潘書(shū)宏

（福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度評(píng)析──兼議對(duì)大陸土壤污染防治立法的啟示

潘書(shū)宏

（福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)形成了以“土壤及地下水污染整治法”為根，以“土壤及地下水污染整治法施行細(xì)則”為主干，以污染預(yù)防制度、污染整治制度、財(cái)務(wù)制度和污染責(zé)任制度為枝干的“樹(shù)形”土壤污染防治制度體系，具有體系完整、核心制度完善，采用專(zhuān)門(mén)立法、復(fù)合立法模式，以事后整治為功能定位，以環(huán)境利益為利益導(dǎo)向等特征。我國(guó)大陸地區(qū)土壤污染防治立法應(yīng)以此為參考和借鑒：立法模式采用專(zhuān)門(mén)、單獨(dú)立法模式；功能定位以事后的整治修復(fù)為主，兼顧事前預(yù)防；立法導(dǎo)向采用經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向；同步進(jìn)行內(nèi)在配套立法、完善外圍相關(guān)法律法規(guī)。

臺(tái)灣地區(qū)；土壤污染防治；專(zhuān)門(mén)立法；功能定位；立法導(dǎo)向

一、問(wèn)題的提出

（一）大陸地區(qū)土壤污染嚴(yán)重

我國(guó)大陸地區(qū)土壤污染形勢(shì)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻。據(jù)不完全調(diào)查，僅耕地目前全國(guó)受污染的就約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬(wàn)畝，合計(jì)約占耕地總面積的十分之一以上。全國(guó)每年因重金屬污染的糧食達(dá)1200萬(wàn)噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元。[1]土壤污染的首要直接危害是“毒大米”的產(chǎn)生。研究已經(jīng)證實(shí)，“毒大米”來(lái)源于持續(xù)多年的完整的食物污染鏈條，即工廠、企業(yè)排放出越來(lái)越多含有鎘、砷、汞等有害重金屬的廢物，由于長(zhǎng)期缺乏有效管控，這些原本以化合物形式存在的有害重金屬游離到自然界，最終沉降到土壤中，污染了土地，人們?cè)谑芪廴镜母厣戏N植水稻，由于生物的富集作用，這些土壤當(dāng)中的有害重金屬又被傳遞到稻米中。無(wú)論農(nóng)業(yè)部門(mén)近年的抽查，還是學(xué)者的研究均表明，中國(guó)約 10%的稻米存在鎘超標(biāo)問(wèn)題。①這對(duì)于全球稻米消費(fèi)量最大的國(guó)家、65%以上人口以水稻為主食的中國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)巨大的危險(xiǎn)。在這種形勢(shì)下，對(duì)土壤污染防治進(jìn)行法律規(guī)制勢(shì)在必行。但遺憾的是，大陸地區(qū)目前還無(wú)法為土壤污染防治提供有實(shí)質(zhì)意義的制度依據(jù)，土壤污染防治立法存在空白。

（二）大陸地區(qū)土壤污染防治缺乏有效規(guī)制

正如2005年11月國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》中所指出的那樣，我國(guó)大陸地區(qū)的土壤污染防治方面的立法是空白的。②其立法是空白的，主要是從實(shí)質(zhì)意義上有法可依的角度來(lái)說(shuō)的。其實(shí)，我國(guó)大陸地區(qū)涉及土壤污染防治的條款數(shù)量還是不少的。只是這些規(guī)定毫無(wú)規(guī)律，非常分散，隱藏于不顯眼的條款中，充當(dāng)保護(hù)其它環(huán)境要素的手段和工具，因此，沒(méi)有引起人們的關(guān)注。在這種分散立法的模式下，這些條款有大量重復(fù)，條款之間松散，沒(méi)有規(guī)律，缺乏起碼的體系性和系統(tǒng)性，操作性差。而且，這些條款大部分僅僅是象征性地提及土壤污染防治，并沒(méi)有建立起碼的土地污染監(jiān)測(cè)制度、規(guī)劃制度、土壤污染的整治制度、修復(fù)制度、污染責(zé)任分配、防治污染的監(jiān)督管理制度等。因此，我國(guó)大陸地區(qū)現(xiàn)有土壤污染防治立法被認(rèn)為是缺乏最基本的法律規(guī)范的。也正是因?yàn)檫@些基本規(guī)范的缺失，我國(guó)官方和學(xué)界大都認(rèn)為我國(guó)大陸地區(qū)的土壤污染防治立法是空白的。面對(duì)日益嚴(yán)峻的土壤污染尤其是土壤重金屬污染，對(duì)要不要進(jìn)行土壤污染防治立法已經(jīng)取得肯定的一致，問(wèn)題是如何進(jìn)行立法。對(duì)此，參考和借鑒別人先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)重要的有效途徑。因此，本文著重考察土壤污染綜合防治相對(duì)成功的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)制度，試圖從比較法的角度探討土壤污染防治問(wèn)題，以期對(duì)我國(guó)土壤污染防治立法有所啟發(fā)和借鑒。

二、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度及其評(píng)析

20世紀(jì)70年代初，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)始對(duì)農(nóng)地土壤重金屬含量進(jìn)行調(diào)查測(cè)算，從而揭開(kāi)了土壤污染防治工作的序幕。農(nóng)地土壤重金屬污染調(diào)查工作經(jīng)歷了5個(gè)階段，歷時(shí)20余年，其收集到的大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)，為后來(lái)的土壤污染綜合防治立法提供了實(shí)踐依據(jù)。1991年，土壤污染綜合防治立法正式被列入立法計(jì)劃，同年4月臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)保署”制定“土壤污染防治法（草案）”，7月該草案送“立法院”審議。審議期間，桃園縣爆發(fā) RCA場(chǎng)址的工業(yè)廢棄物嚴(yán)重污染土壤與地下水事件。此事件使“鎘米”事件所造成的負(fù)面影響持續(xù)擴(kuò)大，③并使草案的不足顯現(xiàn)并放大，最終導(dǎo)致該草案被撤銷(xiāo)。1998年 8月“環(huán)保署”重新制定“土壤污染防治法（草案）”，并于次年6月提交“立法院”審議。新草案審議期間，多位學(xué)者呼吁將土壤和地下水的污染防治問(wèn)題作為一個(gè)整體加以考量，并聯(lián)名“立法委員”提出“土壤及地下水污染整治法”議案。經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論和多輪協(xié)商，“立法院”最終接受將土壤污染防治和地下水污染防治一體化考慮的觀點(diǎn)，并將法案名稱(chēng)定為“土壤及地下水污染整治法”，于2000年1月13日三讀通過(guò)，2月2日正式公布實(shí)施。

（一）臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治法律制度的主要內(nèi)容

2000年頒布實(shí)施的“土壤及地下水污染整治法”是臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治法律制度的母法，其確定了土壤污染防治立法的功能定位，架構(gòu)了基本制度。該法全文共 51條，8章，各章分別為總則、防治措施、調(diào)查評(píng)估措施、管制措施、整治復(fù)育措施、財(cái)務(wù)及責(zé)任、罰則和附則。根據(jù)相關(guān)配套法律法規(guī)，結(jié)合相關(guān)條款內(nèi)容，可以將臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度的主要內(nèi)容分成四大塊，即污染預(yù)防制度、污染整治制度、財(cái)務(wù)制度和污染責(zé)任制度。

1.污染預(yù)防制度

雖然“土壤及地下水污染整治法”第 1條即明確指出其立法目的是：“為了預(yù)防及整治土壤及地下水污染、確保土地及地下水資源永續(xù)利用，……”，但從該法的組織和內(nèi)容看，其預(yù)防地位是相當(dāng)弱的，只具有宣示意義。本質(zhì)上看，污染預(yù)防制度主要強(qiáng)調(diào)土壤污染信息收集和公開(kāi)制度。為實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的，立法者在該法第2章進(jìn)行了基本制度架構(gòu)，旨在建立信息收集和公開(kāi)制度。該章規(guī)定了較為全面的土壤污染信息收集渠道：（1）所在地主管機(jī)關(guān)定期檢測(cè)和各級(jí)主管機(jī)關(guān)的現(xiàn)場(chǎng)查證。依據(jù)該法第5條和第7條第1款規(guī)定，所在地主管機(jī)關(guān)有義務(wù)定期檢測(cè)轄區(qū)土壤品質(zhì)狀況，各級(jí)主管機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)入公私場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)查證土壤污染情況。（2）民眾檢舉，提供線(xiàn)索。該法第6條賦予公眾檢舉揭發(fā)土壤污染的權(quán)利。（3）各土地使用目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)、土地使用人、管理人或所有人。該法第6條要求，上述主體在發(fā)現(xiàn)土壤有污染之虞時(shí)，應(yīng)即通知所在地主管機(jī)關(guān)。（4）讓與人。根據(jù)該法第 8條規(guī)定，讓與人應(yīng)于移轉(zhuǎn)指定公告之事業(yè)所使用之土地時(shí)，提供土壤污染檢測(cè)資料。（5）從事指定公告事業(yè)之人。根據(jù)該法第9條規(guī)定，指定公告之事業(yè)于設(shè)立、停業(yè)或歇業(yè)前，（業(yè)主）應(yīng)檢具用地之土壤污染檢測(cè)資料，報(bào)請(qǐng)所在地主管機(jī)關(guān)備查。

除了土壤污染信息的收集制度，該法還建立了土壤污染信息的公開(kāi)制度。其實(shí)，當(dāng)局收集信息的最終目的是為了能更準(zhǔn)確地告知公眾有關(guān)土壤的污染信息，以便公眾監(jiān)督和參與。這一點(diǎn)，從該法的制度設(shè)計(jì)尤其是污染整治制度中吸收民眾參與整治計(jì)劃的內(nèi)容中可以得到印證。

2.污染整治制度

污染整治制度基本架構(gòu)主要體現(xiàn)在“土壤及地下水污染整治法”第 3章“調(diào)查評(píng)估措施”、第4章“管制措施”和第5章“整治復(fù)育措施”的內(nèi)容上。該架構(gòu)主要包含污染的調(diào)查評(píng)估、污染場(chǎng)址管制和污染場(chǎng)址整治等三方面?！巴寥兰暗叵滤廴菊畏ā币?guī)定了調(diào)查評(píng)估的一般內(nèi)容，“土壤污染管制標(biāo)準(zhǔn)”、“土壤及地下水污染控制場(chǎng)址初步評(píng)估辦法”和“整治場(chǎng)址污染范圍調(diào)查影響環(huán)境評(píng)估及處理等級(jí)評(píng)定辦法”等三個(gè)法規(guī)命令完善了土壤污染調(diào)查、評(píng)估評(píng)級(jí)的程序、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。這三個(gè)法規(guī)命令和第3章的內(nèi)容一起，構(gòu)建了土壤污染評(píng)判的兩大標(biāo)準(zhǔn)：“管制標(biāo)準(zhǔn)”與“整治標(biāo)準(zhǔn)”。依據(jù)該法第11條規(guī)定，兩大標(biāo)準(zhǔn)分別可以表述為：污染來(lái)源明確的場(chǎng)址，當(dāng)其土壤污染物濃度達(dá)管制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，所在地主管機(jī)關(guān)應(yīng)公告其為土壤污染控制場(chǎng)址（簡(jiǎn)稱(chēng)控制場(chǎng)址）；控制場(chǎng)址經(jīng)初步評(píng)估后，有危害民眾健康及生活環(huán)境之虞時(shí)，所在地主管機(jī)關(guān)應(yīng)報(bào)請(qǐng)“環(huán)保署”審核后公告為土壤污染整治場(chǎng)址（簡(jiǎn)稱(chēng)整治場(chǎng)址），并于“環(huán)保署”公告后七日內(nèi)將整治場(chǎng)址列冊(cè)，送指定場(chǎng)所以供閱覽。依此標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)主管部門(mén)如有發(fā)現(xiàn)土壤污染，就應(yīng)依照職權(quán)主動(dòng)調(diào)查污染、作出評(píng)估，并依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)分別劃定為“污染控制場(chǎng)址”或“污染整治場(chǎng)址”并予以公告公示。

“土壤及地下水污染整治法”第4章和第5章，分別對(duì)如何進(jìn)行場(chǎng)址污染控制和場(chǎng)址污染整治進(jìn)行了規(guī)范。就場(chǎng)址污染控制而言，主要包括減輕污染危害或避免污染擴(kuò)大應(yīng)變措施、污染范圍的劃定與公告和土地禁止處分之登記等措施；而對(duì)后者而言，主要包括污染區(qū)整治計(jì)劃的制定、公告與實(shí)施，整治目標(biāo)及相關(guān)的污染控制計(jì)劃，污染來(lái)源不明確之限制事項(xiàng)與應(yīng)變措施等。與此同時(shí)，配套性的行政規(guī)則“土壤及地下水污染控制場(chǎng)址進(jìn)行污染改善推動(dòng)執(zhí)行要點(diǎn)”和公告“土壤及地下水污染控制計(jì)劃書(shū)撰寫(xiě)指引”進(jìn)一步促進(jìn)和引導(dǎo)了場(chǎng)址污染控制和整治措施的實(shí)施。

3.財(cái)務(wù)制度

財(cái)務(wù)制度是臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度體系中最完善的一項(xiàng)制度。“土壤及地下水污染整治法” 在該法中設(shè)專(zhuān)章架構(gòu)了土壤污染整治財(cái)務(wù)制度的基本框架?？蚣苄Х旅绹?guó)《超級(jí)基金法》設(shè)立了“土壤及地下水污染整治基金”。根據(jù)該法第23條規(guī)定，基金的來(lái)源主要有土壤及地下水污染整治費(fèi)收入、基金孳息收入、主管機(jī)關(guān)撥款、環(huán)境污染的罰金等8種。土壤及地下水污染整治費(fèi)，將由“環(huán)保署”對(duì)特定公告的化學(xué)物質(zhì)，依其產(chǎn)生量及輸入量，向制造者及輸入者征收。對(duì)于整治費(fèi)的征收，臺(tái)灣地區(qū)出臺(tái)了“土壤及地下水污染整治基金收費(fèi)辦法”、“應(yīng)征收土壤及地下水污染整治費(fèi)之化學(xué)物質(zhì)征收種類(lèi)與收費(fèi)費(fèi)率”等7項(xiàng)法規(guī)命令、行政規(guī)則和相關(guān)公告，內(nèi)容涵蓋污染整治費(fèi)的征收、保管和使用，征收的物質(zhì)種類(lèi)和費(fèi)率，征收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，征收過(guò)程中的減、免、緩、罰等，形成了較為完善的基金籌措制度。依據(jù)該法第 20條規(guī)定，基金主要用于如下6種情形：（1）各級(jí)主管機(jī)關(guān)調(diào)查整治場(chǎng)址的污染范圍及評(píng)估對(duì)環(huán)境之影響所需費(fèi)用；（2）所在地主管機(jī)關(guān)為減輕污染危害或避免污染擴(kuò)大，采取應(yīng)變措施之所需費(fèi)用；（3）各級(jí)主管機(jī)關(guān)訂定、審查、實(shí)施、變更及監(jiān)督污染整治計(jì)劃所支出之費(fèi)用；（4）基金涉訟之必要費(fèi)用；（5）基金人事及行政管理費(fèi)用；（6）其他核準(zhǔn)之費(fèi)用。

4.污染責(zé)任制度

法律責(zé)任是一部法律得到確實(shí)執(zhí)行的根本保證?！巴寥兰暗叵滤廴菊畏ā苯⒘吮容^健全的污染責(zé)任。首先責(zé)任主體較多元。承擔(dān)責(zé)任的主體不僅包括污染行為人，而且包括污染土地關(guān)系人，還包括土地的使用人、管理人或所有人和公私場(chǎng)所的使用人、管理人或所有人等。污染行為人，是指有積極排放污染物、中介和容忍非法排放以及消極清理污染物等行為，造成土壤污染之人；污染土地關(guān)系人，是指土地經(jīng)公告為污染整治場(chǎng)址時(shí)，非屬于污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。其次，承擔(dān)的責(zé)任較為嚴(yán)格。“土壤及地下水污染整治法”要求污染土地關(guān)系人應(yīng)盡善良管理人之注意義務(wù)，防止土壤及地下水受污染。對(duì)污染有重大過(guò)失的，應(yīng)與污染行為人承擔(dān)“連帶清償責(zé)任”與“連帶賠償責(zé)任”。對(duì)此，該法第25條、第47條分別作了明確的規(guī)定。再次，責(zé)任承擔(dān)方式多樣。責(zé)任承擔(dān)方式除了上文的清償責(zé)任和賠償責(zé)任外，還有控制污染和整治污染兩種方式。如該法第12條第2項(xiàng)規(guī)定：“整治場(chǎng)址之污染行為人或污染土地關(guān)系人，得于各級(jí)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估前，提出土壤、地下水調(diào)查及評(píng)估計(jì)劃，經(jīng)所在地主管機(jī)關(guān)核定后辦理；其調(diào)查評(píng)估結(jié)果，應(yīng)報(bào)請(qǐng)所在地主管機(jī)關(guān)核定。”第16條第1項(xiàng)規(guī)定：“整治場(chǎng)址之污染行為人應(yīng)依第 12條之調(diào)查評(píng)估結(jié)果，訂定土壤、地下水污染整治計(jì)劃，經(jīng)所在地主管機(jī)關(guān)審查核定后據(jù)以實(shí)施；所在地主管機(jī)關(guān)應(yīng)將核定之土壤、地下水整治計(jì)劃報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)備查，并將計(jì)劃及審查結(jié)論摘要公告?！?/p>

（二）臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度體系

如上所述，“土壤及地下水污染整治法”為臺(tái)灣地區(qū)土壤及地下水污染防治工作提供了最重要的法源依據(jù)，是臺(tái)灣地區(qū)土壤及地下水污染防治法律制度的母法。它構(gòu)筑了以事后污染整治為主要功能定位、以污染整治程序和責(zé)任體系為核心的制度框架體系。為使污染整治程序更具體明確、有操作性和使責(zé)任分擔(dān)更加務(wù)實(shí)可行，臺(tái)灣地區(qū)出臺(tái)了一系列配套性法律及法規(guī)命令、行政規(guī)則和相關(guān)公告。這些配套性法律法規(guī)和規(guī)定重點(diǎn)在基金籌措與使用和污染場(chǎng)址控制與整治兩個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)范，建立了具體的操作程序和可執(zhí)行的相關(guān)制度，形成了以“土壤及地下水污染整治法”為根，以“土壤及地下水污染整治法施行細(xì)則”為主干，以污染預(yù)防制度、污染整治制度、財(cái)務(wù)制度和污染責(zé)任制度為枝干的相對(duì)完善的法律法規(guī)體系。為使相關(guān)內(nèi)容更加直觀形象，筆者用如下“樹(shù)形”圖1表示。

圖1 “樹(shù)形”法律法規(guī)體系圖

（三）臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度的特征

1.體系相對(duì)完整，核心制度完善。如“樹(shù)形圖”所示，土壤污染防治制度體系由1部母法，1部施行細(xì)則和 24件法規(guī)命令、行政規(guī)則和相關(guān)公告組成，形成了涵蓋污染預(yù)防制度、污染整治制度、財(cái)務(wù)制度和污染責(zé)任制度等制度在內(nèi)的相對(duì)完整的制度體系。在這24件配套性文件中，9件是關(guān)于污染收費(fèi)及污染基金使用管理制度方面的，6件是關(guān)于污染控制和污染整治制度方面的。這從數(shù)量上說(shuō)明了污染整治制度和財(cái)務(wù)制度的關(guān)鍵和核心地位，也反過(guò)來(lái)說(shuō)明了這兩種制度是比較完善的。另外，從內(nèi)容來(lái)看，“土壤及地下水污染整治法”及其施行細(xì)則和配套性文件的不少條款都是針對(duì)諸如污染收費(fèi)方法、步驟、標(biāo)準(zhǔn)和基金使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)和流程等具體性和程序性環(huán)節(jié)而作出的規(guī)定，具有較強(qiáng)的操作性和執(zhí)行性。這從另一方面說(shuō)明了其核心制度完善。

2.以事后整治為主要功能定位。環(huán)境法律的功能定位往往分為事前的預(yù)防和和事后的整治修復(fù)。臺(tái)灣地區(qū)“土壤污染防治法”的功能定位是以事后整治為主的。“土壤及地下水污染整治法”第1條就明確了其立法的預(yù)防和整治功能，而且從文本的結(jié)構(gòu)安排上也專(zhuān)門(mén)設(shè)置了預(yù)防和整治措施的章節(jié)。從形式上看，其功能似乎是預(yù)防與整治并重，但從內(nèi)容上分析，該法專(zhuān)章規(guī)定的多項(xiàng)“防治措施”仍有賴(lài)于“廢棄物清理法”、“水污染防治法”、“空氣污染防治法”等相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施才可能取得相應(yīng)的效果。[2]此外，無(wú)論從條款數(shù)量的比重看，還是從配套制度的數(shù)量和內(nèi)容看，其預(yù)防功能地位都是相當(dāng)薄弱的，僅具有宣示意義。污染后的整治修復(fù)才是其立法的主要功能定位，這從對(duì)土壤污染費(fèi)的征收程序的規(guī)則中可見(jiàn)一斑。

3.采取專(zhuān)門(mén)立法、復(fù)合立法的模式。與大陸地區(qū)的土壤污染防治立法分散于大量法律法規(guī)中的做法不一樣，臺(tái)灣地區(qū)的土壤污染防治立法是以專(zhuān)門(mén)立法的形式呈現(xiàn)的。而且，由于土壤與地下水在客觀上無(wú)論是污染預(yù)防，還是整治，都是緊密相連、互相影響的，考慮到土壤與地下水的生態(tài)整體性，臺(tái)灣地區(qū)將土壤污染防治的立法和地下水污染防治的立法融合在一起，形成保護(hù)土壤和地下水兩種環(huán)境要素的復(fù)合立法模式。

4.立法利益導(dǎo)向以環(huán)境利益為主。臺(tái)灣地區(qū)“土壤及地下水污染整治法”設(shè)立專(zhuān)章對(duì)污染土地進(jìn)行了嚴(yán)格的管制和整治，體現(xiàn)了污染整治的立法重心，但仔細(xì)分析其內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行管制和整治的目的并不是為了土地的開(kāi)發(fā)利用，而主要是為了恢復(fù)土地的原有功能和用途。如該法第46條規(guī)定，“土地開(kāi)發(fā)行為人依其它法令規(guī)定進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃，如涉及土壤、地下水整治場(chǎng)址之污染土地者，其土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃得與第十六條之土壤、地下水污染整治計(jì)劃同時(shí)提出，并各依相關(guān)法令審核；其土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃之實(shí)施，應(yīng)于公告解除土壤及地下水整治場(chǎng)址之列管后，始可為之?！庇纱丝梢?jiàn)，其是以環(huán)境利益為立法導(dǎo)向的。

三、臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度對(duì)大陸地區(qū)土壤污染防治立法的啟示

目前，我國(guó)大陸地區(qū)正在進(jìn)行土壤污染防治立法工作，在立法過(guò)程中，我們應(yīng)該博采眾長(zhǎng)為我所用。通過(guò)考察和分析我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，我們可以得到如下啟示：

1.立法模式應(yīng)該采用專(zhuān)門(mén)立法、單獨(dú)立法模式

鑒于我國(guó)土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)和現(xiàn)有土壤污染防治立法的缺陷，制定專(zhuān)門(mén)的《土壤污染防治法》成為有效預(yù)防和控制土壤污染的首選。這在學(xué)界已經(jīng)取得了共識(shí)，也得到了官方的認(rèn)可和支持。問(wèn)題是進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法時(shí)，如何對(duì)待現(xiàn)有的涉及土壤污染防治方面的規(guī)定？筆者認(rèn)為應(yīng)在分析梳理和歸類(lèi)的基礎(chǔ)上，區(qū)別對(duì)待，使新法與它們相銜接、相協(xié)調(diào)。具體可以是：對(duì)基本法如《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》等中的規(guī)定，由于這些法律本身已經(jīng)嚴(yán)重滯后，面臨修改，所以《土壤污染防治法》可以適度前瞻，突破上述法律中的相關(guān)規(guī)定；對(duì)同位階的法律如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等中的相關(guān)規(guī)定，由于它們效力與《土壤污染防治法》相同，并且大都比較抽象，因此，《土壤污染防治法》可以承繼并具體化；對(duì)下位階規(guī)范的規(guī)定，由于它們數(shù)量眾多，且往往具體，強(qiáng)調(diào)操作性，因此，要在分析鑒別的基礎(chǔ)上加以選擇：先進(jìn)的要加以吸收，不健全的要使之完善，落后的則要摒棄。

此外，由于我國(guó)《水污染防治法》已經(jīng)將地下水納入其監(jiān)管范圍，考慮到大陸地區(qū)針對(duì)單一環(huán)境要素進(jìn)行立法的傳統(tǒng)，保障法律體系的統(tǒng)一性，我國(guó)大陸地區(qū)不宜直接借鑒臺(tái)灣地區(qū)將土壤污染防治與地下水污染防治融合在一起的立法例。因此，專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治立法還是采取單獨(dú)立法的模式為宜，即僅對(duì)土壤污染防治進(jìn)行規(guī)制。

2.功能定位應(yīng)該以事后的整治修復(fù)為主，兼顧事前預(yù)防

如上所述，臺(tái)灣地區(qū)的土壤污染防治立法是以事后的整治為其功能定位的。之所以采用事后整治修復(fù)的功能定位，是因?yàn)榕_(tái)灣地區(qū)相關(guān)單行立法如“水污染防治法”、“空氣污染防治法”、“廢棄物清除處理法”等均涉及對(duì)可能造成土壤及地下水污染的因素作了規(guī)定。[3]換一句話(huà)說(shuō)，臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)外圍立法對(duì)預(yù)防原則貫徹較好，能真正比較有效地從源上預(yù)防土壤污染；在進(jìn)行土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法時(shí)，立法的重心則放在事后整治和修復(fù)上。而我國(guó)大陸地區(qū)的相關(guān)外圍立法如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等僅有零星的宣言式、抽象性規(guī)定，未能從源頭上有效地預(yù)防土壤污染。由于缺乏能從源頭上有效地預(yù)防土壤污染的相關(guān)外圍法律法規(guī)，我國(guó)大陸地區(qū)的土壤污染防治立法應(yīng)該針對(duì)自己的實(shí)際情況將預(yù)防功能納入其中，采用以事后整治修復(fù)為主，兼顧事前預(yù)防的功能定位。具體在制度設(shè)計(jì)上，除了在土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法中規(guī)定有實(shí)質(zhì)意義的預(yù)防性制度如監(jiān)測(cè)制度，還要完善外圍的相關(guān)法律法規(guī)中預(yù)防土壤污染的規(guī)定。

3.立法導(dǎo)向應(yīng)該采用經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向

臺(tái)灣地區(qū)的土壤污染防治制度的立法導(dǎo)向以環(huán)境利益為主。這一立法導(dǎo)向?qū)ν恋孛娣e很小的臺(tái)灣地區(qū)來(lái)說(shuō)是適合的，但對(duì)大陸地區(qū)來(lái)說(shuō)，恐怕不能直接移植。相反，我國(guó)大陸地區(qū)的土壤防治立法應(yīng)該采用經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向。因?yàn)椋卫砦廴就寥乐卫碇芷陂L(zhǎng)，成本較高。例如，在美國(guó)，恢復(fù)一片污染場(chǎng)所的平均費(fèi)用高達(dá)2900-3500萬(wàn)美元。[4]而目前全國(guó)3億畝耕地正在受到重金屬污染的威脅，占全國(guó)農(nóng)田總數(shù)的1/6。[5]這樣，僅治理污染耕地就要花費(fèi)巨額的資金，更不用說(shuō)治理所有受污染的土壤所需的資金了。面對(duì)巨量的資金，任何主體即使是國(guó)家，也是無(wú)力全部承擔(dān)的。如果以環(huán)境利益為立法導(dǎo)向，將不能充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資本在土壤污染防治中的作用，土壤污染防治將面臨資金短缺的問(wèn)題。與其過(guò)度超前地以環(huán)境利益為立法導(dǎo)向，還不如務(wù)實(shí)一些，當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)利益為立法導(dǎo)向。具體在制度設(shè)計(jì)上，除了效仿臺(tái)灣地區(qū)的財(cái)務(wù)制度尤其是污染基金制度外，應(yīng)著重處理好恢復(fù)土壤原有功能與用途和土地開(kāi)發(fā)利用之間的關(guān)系，加強(qiáng)污染土壤的整治與開(kāi)發(fā)利用之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)。

4.同步進(jìn)行內(nèi)在配套立法、完善外圍相關(guān)法律法規(guī)

土壤污染預(yù)防與治理是一個(gè)系統(tǒng)的工程，僅僅靠一部《土壤污染防治法》就能解決所有的土壤污染問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，因此，在立法過(guò)程中必須做好“對(duì)內(nèi)”、“對(duì)外”兩方面的工作?！皩?duì)內(nèi)”工作，主要是指進(jìn)行體系內(nèi)配套立法，加強(qiáng)土壤污染防治制度自身體系建設(shè)。不僅要出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，還要建立與土壤污染防治有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系，列明控制物質(zhì)名單，明確和規(guī)范操作程序和步驟，增強(qiáng)可操作性和執(zhí)行性。這一點(diǎn)，臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)清楚地告訴我們了。圍繞“土壤及地下水污染整治法”，臺(tái)灣地區(qū)出臺(tái)了包括整治法施行細(xì)則，污染整治修復(fù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與方法，管制、整治、收費(fèi)的辦法與規(guī)程等方面的配套性法律文件多達(dá)25件?！皩?duì)外”工作，主要是指完善相關(guān)外圍法律法規(guī)，加強(qiáng)土壤污染防治法律制度與外圍相關(guān)法律法規(guī)間的銜接。由于土壤固有的生物屬性，各種污染物都會(huì)通過(guò)水、大氣等最終沉降到土壤中。因此，土壤污染真正從源頭上得到預(yù)防、污染后得到及時(shí)有效整治、整治后得以高效開(kāi)發(fā)利用必須借助相關(guān)環(huán)境要素的配合，因此相關(guān)環(huán)境要素的立法必不可少。目前，我國(guó)大陸地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及其實(shí)施細(xì)則等法律法規(guī)。大陸地區(qū)在制定、實(shí)施《土壤污染防治法》的過(guò)程中，一方面要加強(qiáng)對(duì)這些法律法規(guī)的研究，使新法能較好地與之相銜接；另一方面，要及時(shí)對(duì)已有的相關(guān)法律法規(guī)做好立、改、廢等工作，使之跟上形勢(shì)的發(fā)展，適應(yīng)新的、先進(jìn)的制度。

總之，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土壤污染防治立法比較先進(jìn)，不少經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們參考和借鑒。但我們?cè)趨⒖冀梃b他們成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)該針對(duì)自己的實(shí)際情況加以甄別和選擇，在消化吸收中加以創(chuàng)新，制定出適合自己的、有特色的《土壤污染防治法》。

注釋?zhuān)?/p>

① 2002年，農(nóng)業(yè)部稻米及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試中心曾對(duì)全國(guó)市場(chǎng)稻米進(jìn)行安全性抽檢。結(jié)果顯示，稻米中超標(biāo)最嚴(yán)重的重金屬是鉛，超標(biāo)率28.4%，其次就是鎘，超標(biāo)率10.3%。五年之后的2007年，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境研究所教授潘根興和他的研究團(tuán)隊(duì)，在全國(guó)六個(gè)地區(qū)（華東、東北、華中、西南、華南和華北）縣級(jí)以上市場(chǎng)隨機(jī)采購(gòu)大米樣品91個(gè)，結(jié)果同樣表明：10%左右的市售大米鎘超標(biāo)。

②《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》指出，“十五”期間，全國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得積極進(jìn)展，環(huán)境法規(guī)建設(shè)也取得重大成就。但是，環(huán)境法規(guī)建設(shè)工作還不能完全適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的需要。突出表現(xiàn)在：一是立法空白仍然存在，如有關(guān)化學(xué)品環(huán)境管理、土壤污染防治、核安全管理、生態(tài)保護(hù)、生物安全等方面的法律尚未制定；二是配套立法進(jìn)展緩慢，如限期治理、總量控制、排污許可、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放等方面的法規(guī)遲遲難以出臺(tái)。

③ 1982年臺(tái)灣地區(qū)桃園縣觀音鄉(xiāng)大潭村發(fā)生第一起“鎘米事件”，其起因是大潭村農(nóng)地因高銀化工排放含鎘廢水而遭受污染，所種出的大米重金屬鎘嚴(yán)重超標(biāo)。人長(zhǎng)期食用這種大米，會(huì)造成骨質(zhì)軟化，關(guān)節(jié)疼痛甚至是骨骼變形等疾病，俗稱(chēng)“痛痛病”。在此之后，彰化縣、臺(tái)中縣、云林縣均陸續(xù)發(fā)生“鎘米事件”。鎘污染成為臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地難以撫平的傷痕。

[1] 段金平.我國(guó)投入10億元調(diào)查土壤污染,目前全國(guó)受污染耕地約1.5億畝[EB/OL].(2011-08-18)[2006-07-20].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200607/t20060720_645304.html.

[2] 梁劍琴.世界主要國(guó)家和地區(qū)土壤污染防治立法模式考察[J].法學(xué)評(píng)論,2008(3):87.

[3] 肖萍,張寶.論我國(guó)土壤污染防治的立法構(gòu)建[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2009(6):78.

[4] 汪勁,嚴(yán)厚福,孫曉璞.環(huán)境正義:喪鐘為誰(shuí)而鳴——美國(guó)聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006:331.

[5] 劉瑋寧,張煒哲. 3億畝地遭重金屬污染 廣東僅一成耕地幸免[N].羊城晚報(bào),2011-10-12(A03).

D927.582.6

A

1674-8557（2011）04-0030-08

*本文系福建江夏學(xué)院2010年院級(jí)課題青年項(xiàng)目《借鑒與融合：海峽兩岸環(huán)境保護(hù)制度的比較法考察》的階段性研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)為：2010C002。

2011-11-09

潘書(shū)宏（1977-），男，福建武平人，福建江夏學(xué)院法學(xué)系講師。

蘇 婷）