李 瑜

(湖南省寧鄉(xiāng)縣城郊鄉(xiāng)，湖南 寧鄉(xiāng) 410600)

C鄉(xiāng)位于N縣城東北部，全鄉(xiāng)總面積46．36平方公里，下轄5個社區(qū)居民委員會，10個行政建制村，總人口64729人。近年來，隨著縣城的東融北拓、南移西進的輻射發(fā)展，C鄉(xiāng)已全面融入縣城發(fā)展之列。以占用農(nóng)民土地為代價的工業(yè)化水平提高和城鎮(zhèn)化規(guī)模擴展，導致了一個新的社會群體——失地農(nóng)民。由于當前的社會保障體系尚不完善，就業(yè)環(huán)境尚不成熟，農(nóng)民一旦失去土地就等于失去了生活的來源和保障，他們成了“種地無田、就業(yè)無崗、社保無份、收入無路”的“四無”人員。

一、C鄉(xiāng)失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀分析

據(jù)統(tǒng)計，截至2010年六月，C鄉(xiāng)范圍內(nèi)已完成征地21254．72畝，涉及5個社區(qū)、10個行政建制村，至今已有2489戶成為失地農(nóng)民。其中50%以上的人口處于失業(yè)狀態(tài)，另外不到一半暫時在業(yè)的失地農(nóng)民中，還存在一部分隱性失業(yè)(隱性失業(yè)就是具有勞動能力并在職工作但工作量不足，不能通過工作獲得社會認可的正常收入，雖有工作崗位但未能充分發(fā)揮作用的失業(yè))的情況。據(jù)筆者的調(diào)查分析，當前，C鄉(xiāng)失地農(nóng)民就業(yè)存在以下問題：

1．自謀職業(yè)下的無序就業(yè)問題突出。C鄉(xiāng)自2008年開始，對于土地征用統(tǒng)一實行貨幣補償安置。貨幣安置是一種生活指向性的安排，而非就業(yè)指向性的安置。因此造成失地農(nóng)民的就業(yè)責任無人分擔的現(xiàn)狀。據(jù)調(diào)查，C鄉(xiāng)的失地農(nóng)民就業(yè)還尚未納入當?shù)氐某擎?zhèn)就業(yè)范圍，沒有失地農(nóng)民就業(yè)的相關政策保障，有關失地農(nóng)民就業(yè)的政策多為過渡性、單一性措施，沒有制度和法律層面的統(tǒng)一規(guī)劃?，F(xiàn)有就業(yè)人員基本都屬于自謀職業(yè)，就業(yè)形式是通過附近的廠區(qū)招工零星就業(yè)。

筆者在對C鄉(xiāng)部分失地農(nóng)民再就業(yè)進行了走訪調(diào)研，已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民中，有75%左右的人表示，他們是通過熟人介紹或自己去應聘找到工作的;有80%左右的失地農(nóng)民認為政府和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在引導就業(yè)方面應起主導作用。S村范某在家門口的某機械廠工作，當初是因為離家近了解到招聘信息所以去的，但是他說他對這個工作其實并不滿意，認為還可以找到更好一點的，但是由于缺少其他廠招工的信息，因此只能暫時在這個廠里工作。這些反映的是由于各方面原因造成的自謀職業(yè)狀況下就業(yè)情況的不理想：就業(yè)率偏低、臨時性就業(yè)問題嚴重。

2．缺乏就業(yè)扶持的孤立就業(yè)問題嚴重。政府作為解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的主導力量，卻在影響社會和諧的失地農(nóng)民就業(yè)問題上存在缺位現(xiàn)象。政府征地拆遷后，失地農(nóng)民得到了補償款或安置費，但政府對失地農(nóng)民的公共服務意識的淡薄、人力資本投入的缺乏、就業(yè)扶持政策滯后、勞動技能培訓不具有針對性等等，使失地農(nóng)民就業(yè)問題顯得越來越突出。

N縣在失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題上，暫時還未能建成完善的制度保障。在對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓、人力資本投入方面也是相當匱乏的，就業(yè)培訓主要是通過勞動和社會保障局組織相關的培訓班，而由于宣傳等方面工作做得不到位，導致參與培訓的人員往往達不到開班所需最少人數(shù)，致使培訓班不能順利開辦;另一方面，財政對于失地農(nóng)民就業(yè)培訓的資金也是相對較少，缺乏專項資金的投入。

3．質(zhì)能力低下的無能就業(yè)問題凸顯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民非農(nóng)生產(chǎn)勞動技能低，不適應當前經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)變的要求，其結構性失業(yè)較為嚴重。表現(xiàn)為在N縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)引進的有食品工業(yè)、機電工業(yè)、制造工業(yè)等類型的企業(yè)，這些企業(yè)需要的工人都需要一定的技能，然而失地農(nóng)民由于在失去土地以前一直都是從事農(nóng)業(yè)，對于工業(yè)技能普遍缺乏，因此存在結構性失業(yè)。另一方面失地農(nóng)民對目前的收入水平和生活狀況的滿意度較低，但他們的就業(yè)觀念落后，對政府的依賴性強。

據(jù)調(diào)查，C鄉(xiāng)失地農(nóng)民在就業(yè)觀念上，普遍認為他們目前的“四無”狀況是由于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征地開發(fā)造成的，因此他們的就業(yè)出路應該由經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、政府來負責。另外，C鄉(xiāng)原本靠近縣城，生活水平較高，且地主心理嚴重，造成失地農(nóng)民對進廠務工的待遇等方面要求較高，在這種狀況下，企業(yè)為了追求利潤的最大化，更不愿意在本地招工，怕增加用工的成本，加上失地農(nóng)民自身就業(yè)能力差，更加使失地農(nóng)民難以在本地找到合適的工作。

4．低技能臨時性的不可持續(xù)就業(yè)問題潛在。由于失地農(nóng)民非農(nóng)勞動技能低，因此只能從事簡單的工種，而且由于被替代性強，基本處于臨時工狀態(tài)，導致就業(yè)的不可持續(xù)性，存在較為嚴重的隱性失業(yè)情況。如S村任某，46歲，在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開發(fā)的公益性崗位上工作，當一名環(huán)衛(wèi)工人。因為是公益性崗位，所以工資水平較低，加之任某的觀念問題，在他負責的責任區(qū)造成較多的矛盾而不能勝任此工作，被辭退。由于技能等原因的制約，很難從事別的工作，處于失業(yè)狀態(tài)。

二、C鄉(xiāng)失地農(nóng)民就業(yè)難原因分析

1．就業(yè)形勢嚴峻，加劇了失地農(nóng)民的就業(yè)難

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為當前就業(yè)的重大問題。在城鄉(xiāng)二元結構體制下，在現(xiàn)行的相關制度和政策還處于起步階段的現(xiàn)狀下，農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)情況是不容樂觀的。失地農(nóng)民在知識技能方面，比不上剛畢業(yè)的學生群體;在政策優(yōu)惠方面，也比不過城鎮(zhèn)下崗職工，總體來說，在農(nóng)村勞動力過剩的大背景下，C鄉(xiāng)失地農(nóng)民的就業(yè)形勢是相當嚴峻的。下表為C鄉(xiāng)政府初略統(tǒng)計的C鄉(xiāng)失地農(nóng)民就業(yè)情況(注：統(tǒng)計數(shù)據(jù)是約數(shù))：

資料來源：C鄉(xiāng)重點辦

2．制度短缺，阻礙了失地農(nóng)民順利就業(yè)

第一，現(xiàn)行土地征用制度沒有為失地農(nóng)民可持續(xù)生存設計。征地制度的不完善是造成失地農(nóng)民利益受損的根本原因。C鄉(xiāng)征地補償是采取一次性貨幣安置，這種做法并不是通過提高失地農(nóng)民就業(yè)能力來解決他們長期的可持續(xù)生存來源和發(fā)展問題;而按照征地補償實施細則，征地補償?shù)膬r格沒能建立與物價水平變動掛鉤的浮動機制，致使農(nóng)民的利益更加受損。沒有建立保障失地農(nóng)民可持續(xù)利益機制，沒有相關保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生存的政策。因而造成了失地農(nóng)民就業(yè)的艱難。

第二，社會保障制度城鄉(xiāng)二元分割失地農(nóng)民就業(yè)保障差。通過一次性貨幣補償征收農(nóng)民的土地，這就如國有企業(yè)職工被買斷工齡一樣，同樣是失業(yè)，但是國有企業(yè)職工作為城鎮(zhèn)居民可以享受最低生活保障等政策，而失地農(nóng)民卻由于城鄉(xiāng)二元結構的分割，享受不到相關的社會保障。失產(chǎn)、失業(yè)、保障缺失，導致失地農(nóng)民基本的生活都沒有保證。雖然依照《土地管理法》給予了征地安置補償費，但是這只能在短期內(nèi)維持失地農(nóng)民的生計，若從長遠來看，隨著補償費逐漸用完，其就業(yè)出路和后續(xù)保障問題將日益突出，所以從公平的角度思考，除了給予征地補償費外，還應該完善失地農(nóng)民的社會保障制度。在這一方面，根據(jù)《N縣征地補償安置實施細則》，在征地補償費當中按畝提留了養(yǎng)老保險的資金，但是由于制度的不完善，還未能在全縣范圍內(nèi)實行失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。

第三，國家勞動就業(yè)政策城鄉(xiāng)歧視造成失地農(nóng)民的就業(yè)弱勢。從宏觀政策方面來看，國家的擴大就業(yè)和再就業(yè)政策都是針對城鎮(zhèn)職工的，而對于失地農(nóng)民，幾乎享受不到現(xiàn)有的優(yōu)惠政策，也沒有專門的就業(yè)扶持政策出臺。從具體的就業(yè)服務機構來看，沒有具有針對性的服務機構服務于失地農(nóng)民就業(yè)，僅僅是勞動和社會保障部門履行了某些職能?，F(xiàn)在國家提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)”，失地農(nóng)民卻因為既不是城市居民，又不再是農(nóng)民而無法納入政策的框架范圍之內(nèi)。

第四，勞動技能培訓制度不完善引致失地農(nóng)民就業(yè)技能低?，F(xiàn)行的勞動技能培訓屬于供給導向型，缺乏對企業(yè)有效需求的針對性，因此對于失地農(nóng)民非農(nóng)技能的提升具有一定的局限性;對于相關的就業(yè)信息的宣傳和就業(yè)渠道的建設存在投入上的不足，失地農(nóng)民就業(yè)還是基于從身邊熟悉的人那里獲取信息;就業(yè)平臺的建設還未見成效，沒能體現(xiàn)出具有優(yōu)勢的服務功能。沒有完善的培訓制度，就不能系統(tǒng)地提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能;沒有較高的就業(yè)技能，失地農(nóng)民就業(yè)就更加困難重重。

3．政府職能缺位，失地農(nóng)民就業(yè)缺乏公共扶持

第一，社會保障資金短缺，失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民有別。社會保障作為政府維護社會公平的一項重要職能，應該利用這一再分配機制縮小社會貧富差距。而現(xiàn)階段，由于政策、財政等等方面的原因，導致社會保障一直處于缺失狀態(tài)。如C鄉(xiāng)，雖然政府從征地補償款中預提了一部分資金作為社會保障金，但是由于復雜的制度原因、政府財政的原因，一直沒能建立起完善的社會保障制度。

第二，就業(yè)扶持政策缺失，失地農(nóng)民就業(yè)沒有納入城市管理。解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，政府責無旁貸，應起主導作用，而當前的政策缺失是阻礙失地農(nóng)民就業(yè)的一個重要因素。種田的農(nóng)民可以享受糧食直補等各種扶持政策，下崗職工可以得到再就業(yè)技能培訓等各種優(yōu)惠政策，而對于失地農(nóng)民卻沒有具體的、可行的就業(yè)扶持政策。政策上的空白，致使失地農(nóng)民再就業(yè)處于弱勢。

第三，公共服務意識缺乏，失地農(nóng)民難以得到公共就業(yè)扶持。C鄉(xiāng)作為一個以經(jīng)濟建設為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府的管理職能應該弱化，服務職能應該提升。而實際上對于失地農(nóng)民就業(yè)的服務意識，在某種程度上是缺失的，體現(xiàn)為對失地農(nóng)民的就業(yè)扶持服務不積極，沒有很好的保護失地農(nóng)民的就業(yè)權益。政府將所有工作的重心都服務于經(jīng)濟建設，而忽略了影響社會和諧的失地農(nóng)民的就業(yè)狀況。

第四，人力資本投入缺乏，失地農(nóng)民就業(yè)培訓作用不大。失地農(nóng)民的受教育程度普遍較低，造成其就業(yè)范圍狹小、適應能力弱、就業(yè)崗位層次低、可替代性強、失業(yè)抗風險能力低，這使得失地農(nóng)民人力資本提升存在巨大需求。而另一方面，政府將大量的資本都投入到征地拆遷、招商引資當中，對于失地農(nóng)民的人力資本投入的資金遠遠低于城鎮(zhèn)居民人力資本的投入。沒有專門的基金用于失地農(nóng)民再就業(yè)培訓，沒有專項資金用于失地農(nóng)民就業(yè)信息平臺的創(chuàng)建。缺乏投入，產(chǎn)出當然也就不具有競爭力，因此導致失地農(nóng)民在人才市場上缺乏競爭力的。

4．素質(zhì)能力因素，失地農(nóng)民自身難以適應市場化就業(yè)要求

第一，失地農(nóng)民自身非農(nóng)勞動技能低，綜合素質(zhì)不高，傳統(tǒng)的農(nóng)耕生活習慣導致不適應現(xiàn)代工業(yè)大生產(chǎn)的要求。

第二，就業(yè)觀念落后，主觀思想上的“等靠要”意識導致消極就業(yè)。失地農(nóng)民由于自身素質(zhì)的問題以及觀念上的緣故，導致其就業(yè)觀念落后，他們總認為是政府讓我們失去了土地，政府就應該解決我們的就業(yè)問題。

第三，“拆遷驟富”的不良心態(tài)導致?lián)駱I(yè)要求過高等問題的存在。根據(jù)現(xiàn)行的征地拆遷補償條例，C鄉(xiāng)范圍內(nèi)的征地拆遷都是采取貨幣安置的方式，這就使得失地農(nóng)民能在短時間內(nèi)獲得一筆數(shù)目不小的錢，容易產(chǎn)生“我已經(jīng)有一大筆錢了，我不要去做那些苦力活了”的不良心態(tài)，加上處于縣城周邊的地理優(yōu)勢，對擇業(yè)總是抱著較高的期望，而不愿意從事臟累苦的工作。

三、解決失地農(nóng)民就業(yè)的相關措施

1．完善制度：建立失地農(nóng)民就業(yè)保障的防護網(wǎng)。

首先是土地征用制度的完善。提高補償標準，完善補償制度無疑是最直接有效的方式。政府應該根據(jù)近年來生活水平的提高以及土地價值的增長，相應地提高土地補償價格。在征地拆遷過程中，以N縣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)為主導的開發(fā)主體以及C鄉(xiāng)政府都應該本著公正、公平、公開的原則推進工作。近來在全縣范圍內(nèi)開展推廣“陽光拆遷、和諧拆遷”理念的行動，這一行動在某種程度上緩解了征地拆遷過程中農(nóng)民的信息不對稱矛盾。

其次是社會保障制度的完善。全社會都應形成共識，重視社會保障問題，尤其是政府更應加快建立和完善社會保障制度的步伐。完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和有關生活補助等社會保障問題已成為當務之急。在此基礎上，N縣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)作為C鄉(xiāng)的上級管理機構(在C鄉(xiāng)范圍內(nèi)實際的是“以區(qū)管鄉(xiāng)”制度，即C鄉(xiāng)政府不僅直接受N縣縣政府的管理，在招商引資、征地拆遷等方面還接受經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的管理)，應結合自身的實際及C鄉(xiāng)當?shù)氐膶嶋H情況，適當?shù)靥岣呱鐣Ｕ系臉藴剩屖У剞r(nóng)民更好地享受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果。

第三是就業(yè)扶持政策的完善。雖然國家還沒有出臺針對促進失地農(nóng)民就業(yè)的相關政策，但是地方政府應該根據(jù)自身的實際情況制定相應的扶持政策。從具體的措施來說，應建立由下到上的就業(yè)服務點、服務機構、服務平臺等，還應在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等設置就業(yè)服務聯(lián)絡員。

第四是勞動技能培訓制度的完善。勞動技能的培訓應該具有針對性，應該根據(jù)現(xiàn)行企業(yè)的需要，尤其是在經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內(nèi)落戶企業(yè)的用工需求，制定相應的勞動技能培訓課程。勞動和社會保障局還應該針對農(nóng)轉(zhuǎn)非人員不斷增多的實際組織自主創(chuàng)業(yè)培訓;應該暢通就業(yè)信息的發(fā)布渠道，融匯縣、鄉(xiāng)、村三級信息發(fā)布點，更全面、及時地提供就業(yè)信息。

2．強化職能：政府要當好失地農(nóng)民就業(yè)的服務員。

第一，強化社會保障職能。社會保障職能作為政府的一項重要行政職能，應該惠及全體國民。失地農(nóng)民作為一個特殊群體，失去了生產(chǎn)資料，失去了勞動對象，卻不能享受相關的社會保障。要解決這一問題，需要政府切實履行好自己的職能，作為制度的制定者，應站在全局的高度，制定一個具有可行性的、貼合實際的社會保障制度。勞動和社會保障局、財政局、統(tǒng)計局等局級機關和部門應通力合作，履行好各自的職能。

第二，強化公共服務職能。政府在促進失地農(nóng)民就業(yè)過程中，應加強公共服務的職能。以C鄉(xiāng)為例，應建立起以經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)為主導的就業(yè)服務機構，針對失地農(nóng)民就業(yè)提供信息發(fā)布、就業(yè)咨詢、就業(yè)指導、崗位聯(lián)系等服務。針對沒有專門就業(yè)扶持政策這一情況，政府或經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在招商引資過程中，應該與企業(yè)進行安置失地農(nóng)民就業(yè)問題的溝通，并通過一些附條件的約定規(guī)范企業(yè)的招工。政府或經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)應聯(lián)合社區(qū)、村等大力開發(fā)環(huán)衛(wèi)、保安等公益性崗位，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會。

第三，加大資本投入力度。一方面政府應加大針對失地農(nóng)民就業(yè)問題的財政投入，完善就業(yè)培訓、服務平臺、信息平臺等的建設，提高失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)，提升政府的服務水平。另一方經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等開發(fā)主體應該設立專項的就業(yè)扶持基金，用于自主創(chuàng)業(yè)、村社區(qū)促進就業(yè)的獎勵以及扶持就業(yè)等各方面。再者，可以吸收民間資本，尤其是企業(yè)的資本用于具有針對性的失地農(nóng)民就業(yè)培訓，這樣既可以迅速提高失地農(nóng)民某方面的勞動技能，又可以為企業(yè)培養(yǎng)合格的產(chǎn)業(yè)工人。

3．提高素質(zhì)：增強失地農(nóng)民就業(yè)的主體能力。

首先，失地農(nóng)民應該意識到自身知識和技能的缺乏，把握每一次學習和培訓的機會，提高自己的能力，提升自己的素質(zhì)。每年，勞動和社會保障局都會定期組織專門的培訓班，如鉗工、焊工等，失地農(nóng)民應根據(jù)自身的綜合條件有選擇性地參加這些培訓班，努力提高自己的非農(nóng)勞動技能。

其次，失地農(nóng)民應改變自己的就業(yè)觀念，不能只是一味地依賴政府?？梢岳蒙硖幙h城周邊和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)的地理優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，積極尋找合適的工作，另一方面，應該合理利用征地拆遷款，根據(jù)自身的實際，走自主創(chuàng)業(yè)之路。政府在就業(yè)方面只能給予扶持和引導，最終起決定性作用的還是自己。

再次，要摒棄“拆遷驟富”、“為富嫌窮”等思想，工作是沒有高低貴賤之分的，一個人得到的工作、所能創(chuàng)造的財富是與他的能力成正比的，因此，在擇業(yè)過程中應從自身實際出發(fā)。還應該認識到，手中的錢是在短時間里聚集的，當然也可以在短期內(nèi)消耗完，錢是不能生錢的，只有勞動才能生錢，坐吃山空是不可取的。