徐銅柱

(湖北民族學院 文學與傳媒學院，湖北 恩施 445000)

政府領導力是政府的本源所在，是政府職能有效發(fā)揮的關鍵。民族地區(qū)基層政府領導力是指基層政府領導(包括個體和群體)根據(jù)變化了的行政環(huán)境的客觀需求，充分運用各種資源，引領被領導者積極有效地實現(xiàn)公共目標的一種綜合力。這種綜合力直接體現(xiàn)政府的執(zhí)政能力，決定公共政策的執(zhí)行效果，影響被領導者對領導者的追隨程度。民族地區(qū)基層政府領導力除具有一般意義外，又重點在品質(zhì)力、自治力、執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力、回應力、誠信力、創(chuàng)新力等方面有著特殊訴求。民族地區(qū)基層政府直接面對廣大民眾，其使命在于為公眾提供優(yōu)質(zhì)充足的公共產(chǎn)品和公共服務，促進民族地區(qū)又好又快的發(fā)展。如果沒有有效的領導力作保證，政府的使命就無法實現(xiàn)，還將逐步喪失其存在的合法性基礎。本課題組從維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定的視角來分析基層政府領導力存在的主要問題，從而探討提升民族地區(qū)基層政府領導力的有效路徑，以期為民族地區(qū)構建穩(wěn)定和諧的民族關系、實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展做出積極的貢獻。

一、民族地區(qū)基層政府領導力存在的問題

隨著經(jīng)濟改革的不斷深入，社會的轉(zhuǎn)型步伐加快，新的社會分層已經(jīng)顯現(xiàn)，由此導致一系列新的矛盾的產(chǎn)生，特別是民族地區(qū)一些地方由于發(fā)展的不平衡而引發(fā)的矛盾較為突出，稍有不慎就會演變成群體性突發(fā)事件，破壞社會和諧，影響社會穩(wěn)定。民族地方政府直接面對基層，是社會穩(wěn)定的基石，在民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展進程中發(fā)揮著直接作用。然而，面對社會轉(zhuǎn)型時期的各類矛盾，基層政府領導力面臨著新的巨大的考驗，也存在一些實出問題。

(一)信任基礎薄弱，領導威信降低

民眾的信任是政府執(zhí)政的根基，威信產(chǎn)生領導力。然而，民族地區(qū)基層政府的信任危機已成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，成為群眾越級上訪的推動力。從政府與民眾的關系看，政府的權威來自于民眾的認同，如果民眾的認同感低，政府的權威就低，就難以產(chǎn)生高效的領導力。一些民族地區(qū)基層政府官員的腐敗行為及其對公眾利益的漠視，造成政府形象受損，公眾信任度降低。從政府外部環(huán)境看，由于轉(zhuǎn)型時期政府供給能力的不足，在某些公共事物管理上的“缺位”，特別是 “權力尋租”行為的泛化，影響了政府在人們心目中的形象，政府威信進一步降低，制約了政府領導力的有效發(fā)揮?！哆吔褡宓貐^(qū)社會穩(wěn)定的影響因素與防治對策研究》課題組調(diào)查結果顯示，在“民族地區(qū)當前最突出的社會問題”的選項中，有46.82%的人認為是“群眾利益受損”，另有34.12%的人認為“政府亂作為”，還有33.39%的人認為是“干群矛盾”[1]。這三方面都涉及到政府與民眾的關系問題，從中不難看出民族地區(qū)基層政府信任基礎受到很大挑戰(zhàn)，政府形象和威信受到質(zhì)疑。

(二)政府與民爭利，公共政策失衡

政府雖然是公共組織，但也有為自身謀利的訴求。在市場經(jīng)濟發(fā)展中，基層政權一個引人注目的新角色，是從事經(jīng)營，成為經(jīng)濟人。這種新角色，一方面對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到推動作用(如增加地方的市場投資、工作機會和收入)，另一方面則與其他經(jīng)濟人形成利益競爭乃至沖突關系(如資源、資金、機會和市場控制權的競爭)[2]。當前許多民族地區(qū)基層政府熱衷于搞開發(fā)區(qū)、建造公園、圈占土地、經(jīng)營城市等形象工程，其原因是這些工程能為政府自身帶來巨大的利益。許多工程尤其是已查處的腐敗案件中總有政府無法抹去的身影，表明政府作為公共組織自利性的廣泛存在。正因如此，政府的公共政策就難免保持其真正的公正性，常與強勢利益集團相結合，以自身利益的最大化為政策價值取向，在制定公共政策時不得不兼顧利益集團的訴求，結果是以公共政策形式出現(xiàn)的政策往往只是披上了公共性的外衣，實質(zhì)上并不代表真正的公共利益，反而犧牲了基層民眾的普遍利益。現(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)許多簡單的利益補償問題政府不愿快速解決，引起民眾不滿而層層上訪，其深層原因在于政府與民爭利。調(diào)查中時常會發(fā)現(xiàn)這樣的情景：一方面是基層政府以發(fā)展地方經(jīng)濟、提高人們生活水平為目的正在聚精會神搞建設，一心一意謀發(fā)展。而另一方面所謂經(jīng)濟發(fā)展的目標受益者(民眾)，卻在以維護權益的目的層層上訪、越級上訪，成為影響社會穩(wěn)定的風險點。目前民族地區(qū)基層政府政策失衡突出表現(xiàn)在政策目標的錯位、公共決策的非理性和公共政策偏離社會和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展等方面。

(三)危機意識淡薄，處置危機低效

民族地區(qū)基層政府習慣于傳統(tǒng)的官僚模式的運行方式，對許多敏感的社會危機問題常常表現(xiàn)出應對能力低下、按部就班、反應遲緩等狀況，其原因是政府缺乏危機意識，導致處置危機效率低下，這與當前構建和諧社會的政治訴求極不相符。從政府效能來看，政府效能強調(diào)的是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一，功能與價值的統(tǒng)一，目標與手段的統(tǒng)一，過程與結果的統(tǒng)一[3]。民族地區(qū)基層政府在實際的領導過程中，效能一直沒能得到應有的重視，許多本屬于政府應該去做的事情而沒有做或沒有做好，造成公共服務短缺，民眾意見大，從而埋下社會不穩(wěn)定的隱患。正是由于民族地區(qū)基層政府危機意識淡薄，不能形成有效的社會風險預警機制，一旦面對突發(fā)事件時，政府常常陷入被動局面，難以在突發(fā)事件爆發(fā)初期進行有效處置，使問題進一步擴散，往往從小的、局部的問題上升到大的、全局性的社會穩(wěn)定問題，不僅損害政府形象，而且給后期處置增添更大的成本。

信訪是群眾表達利益訴求的方式，是對社會矛盾減壓的渠道。以某民族自治地方2010年信訪事件復查復核受理辦結情況為例(見表1)。政府有些部門對待群眾信訪問題的處理存在不及時、不辦理等問題，說明基層政府一些部門的問題意識、危機意識淡薄，這與把危機化解在萌芽狀態(tài)的理念相悖。

表1 統(tǒng)計時間：2010年1-12月 單位：件

(說明：數(shù)據(jù)來源于調(diào)查材料的綜合)

(四)基層組織弱化，調(diào)控能力不足

基層組織位于維護社會穩(wěn)定的第一線，應充分發(fā)揮自身的調(diào)控能力，把社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)，對于維護社會穩(wěn)定具有決定性作用。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些民族地區(qū)基層政府領導力不強，缺乏有效的調(diào)控能力，不能有效化解群眾的矛盾。究其原因，主要是在于：一是人員素質(zhì)不高。一些基層干部缺乏正義感和大局意識，對群眾中的矛盾采取回避，害怕承擔責任，沒有公共精神和全局觀念，從而使小矛盾釀成大事件。二是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構設置不合理，職能重疊，導致無人負責的局面。三是經(jīng)費有限，有的自身維持難以為繼，因而不能創(chuàng)造性的開展工作?；鶎诱壳斑@種狀況無法承擔調(diào)控復雜局面的重任。

二、民族地區(qū)基層政府領導力的提升路徑

提升民族地區(qū)基層政府領導力是維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會的客觀要求。黨的十七屆四中全會明確提出：“加強領導班子和領導干部領導能力的培養(yǎng)，貫徹發(fā)展是硬道理、穩(wěn)定是硬任務的戰(zhàn)略思想”、“切實抓好發(fā)展這個第一要務，履行好維護穩(wěn)定這個第一責任。”把維護社會穩(wěn)定的工作提高到空前的高度和戰(zhàn)略層面來要求。這一目標的實現(xiàn)需要與之相適應的政府領導力的提升才能順利推進。在當前形勢下，應從以下方面提升基礎政府領導力。

(一)重塑政府形象，提升政府公信力

當前民族地區(qū)基層政府領導力建設的首要任務是重塑政府形象，增強公眾對政府的信任，提升政府公信力。這就要求政府從與群眾利益息息相關的事情做起，確保政府行為的公正合法，消除民眾心中的不良印象，構建政府與民眾穩(wěn)定的信任關系。

1.公平行政。公平行政是公眾對政府行為的本能的樸素的期盼，公眾希望政府的任何決策與行為都不會損傷自身利益，相反還能保護自身利益，這一期盼是因為人民政府的性質(zhì)讓他們有理由相信。市場經(jīng)濟是實現(xiàn)社會高效率的重要途徑，但卻不會自發(fā)地實現(xiàn)社會的公正。而實現(xiàn)社會公平是政府的本質(zhì)規(guī)定，尤其在我國現(xiàn)階段，由于收入分配不公所形成的貧富差距的不斷擴大，已成為影響社會穩(wěn)定的重大社會問題。解決的辦法只能靠公平行政：首先是機會平等，政府不能壟斷信息，要給民眾提供平等的發(fā)展機會。其次是公平分配，讓人民公平享受社會發(fā)展的成果。正如羅爾斯說：“分配正義(distributive justice)問題永遠是這樣的：基本結構的制度作為一種統(tǒng)一的制度體系應該如何加以調(diào)整，以使一種公平的、有效的和富有生產(chǎn)力的社會合作體系能夠得以持續(xù)維持、世代相繼”[4]。公平的分配制度是消除公民相當剝奪感和不滿情緒的重要制度安排。

2.依法行政。李良才的研究認為，當前民族地區(qū)社會穩(wěn)定的影響因素是“政府亂作為”，這反映了一些民族地區(qū)基層政府行為不規(guī)范、隨意行政的現(xiàn)象比較嚴重，成為影響政府形象的重要原因。本課題組對某自治州2011年1月份信訪問題內(nèi)容的統(tǒng)計中，政法類問題排名第一，占信訪總量的14.80%，也進一步說明了基層政府依法行政存在較大問題。當前應切實規(guī)范政府行為，堅持依法行政，建設法治政府，不斷提煉政府自身的良好品質(zhì)，提升政府形象的美譽度，從而重塑政府與民眾的良好的信任關系。首先政府應依法維護公眾的利益，防止自身成為與民爭利的利益集團或利益集團的保護者，要充分展現(xiàn)政府作為公平正義代表的象征意義。其次是堅決懲治腐敗行為。世界銀行指出：“腐敗褻瀆了公眾的信任?！碑斍皩Φ胤秸湃巫畲?、最直接的威脅來自于腐敗，而且腐敗對政治信任的侵蝕具有極大的傳染性和擴散性[5]。歷史反復證明，只要是政府懲治腐敗的各項舉措都能得到公眾的擁護和支持，是政府贏得人心的重要手段。

(二)準確定位政府角色，增強政府服務職能

計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，要求政府亦從權力政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，回歸政府人民性的本源，踐行“全心全意為人民服務”的根本宗旨，進一步加強政府的服務職能。

1.強化以人為本的服務理念。新時期應強化政府“以人為本”的服務理念，真正實現(xiàn)政府由統(tǒng)治行政向服務行政的轉(zhuǎn)變。政府作為國家的伴生物，長期被看作是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量，這就形成了政府是維護政治統(tǒng)治的工具，政府與公眾之間的關系不對等，忽略了社會公眾需求對政府行為的導向作用。強化政府服務理念，首先要求政府克服“官本位”，樹立“民本位”、“社會本位”的理念。即人民是國家的主人，政府的權力來源于人民的讓渡，政府為人民服務是天職[6]。因此，政府應把自己定位成一個服務者的角色，重塑服務意識、公仆意識、民本意識的觀念，把為公眾服務作為自己的首要職能。

2.切實提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。政府服務職能的重要體現(xiàn)就是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)村和城市社區(qū)基本公共產(chǎn)品長期供給不足，成為公眾產(chǎn)生不滿情緒的重要原因。服務型政府要求民族地區(qū)基層政府積極回應公眾日益增長的公共需求，推進政府職能重心的轉(zhuǎn)變。首先，政府應充分尊重民意，按公眾的需求提供服務，從“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。其次，加強基礎設施建設，尤其是事關公眾切身利益的住房、道路、飲用水等社會公益事業(yè)要加大投入力度，盡快滿足公眾的基本要求。第三，努力提高基層社會的醫(yī)療衛(wèi)生、疾病防治、基礎教育、科技信息等服務質(zhì)量與水平。第四，關心社會弱勢群體，積極開展農(nóng)村社會福利和社會保障事業(yè)，盡快建立農(nóng)村群眾生活最低保障制度。

(三)完善公共決策機制，增強公共政策科學性

改革開放以來，中國社會結構發(fā)生了根本性變化，社會分化不但加強，新的社會階層已初步形成，權勢集團、利益集團和弱勢群體成為社會的三大主要陣營。農(nóng)民和下崗工人成為弱勢群體的主要成分，他們的生存權與發(fā)展權難以保障，經(jīng)常為了自身的基本權利而長期上訪，成為群體性突發(fā)事件的主力軍。政府應充分重視這一現(xiàn)實，運用公共政策維護弱勢群體的合法權益。當前主要任務是：

1.建立公眾參與的決策機制。目前民族地區(qū)基層政府根據(jù)民意來進行決策還沒有形成干部的自覺行為，許多政策的制定都是政府的一廂情愿，農(nóng)民等目標群體沒有參與權，弱勢群體的訴求得不到體現(xiàn)，有時甚至被強勢集團所左右。政府應制定傾斜弱勢群體的公共政策，就必須改革和完善現(xiàn)有的決策機制，從決策主體、決策程序、決策內(nèi)容進行完善，確保制定的政策合理性和科學性。

2.健全利益補償機制。當前的利益補償機制存在諸多不合理性，導致廣大農(nóng)民、下崗工人、城市拆遷戶的利益受損，成為群眾上訪的直接誘因。目前的利益補償問題主要有標準不統(tǒng)一、標準過低、內(nèi)容不全、政策前后不一致等方面。健全利益補償機制關系到廣大弱勢群體的切身利益。首先政府應充分調(diào)研，了解實情，將符合國家規(guī)定的補償范圍做細做實，擴大補償范圍。其次，調(diào)整補償標準，補償標準應考慮市場因素和社會發(fā)展水平，不能總是沿用傳統(tǒng)標準，讓土地的增值被開發(fā)商占有。維護廣大公眾的利益是政府的應有職責，是政府領導力的直接體現(xiàn)。

(四)創(chuàng)新社會管理機制，提高社會管理水平

1.暢通公眾的利益表達渠道。暢通信息表達渠道，建立公眾利益訴求表達機制是維護社會穩(wěn)定的前提性條件，也是提升領導力的重要方法。信息準確，處置及時，本身就意味著主動。一些民族地區(qū)基層政府在處置突發(fā)事件時總稱群眾“不明真相”， 其實，責任并不在群眾，而是在掌握“信息發(fā)布權”的地方政府本身。比如貴州甕安事件有一個重要原因就是政府信息不透明。如果群眾的正當利益長期得不到表達，就容易產(chǎn)生對政府的不滿、不信、不服的對立情緒。信息社會政府應轉(zhuǎn)變社會管理方式，由傳統(tǒng)的“堵、捂”轉(zhuǎn)向“疏、導”。首先，拓展對話渠道。在完善信訪制度的基礎上，建立健全有效的信息發(fā)布機制、面對面對話機制、利益協(xié)調(diào)機制，形成有效的社會減壓體系。其次進一步完善領導接待群眾制度、聽證制度、群眾評議干部制度、公示制度等形式，讓老百姓感到“活的有尊嚴”。只要群眾能夠找到有效的表達意愿的途徑，社會不滿情緒就會得到宣泄，很多矛盾就會得到有效化解，從而減少社會不穩(wěn)定因素。

2.重視和引導社會公民組織建設與管理。社會公民組織具有聚合利益、提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用。政府應支持和鼓勵社會組織的發(fā)展，充分利用好、保護好、發(fā)揮好其積極作用，這不僅有利于降低政府社會管理的成本，而且有利于增強公民的社會認同感、歸宿感[7]。民族地區(qū)基層政府應支持社會組織開展工作，吸納社會組織參與社會建設與管理，讓社會組織幫助政府承擔一些社會公共事務，以提升公民社會的自我管理能力。當然，政府應注重對社會組織的監(jiān)管和引導，使其行為符合社會穩(wěn)定和發(fā)展的根本要求。

(五)培養(yǎng)政府危機處理能力

民族地區(qū)基層政府危機處理能力是政府領導力的重要組成部分。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國已進入了人民內(nèi)部矛盾的凸顯期、刑事犯罪的高發(fā)期和敵對斗爭的復雜期。德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢隽恕帮L險社會”理論，認為我們進入了“除了冒險而別無選擇”的時代[8]。民族地區(qū)基層政府不僅要具有危機意識，更應擁有公共危機的應對力。公共危機的應對力是在政府對于突發(fā)的公共事件、公共危機等的預見能力、反應能力和處理能力[9]。在風險社會里，社會的穩(wěn)定與發(fā)展取決于政府抗擊風險、化解危機的能力。

1.提高危機預警能力。危機預警是防范危機的基礎性工作，在危機處理中具有重要意義。許多矛盾若能在危機爆發(fā)前予以解決，不僅能降低危機處理成本，而且可有效降低社會風險，維護社會穩(wěn)定。危機預測首先應樹立危機意識，在日常的管理工作中把化解社會矛盾、解決群眾利益等問題當作大事來抓，不能視而不見，形成“危機麻木”癥。其次，排查危機隱患，掌握導致危機的誘因。目前地方矛盾突出的領域主要有城市拆遷、農(nóng)村土地征用、下崗人員的權益保障、庫區(qū)移民補償、企業(yè)改制后遺癥等方面，這些問題是引發(fā)群體性事件的重點隱患，政府應隨時關注相關群體的動向，做到心中有數(shù)。第三是建立信息反饋網(wǎng)絡，確保信息準確無誤。掌握信息就是掌握主動。

2.強化危機處置能力。危機一旦爆發(fā)，民族地區(qū)基層政府領導力就集中體現(xiàn)在危機處理的能力上。政府領導應保持清醒頭腦，切勿慌亂。首先，迅速啟動應急預案，要求相關部門和人員迅速到位，查清緣由，了解公眾訴求，控制事態(tài)的擴散。其次，建立新聞發(fā)言人制度，正確引導輿論導向。政府應主動、及時將事件信息傳播給社會公眾，減少人民的猜疑，預防謠言的滋生。最后，科學展示政府形象。處置危機事件中政府面對廣大公眾要用事實說話，使公眾相信政府是務實的政府、公正的政府，是值得信賴的政府。政府在處置危機事件中的形象展示主要體現(xiàn)在三個方面：一是責任政府形象。政府應表明對廣大公眾利益的高度關切，切實體現(xiàn)和維護公眾的合法利益，對政府中不作為或亂作為的干部及時處理。二是透明政府形象。通過公開信息，減少政府與公眾之間的信息不對稱，預防政府公職人員瀆職的可能性。透明政府形象體現(xiàn)在危機處理政策公開、危機處理主體公開、行政程序公開以及處置結果公開等方面[10]。三是高效政府形象。效率是衡量政府危機處理能力的重要尺度。危機處理過程中切忌拖而不決，效率不高，這樣容易喪失危機處置的最佳時機，導致事件升級，政府威信降低。相反，高效快捷處置突發(fā)事件是政府領導力的集中體現(xiàn)，是減少行政成本，樹立政府形象的重要方略。

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[2] 張靜.基層政權：鄉(xiāng)村制度諸問題[M].上海：上海人民出版社，2007:49.

[3] 葉雷.提升政府領導力是建設和諧社會的必然要求[N].常州日報,2007-08-26.

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[5] 鄒育根.當前中國地方政府信任危機事件的型態(tài)類別、形成機理與治理思路[J].中國行政管理，2010(4).

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[9] 胡曉曄.和諧社會視角下的政府領導力建設初探[J].中共云南省委黨校學報，2008(10).

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