民委員會(huì)，農(nóng)村的基層民主基本實(shí)現(xiàn)。從十多年的農(nóng)村基層民主實(shí)踐看，人民在村一級(jí)可以有效地行使當(dāng)家作主權(quán)力。村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由年滿18歲以上的村民直接選舉產(chǎn)生。通過選舉實(shí)踐，人民的民主水平越來越高，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村委會(huì)越來越代表村民的意志。2002年，黨的十六大報(bào)告明確指出“擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作”，要“完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民組織機(jī)制?！?003年，成立的全國(guó)村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組，推動(dòng)了民主管理和村務(wù)公開的發(fā)展。2007年，黨的十七大第一次提出“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，同時(shí)進(jìn)一步指出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度。”讓廣大人民群眾依法管理自己的事情，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐?；鶎尤罕娮灾?，特別是農(nóng)村村民自治，是我國(guó)社會(huì)主義民主的偉大創(chuàng)舉。

二、我國(guó)實(shí)行村民自治制度所取得的成就

(一)村民自治制度的構(gòu)成

中國(guó)改革開放前，農(nóng)村村級(jí)組織曾有過三種形式：村級(jí)政權(quán)組織、居民小組、生產(chǎn)隊(duì)。1978年后，我國(guó)的民主發(fā)展進(jìn)入了新的時(shí)期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的改革迅速展開，直接觸發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革。農(nóng)村上層建筑不可避免地受到)中擊，生產(chǎn)隊(duì)開始解體。為了彌補(bǔ)這種體制解體后出現(xiàn)的管理問題，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)造了自我管理的村民自治組織形式。這種形式出現(xiàn)后，立即得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并對(duì)其進(jìn)行了肯定。

(二)實(shí)行村民自治制度取得的成就

1.民主選舉改變傳統(tǒng)的任命方式。民主選舉使村委會(huì)的公共權(quán)力合法化，有助于挖掘有能力的村民擔(dān)任村干部，促使村干部整體素質(zhì)提高。同時(shí)實(shí)行民主選舉后，村干部的整體文化水平有了較大地提高，平均年齡也極大地降低了。此外，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村干部更有權(quán)威，從而大大提高了村委會(huì)的組織管理能力。

2.民主決策科學(xué)化。民主決策有利于反映人民的心聲，能夠避免片面決策所導(dǎo)致的重大失誤。過去，村里的大事一般由黨支部和村委會(huì)的少數(shù)幾位干部決定，這種決策方式很容易脫離實(shí)際，脫離群眾，導(dǎo)致決策失誤。實(shí)行村民自治后，凡是18周歲以上的村民或由村民推選的代表，均可直接參與村務(wù)決策。實(shí)行民主決策可以廣泛聽取村民們的意見和要求，作出科學(xué)的決策，避免造成不良的后果。

3.民主監(jiān)督促使財(cái)政廉潔。民主監(jiān)督是村民自治的保障，它促使村民更好地實(shí)行民主管理。如村務(wù)和財(cái)務(wù)公開制度，在村民的監(jiān)督下，直接向全體村民公開處理公務(wù)的行為，這樣可以有效防止村干部隊(duì)伍中滋生貪污腐敗的現(xiàn)象，促使村干部廉潔，從而大大減少貪污腐敗事件。

4.民主管理促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，目前一些村頻頻發(fā)生村民鬧事的事件。主要是由于村干部的財(cái)務(wù)管理混亂問題，實(shí)行由村民共同制定村民自治章程可以有效地避免這些管理問題的發(fā)生。執(zhí)行共同的章程后，村干部和村民的行為都會(huì)受到章程的規(guī)范和約束，村務(wù)管理就有了規(guī)范和秩序。村里的各種矛盾也都可以按照制度化的方式來協(xié)調(diào)和解決，從而緩解了各種利益沖突，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

三、實(shí)行村民自治制度存在的問題

(一)全國(guó)各個(gè)地區(qū)存在著發(fā)展的不均衡

目前，雖然全國(guó)絕大多數(shù)省都推行了村民自治，但仍然有些省沒有按照法律、法規(guī)的要求認(rèn)真推行村民自治制度，如廣東、云南、海南、廣西、上海等幾個(gè)省、市、自治區(qū)。全國(guó)范圍內(nèi)存在著區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況，雖然大多數(shù)地區(qū)正在逐步推進(jìn)村民自治和基層民主運(yùn)動(dòng)，但尚未達(dá)到較高的自治水平。

(二)政府提供的支持力度較小

政府在推行村民自治時(shí)并未給農(nóng)村提供足夠的經(jīng)費(fèi)和人力的支持，致使許多基層政府無法認(rèn)真貫徹這項(xiàng)政策。經(jīng)費(fèi)的缺乏導(dǎo)致指導(dǎo)村民自治的工作沒法開展，影響了村民自治制度的專業(yè)性和合理性。在一些鄉(xiāng)村，指導(dǎo)村民自治工作的官員，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的實(shí)行。

(三)村民參與自治管理的意識(shí)還比較淡薄

我國(guó)的村民民主參與較之以前雖然發(fā)生了巨大的變化，但從總體的發(fā)展水平來看還很低下，還有很長(zhǎng)的路要走。首先表現(xiàn)在民主參與上，很多地方進(jìn)行村民委員換屆選舉，村民對(duì)此并沒有多大的熱情，只是流于形式，缺乏參與的積極性和主動(dòng)性。其次，很少村民能夠保持經(jīng)常性參與村內(nèi)民主活動(dòng)，甚至有些村的村民代表和小組長(zhǎng)都不參與村內(nèi)事務(wù)。村民錯(cuò)誤地認(rèn)為村內(nèi)民主活動(dòng)與自身的利益無關(guān)，沒有真正把它當(dāng)作法律依據(jù)來貫徹實(shí)行，因此他們一般不參與各項(xiàng)政治活動(dòng)。

此外，村民委員會(huì)與黨支部、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)，也給村民自治制度的實(shí)行帶來了不便。再者，在一些地方存在的宗教勢(shì)力和不良分子等因素也影響著村民自治的健康發(fā)展，所以，推進(jìn)村民自治的任務(wù)依然很艱巨。

四、解決我國(guó)農(nóng)村基層民主自治的途徑

村民自治是我國(guó)基層民主建設(shè)的偉大實(shí)踐，經(jīng)過農(nóng)民的創(chuàng)造取得了重要的進(jìn)展。但是，由于實(shí)踐的時(shí)間不長(zhǎng)，需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn).不斷加以完善和發(fā)展。

(一)強(qiáng)化基層干部的思想認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)

隨著我國(guó)農(nóng)村的不斷發(fā)展，廣大基層干部和農(nóng)民的民主法制意識(shí)有了很大的提高，但我國(guó)農(nóng)村的一些遺留問題仍然很突出。因而，必須有針對(duì)性地加強(qiáng)工作，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要樹立農(nóng)村實(shí)行直接民主的觀念，培養(yǎng)各級(jí)干部的民主意識(shí)。村民自治幾十年的實(shí)踐表明，直接選舉、村民自治是解決當(dāng)前農(nóng)村各種矛盾、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。

(二)加強(qiáng)制度建設(shè)，使村民自治規(guī)范化

為使村務(wù)管理規(guī)范化、制度化，應(yīng)該把管理重點(diǎn)放在建立民主管理制度上來，實(shí)行村務(wù)公開原則，與廣大村民切身利益相關(guān)的事，需嚴(yán)格按照村民討論結(jié)果并在村民的監(jiān)督下執(zhí)行。加強(qiáng)

民主制度建設(shè)，關(guān)鍵要做到：一是引進(jìn)村民直接自制選舉制度，把與村民切身利益相關(guān)的干部任免權(quán)交到村民手里。二是健全村民議事制度，發(fā)揮村民大會(huì)和村民干部的議事作用。三是建立村務(wù)公開制度，凡是需要向村民公開的村務(wù)都必須定期公開并依法接受監(jiān)督。農(nóng)村基層民主是廣大村民參與的社會(huì)政治活動(dòng)，必須有明確的制度來規(guī)范。因此，不斷完善保障農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的法律規(guī)范，并以此為依據(jù)指導(dǎo)基層建立各項(xiàng)民主制度，是推動(dòng)農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要途徑。

(三)完善村民自治的民主實(shí)施程序

以制度的形式確保民主的途徑、方式、步驟、措施等，這是民主程序的實(shí)質(zhì)，避免少數(shù)人把個(gè)人意志強(qiáng)加給大多數(shù)人，防止發(fā)生破壞的行為。完善民主程序首先必須正確處理好當(dāng)前農(nóng)村基層的政治關(guān)系。同時(shí)也要清楚地認(rèn)識(shí)到各個(gè)層級(jí)之間存在著職能和工作特點(diǎn)等方面的區(qū)別。要保證農(nóng)村民主實(shí)施程序的落實(shí)，必須要在理順這些關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立起完善的辦事程序，使各種關(guān)系程序化、具體化，并注重工作范圍和工作智能的限定。

(四)建立完善的基層黨組織，堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村基層民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)共產(chǎn)黨是農(nóng)村基層民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和監(jiān)督者，因此，要明確建立完善的農(nóng)村基層黨組織的重要作用。農(nóng)村基層黨組織的重要作用在于：它可以通過向農(nóng)民宣傳社會(huì)主義民主思想，讓農(nóng)民了解社會(huì)主義民主建設(shè)的真正含義；培養(yǎng)農(nóng)民的民主精神，用法律教育的方式引導(dǎo)農(nóng)民參政議政。堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村基層民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)就是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證和監(jiān)督黨的各項(xiàng)方針政策在農(nóng)村全面落實(shí)，應(yīng)達(dá)到三個(gè)“絕不”的標(biāo)準(zhǔn)，即理解政策絕不片面，執(zhí)行政策絕不動(dòng)搖，落實(shí)政策絕不走樣；切實(shí)做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，健全制度，認(rèn)真貫徹落實(shí)村委會(huì)組織法。另外，在執(zhí)行政策、遵紀(jì)守法方面，黨員應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好帶頭作用，以身作則，進(jìn)而引導(dǎo)群眾、團(tuán)結(jié)群眾，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，這是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方面，從而不斷增強(qiáng)黨內(nèi)黨外團(tuán)結(jié)一致的凝聚力。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展

公民社會(huì)既是推進(jìn)政治民主化的前提，也是社會(huì)民主發(fā)展的結(jié)果。沒有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和健全的公民社會(huì)，就不會(huì)產(chǎn)生以民主法治為標(biāo)志的現(xiàn)代政治文明。反過來，政治的民主與開放又為公民社會(huì)的繁榮創(chuàng)造了條件，沒有充分的民主自由，就不會(huì)有獨(dú)立的個(gè)體和社團(tuán)，也不會(huì)有發(fā)達(dá)的公民自治組織，更不會(huì)有發(fā)達(dá)的公民社會(huì)。在中國(guó)語境下，公民社會(huì)無疑是個(gè)外來詞，早期學(xué)者將其譯為“文明社會(huì)”、“市民社會(huì)”、“民間社會(huì)”或“公民社會(huì)”。一般而言，“文明社會(huì)”特指與自然狀態(tài)相對(duì)應(yīng)而不是與政治國(guó)家相對(duì)應(yīng)的實(shí)體社會(huì)；“市民社會(huì)”來源于馬克思主義經(jīng)典著作的中文譯名，使用最為流行；“民間社會(huì)”凸顯的是與政府相抗?fàn)幍纳?；“公民社?huì)”則是一個(gè)褒義的稱謂，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)社會(huì)政治生活的參與和對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督與制衡。一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)是近代中國(guó)的產(chǎn)物。然而時(shí)至今日，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)依然是一個(gè)農(nóng)民占人口絕大多數(shù)的國(guó)家，解決好農(nóng)村的問題，對(duì)于促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展具有極大的意義。而在目前“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”格局沒有根本性改變的狀況下.農(nóng)民與城市居民在權(quán)利等方面事實(shí)上的不平等，使“公民”在生活中的含義與書中的含義有明顯差異?！肮裆鐣?huì)”的提法似乎蘊(yùn)含著“公民”優(yōu)于“農(nóng)民”的價(jià)值判斷，顯示了對(duì)“農(nóng)民”的身份歧視，尤其在分析中國(guó)農(nóng)村問題時(shí)，易使人望文生義，引起歧義。因而要從根本上消除這種歧視，縮短城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)村更快更好地發(fā)展起來，建立和完善農(nóng)村基層民主政治至關(guān)重要，它將極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展。再者，雖然公民社會(huì)是一個(gè)自發(fā)組織系統(tǒng)，但它最多是一個(gè)“獨(dú)立但不自足”的社會(huì)。因而公民社會(huì)的發(fā)展有賴于農(nóng)村基層民主政治的完善，政府在鼓勵(lì)和支持村民自治制度的同時(shí)規(guī)范了村民民主自治制度，使其在法律的軌道上運(yùn)行，只有這樣才能構(gòu)建一個(gè)合理、有序、健康的公民社會(huì)。

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(作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院)