張千帆

引 言

孔子曰:“有教無類?！薄?〕《論語·衛(wèi)靈公》。2500多年前,這句話可謂驚世駭俗,因為當(dāng)時的中國還是一個統(tǒng)一意識遠(yuǎn)沒有發(fā)育完全的封建帝國,既沒有憲法,也不講平等,更沒有成熟的現(xiàn)代教育制度;但是孔子收留和教導(dǎo)的學(xué)生卻不僅來自全國各地,而且似乎也沒有因地域而對學(xué)生有所區(qū)別對待(譬如對外地學(xué)生要求更嚴(yán)格的錄取標(biāo)準(zhǔn))。事實上,孔子當(dāng)年辦的是“私學(xué)”,因而即便這么做也不能被扣上“違憲”的帽子。然而,時隔 2500多年之后,在一個全國各地因經(jīng)濟(jì)與交通的發(fā)達(dá)而聯(lián)系日益密切的時代,在一個憲法明確規(guī)定權(quán)利平等的單一制國家,我們的“公學(xué)”——包括那些由全國納稅人共同供養(yǎng)的影響遠(yuǎn)超過本地范圍的知名學(xué)府——卻每年都在堂而皇之地歧視著上千萬的各地考生。和“有教無類”的偉大理念相比,我們今天的高等教育“有教”但也“有類”:除了民族、性別、年齡、財富等因素自然或人為造成的不平等之外,考生能進(jìn)什么大學(xué)在相當(dāng)程度上取決于他們的父母居住在什么地方,戶籍成了決定教育機(jī)會的一大“類”:對于同樣的考分,山東或河南考生只能勉強(qiáng)考上一個非重點大學(xué),而北京的考生卻足以如愿進(jìn)入北大的門檻。〔2〕對于因此而引發(fā)的“青島三考生狀告教育部案”,參見“全國統(tǒng)考錄取,分?jǐn)?shù)卻相差懸殊,青島三考生告教育部”,《齊魯晚報》2001年 8月 22日。受教育機(jī)會取決于考生自己所不能控制的戶籍而不是他們在考場上的表現(xiàn),有些考生家庭甚至為了獲得更優(yōu)越的受教育機(jī)會不惜千里迢迢“高考移民”,這些看似怪誕的現(xiàn)象其實是現(xiàn)行高考制度十分自然的結(jié)果。

面對昭然若揭的高等教育歧視,眾多學(xué)者卻似乎已如此習(xí)慣,以至集體“失語”了。雖然幾乎每年“兩會”都有人大代表或政協(xié)委員提倡高考改革,但是坐鎮(zhèn)各大高校的學(xué)者卻似乎普遍對本校的地域歧視聽之任之、不聞不問,有的甚至通過混淆視聽等方式為現(xiàn)行招生制度辯護(hù)。一個常見的主張是大學(xué)招生不能實現(xiàn)平等,否則如何照顧邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生?〔3〕例如見某些學(xué)者在中國法學(xué)會 2006年 4月 10日召開的專家座談會上的發(fā)言,“從‘招改’談公民受教育權(quán)的平等問題”,《民主與法制》2006年第 9期,頁 10-11。但這種主張如果不是出于無知,就是故意混淆視聽,因為它不分青紅皂白地將地方保護(hù)主義和糾偏行動這兩類性質(zhì)完全不同的措施混為一談。然而,大學(xué)招生歧視的客觀事實是抹殺不了的。看看我們各大名校的生源分布,目前的招生制度究竟是照顧貧困地區(qū)還是本地考生,可謂一目了然。北大、清華、復(fù)旦、浙大和南京大學(xué)等國內(nèi)著名高校都對本地學(xué)生降低標(biāo)準(zhǔn)錄取,以至這些全國性高校錄取本地考生的比例遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。例如 2004年,北大在北京地區(qū)的文理科分?jǐn)?shù)線是全國最低的;2007年,北大在各省每萬名考生中錄取人數(shù)最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市;復(fù)旦大學(xué)錄取本市學(xué)生的比例則高達(dá) 52%;其他高校也存在類似情況?！?〕例如南京大學(xué)和蘭州大學(xué)錄取本省考生的比例分別是 48%和 33%。相比之下,北大和清華的錄取標(biāo)準(zhǔn)雖然也顯然對北京考生有利,但是本市錄取學(xué)生人數(shù)占錄取總?cè)藬?shù)的比例分別為 11%和 10%,遠(yuǎn)低于許多其他地方的重點大學(xué)。參見姜園子、錢思雯、張梨立:“中國大學(xué)招生機(jī)制地域差異現(xiàn)狀的法律思考”,北京大學(xué)“校長基金”研究課題論文,頁 10-11。中國政法大學(xué)由于部分實行按各省人口比例劃分錄取名額,北京市錄取人數(shù)僅占錄取總?cè)藬?shù)的 7%,但是實際上這個比例仍然超出了北京市人口占全國總?cè)丝诘谋壤?(不到1.5%)。由于全國著名高校全部集中在大城市,這些學(xué)校對本地優(yōu)惠的錄取標(biāo)準(zhǔn)必然導(dǎo)致大城市而非邊遠(yuǎn)或農(nóng)村地區(qū)的考生得到最大程度的照顧。因此,高等教育平等非但不是為了取消國家對教育不發(fā)達(dá)地區(qū)的照顧,而恰恰是為了取消教育資源優(yōu)厚的大城市的招生保護(hù)主義特權(quán),促進(jìn)高等教育資源在全國各地更為均衡的分配。

在學(xué)者失語的情況下,我們尤其有必要呼吁招生考試平等。1982年憲法第 33條規(guī)定“公民在法律面前一律平等”,第 46條又規(guī)定了“受教育的權(quán)利”。〔5〕雖然第 46條接著規(guī)定:“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”,雖然憲法上的受教育權(quán)可被理解為要求國家提供義務(wù)基礎(chǔ)教育,但是第 46條中的“教育”顯然不應(yīng)被理解為僅限于基礎(chǔ)教育;否則,憲法本來可以很容易從文本上如此說明。事實上,在 2001年的齊玉苓案中,最高法院已經(jīng)明確將“受教育權(quán)”理解為包含基礎(chǔ)教育以外的權(quán)利,在此不贅述。將這兩個條款聯(lián)系起來,不難推演出高等教育機(jī)會平等的憲法權(quán)利?！陡叩冉逃ā返?9條也明確規(guī)定:“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利?！笔聦嵣?法律上的平等不僅限于法律適用上的平等,也不限于立法上的實體平等,而是意味著所有公權(quán)力行為必須符合平等原則,其中當(dāng)然也包括教育部、各省教育廳以及全國各地的所有公立學(xué)校影響考生高等教育機(jī)會的政策或措施,更不用說對考生命運影響直接而巨大的大學(xué)招生和考試制度。因此,招生考試平等化的主張只是憲法平等原則和受教育權(quán)的直接拓展。

當(dāng)然,受教育權(quán)并不限于高等教育平等機(jī)會。在某種意義上,高等教育是整個教育過程的末端,因而強(qiáng)調(diào)高等教育平等似有舍本求末之嫌,更為根本的措施是實現(xiàn)各地尤其是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的平等,以此推動高等教育平等。筆者并不否認(rèn),和大學(xué)招生歧視相比,基礎(chǔ)教育水平的各地差異是更加嚴(yán)重的問題。尤其是在城鄉(xiāng)二元體制下,雖然國家從 1990年代后期開始全面推行義務(wù)教育,但是農(nóng)村尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)對基礎(chǔ)教育的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,農(nóng)村基礎(chǔ)教育無論是在資金、設(shè)備還是教師資源上都受到極大限制。〔6〕事實上,正是義務(wù)教育的普及推廣導(dǎo)致許多貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政透支、負(fù)債累累,以至無法推進(jìn)真正的義務(wù)教育,進(jìn)而引發(fā)形形色色的教育亂收費。對于制止亂收費之困難,參見“安徽阜陽物價局原局長制止亂收費受阻三度辭官”,《中國青年報》2005年 11月 2日。如果不能實現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等,縮小城鄉(xiāng)教育水平差距,確實無法從根本上扭轉(zhuǎn)高等教育機(jī)會不平等的局面。然而,基礎(chǔ)教育平等和高等教育平等之間并不存在任何沖突,我們沒有必要陷于路徑先后之爭,完全可以“雙管齊下”,同時追求不同層次的教育平等。再者,雖然中央已經(jīng)開始重視農(nóng)村義務(wù)教育問題,〔7〕2006年,國務(wù)院政府工作報告將農(nóng)村義務(wù)教育納入國家財政保障,兩年內(nèi)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費,參見《新京報》2006年 3月 6日;“農(nóng)村兒童今年全部免費上學(xué)”,《新京報》2007年 2月 28日。但是難以在短期內(nèi)實現(xiàn)各地教育均等的目標(biāo),因而等待基礎(chǔ)教育平等并不是促進(jìn)高等教育平等的現(xiàn)實選擇。就目前來說,無論基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀如何,改革招生考試制度、促進(jìn)高等教育平等是可以在短期內(nèi)實現(xiàn)的當(dāng)務(wù)之急。最后,在可見的未來,作為大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)的高考仍然將發(fā)揮“指揮棒”的作用,因而大學(xué)招生平等將對整個教育過程產(chǎn)生一種提升效應(yīng),加快實現(xiàn)全國教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和教育水平的均衡。

筆者認(rèn)為,高等教育平等不僅是一項憲法要求,而且需要有效的憲法制度保障才能實現(xiàn)。在很大程度上,招生考試改革是經(jīng)濟(jì)改革的延續(xù)。作為計劃體制的一部分,中國高等教育原先采取了“統(tǒng)分統(tǒng)招”的高度計劃模式;自從改革開放恢復(fù)高考之后,高考改革也和中央放權(quán)的市場改革類似,大學(xué)招生和考試權(quán)力逐漸從中央下放到地方。但是在這個領(lǐng)域,中央恰恰下放了某些不該下放的權(quán)力。就和經(jīng)濟(jì)管制權(quán)的下放導(dǎo)致地方保護(hù)主義一樣,招生考試權(quán)力的下放也加劇了地方保護(hù)主義,不僅使外地考生失去了接受高等教育的平等機(jī)會,而且使各地高校處于難以擺脫的地方保護(hù)的“囚徒困境”。要超越高等教育歧視的“囚徒困境”、保護(hù)各地考生的平等權(quán)利,只有通過規(guī)定全國統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。中央應(yīng)充分履行其應(yīng)盡的憲法義務(wù),采取切實有效的措施,通過統(tǒng)一命題和錄取標(biāo)準(zhǔn)禁止高校實施地方歧視,為各地考生保證平等的受教育機(jī)會。只有保證大學(xué)招生考試過程的統(tǒng)一和公正,才能實現(xiàn)高等教育機(jī)會平等;否則,所謂的“高考多元化”改革只不過是掩蓋招生地域歧視的煙幕而已。

一、大學(xué)招生指標(biāo)的合憲性質(zhì)疑

當(dāng)然,并非任何差別對待都構(gòu)成憲法所禁止的歧視,因而首先需要論證的問題是,造成錄取標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異的大學(xué)招生制度是否違反憲法平等原則?值得注意的是,大學(xué)招生有許多環(huán)節(jié),任何環(huán)節(jié)都可能涉及平等問題。如果試題不統(tǒng)一,那么全國考生就失去了平等比較、衡量與選拔的基礎(chǔ);如果各地在統(tǒng)一的試卷和評分標(biāo)準(zhǔn)下錄取分?jǐn)?shù)線不同,那么同樣考分的考生就受到了不同對待;如果招生執(zhí)行過程中出現(xiàn)了袒護(hù)本地考生、人為降低錄取標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范行為,那更是顯然侵犯了外地考生的權(quán)利。由于篇幅有限,本文將焦點集中在問題最嚴(yán)重的錄取標(biāo)準(zhǔn)。至于招生過程中可能出現(xiàn)的具體違法違規(guī)行為,本來是行政執(zhí)法問題,在此不贅述。

無論是國家、各省還是高校掌握的具體招生大權(quán),都可能違反平等原則,招生主體的性質(zhì)并不決定招生行為。即便高校單獨招生,也完全可以在原則上對各地考生采取同樣的錄取標(biāo)準(zhǔn);即便國家統(tǒng)一招生,也不必然意味著中央對全國各地規(guī)定統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。事實上,1950年代以后實行的“統(tǒng)一招生”制度也同樣采用地區(qū)配額制;雖然具體名額分配有所不同,但是本質(zhì)和現(xiàn)在的高校單獨招生并無差異。目前,招生體制問題最嚴(yán)重的不是不同主體在具體執(zhí)法過程中不平等,而是法律規(guī)則本身的不平等,而大學(xué)錄取的地區(qū)配額制是從計劃經(jīng)濟(jì)時代繼承而來的一以貫之的做法。因此,要從源頭上根除招生制度的不平等,最終必須從直接針對各地考生的錄取標(biāo)準(zhǔn)入手。

由于長期實行地區(qū)配額制度,各大高校都按照各省錄取指標(biāo)劃定錄取分?jǐn)?shù)線。因而雖然到 2001年為止,全國高考試卷統(tǒng)一(上海除外),但是同一所高校在各省的錄取分?jǐn)?shù)線相差很大,對不同地區(qū)情況(考分)類似的考生給予不同待遇,尤其本地考生的錄取標(biāo)準(zhǔn)明顯低于外地考生,從而構(gòu)成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。當(dāng)然,平等不是絕對的,也允許例外,但是對平等原則的偏離必須具備正當(dāng)目的,而且所主張的目的和所采取的手段之間必須具備合理聯(lián)系。以下主要探討大學(xué)招生地方保護(hù)的可能理由及其正當(dāng)性,以及按人口比例分配指標(biāo)和糾偏行動等措施的合憲性。

(一)大學(xué)招生是否存在地方保護(hù)主義?

首先,一種頗為流行的論點是否認(rèn)大學(xué)招生存在地方保護(hù)主義,這種主張有幾個不同版本。其一是考生素質(zhì)論,至少在京、滬、津等大城市相當(dāng)流行。這個主張承認(rèn)錄取分?jǐn)?shù)線對本地更有利,但是認(rèn)為這些城市的考生文化素養(yǎng)高、見多識廣、知識結(jié)構(gòu)全面?？傊?大城市的考生素質(zhì)要比偏遠(yuǎn)山溝里出來的考生更優(yōu)越,而這種素質(zhì)未必體現(xiàn)在高考試卷上,因而降低本地錄取標(biāo)準(zhǔn)只是對本地考生素質(zhì)的一種補(bǔ)償,因為考分不應(yīng)該成為衡量考生的惟一指標(biāo)。這個論點并不見得錯,考分確實只能衡量考生的一個方面,一個合理的大學(xué)錄取機(jī)制也確實應(yīng)該結(jié)合其他方面的指標(biāo),更全面地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是問題在于,“素質(zhì)”究竟是什么?如何定義與測量?在沒有任何定性或定量證據(jù)的情況下,如何證明大城市的考生素質(zhì)更優(yōu)越?是否可能證明在考分類似的情況下,所有大城市考生的素質(zhì)都比農(nóng)村考生高?顯然,法律辯護(hù)需要證據(jù)。如果確實有實實在在的調(diào)查證明考分類似的學(xué)生入校后,城市學(xué)生比農(nóng)村學(xué)生顯示出更大的潛力,〔8〕當(dāng)然,這種調(diào)查本身就是比較敏感和困難的,而且也和高考一樣存在衡量標(biāo)準(zhǔn)問題。如果單憑在?？荚嚦煽?難免又落下過分倚重考試的口實,但是在大學(xué)環(huán)境下,還是可以從考試成績、研究能力、社會活動等多方面比較準(zhǔn)確全面地衡量大學(xué)生的素質(zhì)。那么考生素質(zhì)論或許可以成立。然而,在目前沒有任何證據(jù)支持的情況下,我們只能認(rèn)為這些只是不足采信的自說自話,而以虛無縹緲的“素質(zhì)”來彌補(bǔ)考分的不足實際上只能縱容赤裸裸的地域歧視。更何況“素質(zhì)”并不是天生的,農(nóng)村或城鎮(zhèn)學(xué)生進(jìn)入大學(xué)之后也完全可以提高原先不具備的某些“素質(zhì)”。在某種意義上,這些學(xué)生在教育資源遠(yuǎn)落后于大城市的情況下還能考出至少和大城市考生同樣的成績,恰好說明他們的能力或“素質(zhì)”并不差。因此,筆者贊同改革高考試題、全面衡量素質(zhì)的主張,但是在缺乏更可靠的替代手段的情況下,〔9〕和中國相比,美國大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)是相當(dāng)多元化的,錄取委員會不僅看申請人的 SAT成績,而且也根據(jù)各種榮譽(yù)證書、教授推薦和申請人特長等材料比較全面地衡量申請人的素質(zhì)。然而,美國經(jīng)驗未必在中國行得通,譬如推薦、自述甚至榮譽(yù)證書都很容易造假,而大學(xué)難以鑒別真?zhèn)?也沒有建立起一種信譽(yù)獎懲制度。當(dāng)然,中國近年來也在不斷嘗試新的衡量標(biāo)準(zhǔn)。1987年 4月,國家教委頒發(fā)《普通高等學(xué)校招生暫行條例》,其中第八章規(guī)定了需要照顧的考生種類,包括高中階段受地區(qū)級以上表彰的三好學(xué)生和優(yōu)秀學(xué)生干部、政治思想品德方面有突出事跡、相關(guān)科目或平時成績特別優(yōu)秀、省級以上科技發(fā)明創(chuàng)造獎獲得者或單科競賽優(yōu)勝者、邊疆或少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生、散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生、歸僑或華僑子女及臺灣省籍考生。在此且不論其中的某些降分標(biāo)準(zhǔn)是否妥當(dāng),但是總的來說,因可操作性等多種因素限制,目前的照顧種類仍然相當(dāng)有限。高考仍然是衡量考生“素質(zhì)”的最可靠和最重要的方式,而如果各大高校仍然主要根據(jù)成績決定是否錄取,那么錄取標(biāo)準(zhǔn)在原則上應(yīng)該各地統(tǒng)一。

另一個與此相關(guān)的論點是城市讓步論。這種似是而非的主張也承認(rèn)招生指標(biāo)的地區(qū)配額制對本地考生有利,但是認(rèn)為現(xiàn)在看似對大城市有利的錄取制度其實是對貧困省份的最好保護(hù)。原因是京、滬和江浙一帶教育資源雄厚,和其他省份相比更強(qiáng)調(diào)素質(zhì)教育,而目前這些地區(qū)的高考和錄取成績之所以相對較低,恰恰是因為這些地區(qū)的學(xué)校沒有嚴(yán)格按照應(yīng)試教育;在這個意義上,這些地方實行的素質(zhì)教育是在考分上對相對貧困地區(qū)的“讓步”,而配額制只是對這種讓步的補(bǔ)償。一旦各省采取同樣的錄取標(biāo)準(zhǔn),這些省份失去了配額制的保護(hù),那么當(dāng)?shù)貙W(xué)校勢必將全力追求考試成績,結(jié)果不僅是全國喪失這幾個堅守素質(zhì)教育的孤島,全軍覆沒于應(yīng)試教育的汪洋大海之中,步調(diào)一致地為高考“指揮棒”所牽引,而且這些地方將教育資源全部投入應(yīng)試之后將遠(yuǎn)超過貧困地區(qū)的教育資源,本地考生考分將遠(yuǎn)超過其他地區(qū)的考生;到那時候,北大將更是“北京市的北大”,外地尤其是貧困地區(qū)的考生將更無緣入門。這個“故事”不可謂沒有想象力,但問題是和素質(zhì)論一樣缺乏令人信服的證據(jù),因而目前至多只能作為一種邏輯上可能的猜測而已。更何況北京、上海、江蘇、浙江這些地方的教育模式真的比其他地方更強(qiáng)調(diào)“素質(zhì)”嗎?即便如此,如果各省錄取分?jǐn)?shù)線原則上平等,這些地方的應(yīng)試教育機(jī)器全面啟動,這些地方考生的考分就會大幅度提高嗎?這些都是在沒有試驗和調(diào)查就不可能回答的問題,而單憑危言聳聽的猜測顯然不足以為地區(qū)配額制及其衍生的錄取標(biāo)準(zhǔn)不平等提供正當(dāng)性。

事實很可能恰好相反:正是高等教育資源集中的北京、上海等省市的地域歧視導(dǎo)致山東、河南、兩湖等考生大省的錄取名額相對過少,而當(dāng)?shù)匾矝]有足夠的高等教育資源像京、滬等大城市那樣實行充分的自我保護(hù),大量當(dāng)?shù)乜忌坏貌簧暾埻馐「咝?從而面臨這些高校歧視性的錄取標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而加劇本省考生之間的競爭。在不公平的競爭環(huán)境下,這些地方不得不采取“應(yīng)試教育”,或至少是加劇了“應(yīng)試教育”的程度。〔10〕曾有山東考生給筆者寫信,反映當(dāng)?shù)馗呖級毫λ鶐淼木薮髮W(xué)習(xí)壓力和應(yīng)試教育方式。山東某些縣級高中的作息時間是早晨 5點起床,晚上 10∶20熄燈,還有不少同學(xué)打著手電筒躲在被窩里讀書;高一、高二每兩周放假一天,高三則每個月放假一天;沒有音樂美術(shù)課,每周一次的體育課也經(jīng)常被取消;從課堂到食堂一路小跑,早晚飯各只有 15分鐘。在這種學(xué)習(xí)壓力下,培養(yǎng)出來的學(xué)生自然只能是“高分低能”,但是山東地區(qū)的應(yīng)試教育恰恰是被高考地方保護(hù)主義逼出來的結(jié)果。事實上,山東考生所面臨的地方保護(hù)主義不僅來自北京、上海等省外城市,而且也來自濟(jì)南、青島等省內(nèi)城市;這些城市不僅擁有山東大學(xué)和中國海洋大學(xué)這樣的名校,而且錄取線比省內(nèi)其他地區(qū)低 20分,從而進(jìn)一步加劇了山東一般地區(qū)考生的競爭壓力。對于農(nóng)村高中生活的報道,參見葉鐵橋:“寧鄉(xiāng)縣一中的殘酷生活”,《中國青年報》2007年 6月 25日。當(dāng)然,各省配額招生有助于將“應(yīng)試教育”控制在考生大省內(nèi),而不至“殃及”高等教育資源最集中——也就是招生地方保護(hù)主義最嚴(yán)重——的省市,但主張這種做法的人恰恰忽視了招生地域歧視本身就是“應(yīng)試教育”的禍源。退一步說,即便地域歧視確實通過減輕大城市考生的競爭壓力而促進(jìn)了他們的“素質(zhì)教育”,這種教育模式又有什么正當(dāng)性與合法性呢?在揭去“素質(zhì)論”、“讓步論”等一系列主張似是而非的神秘面紗之后,各地不平等的大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)只剩下赤裸裸的利益上的地方保護(hù)主義。

最后,近年來全面推廣實施的“自主命題”政策掩蓋了各地錄取標(biāo)準(zhǔn)的實際不平等;既然各省試卷都不一樣,不同地區(qū)的高考成績自然有所不同,全國失去了統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn),各高校錄取標(biāo)準(zhǔn)平等與否似乎成了一個無所謂的問題。事實上,一個頗為奇特的主張是北京高校的錄取分?jǐn)?shù)線其實對各地來說差別不大。筆者不清楚這種主張的依據(jù)何在,但是就 2000-2001年的高考來看,事實顯然恰好相反,而這兩年的高考都仍然實行全國一張卷子 (上海除外),因而盡管少數(shù)省份采用了標(biāo)準(zhǔn)分,高考成績和分?jǐn)?shù)線在原則上是全國可比的。如上所述,2000年北大錄取的北京考生的最低成績遠(yuǎn)低于山東、河南、陜西等省。2001年,北大錄取的北京的文、理科分?jǐn)?shù)線分別為 571和 615,為全國倒數(shù)第二,僅高于上海 (分別為 509和 524)與河南(兩科都是 517)。相比之下,北大在山東的文理科錄取線分別為 640和 664,在湖南分別為640和 645,在浙江分別為 620與 668,均遠(yuǎn)高于在北京的錄取分?jǐn)?shù)線。

2002年之后,越來越多的省市相繼實行“自主命題”,因而高考成績失去了統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)。然而,高考的各省為政并不能掩蓋地域不平等繼續(xù)存在的事實。事實上,大學(xué)錄取的地區(qū)配額制并沒有改變,各地配額仍基本照舊。表 1顯示了北京大學(xué) 2001-2007年在某些省份的招生總量,清楚表明北京和其他地區(qū)的招生指標(biāo)完全與以往一脈相承,2002年以后各年的指標(biāo)基本上延續(xù)了 2001年及往年的分配比例。2001年,北大錄取的北京考生占全部考生數(shù)量的 16. 7%,而這個比例的 7年平均值為 16.5%,均方差僅為 4.4%;也就是說,北大歷年在北京地區(qū)的招生量占總量之比只是在 5%以內(nèi)的范圍浮動。其他各省的配額比例的歷年變化和北京類似,例如北大在福建省的招生量和總量之比平均為 3%,浮動范圍也是 5%左右;上海、廣東、新疆、云南等地的招生比例浮動范圍稍大,達(dá)到 15%左右,但是即便如此,這個變化幅度完全沒有打破確定的各省配額格局。〔11〕只有西藏自治區(qū)是惟一的例外,北大歷年招生比例的浮動范圍達(dá)到 42%。這主要是因為北大在西藏投放指標(biāo)較少,但是 2005年后增加幅度較大,從而引起較大波動。且據(jù)初步調(diào)查,其他重點大學(xué)在這一點上和北大十分類似。這說明“自主命題”除了消除統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)之外,完全沒有改變錄取標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)配額性質(zhì)。如果說 2001年以前,各大高校采用配額制導(dǎo)致各地錄取分?jǐn)?shù)線顯然不平等,那么 2001年之后,地方配額制仍如出一轍,只是這種不平等失去了嚴(yán)格的可比性而已。換言之,在地區(qū)分布類似的配額制下,假如回到全國一張卷的做法,那么我們將仍然看到具有可比性的各地錄取成績相差巨大。因此,各省“自主命題”不能掩蓋地區(qū)配額制和錄取標(biāo)準(zhǔn)不平等的實質(zhì)。其實單憑“高考移民”近年來愈演愈烈的事實就足以證明,各地錄取標(biāo)準(zhǔn)不平等狀況完全沒有改善。由此可見,不論高考成績是否具有可比性,大學(xué)招生指標(biāo)仍然以地區(qū)配額制為軸心,高等教育領(lǐng)域的地方保護(hù)主義仍然是一個不可否認(rèn)的事實。

表 1:北京大學(xué)校本部 2001-2007年在部分省錄取本科生數(shù)量與全國錄取總量之比,單位(%)。資料來源:從網(wǎng)上公布的歷年招生計劃匯總計算得出,參見“北大招生網(wǎng)”公布的歷年錄取情況,http://www.gotopku.cn/enroll/index.php。均方差 =標(biāo)準(zhǔn)誤差/平均值(%)。

(二)高等教育地域歧視的可能理由

既然大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)不平等在事實上存在,那么要和憲法平等原則相協(xié)調(diào),不平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)必須至少符合兩個條件:一是具備正當(dāng)目的,二是符合比例原則,也就是對于實現(xiàn)正當(dāng)目的而言構(gòu)成必要與適當(dāng)之手段。所謂“適當(dāng)”,在此是指不平等政策必須能有效實現(xiàn)正當(dāng)目的;所謂“必要”,在此是指不平等政策必須是所有可能選擇的手段中歧視程度最小的;換言之,如果存在非歧視或不平等程度更低的手段,那么就不應(yīng)該維持目前歧視程度更高的手段。面對社會非議,有關(guān)部門也為現(xiàn)行招生考試體制提出了種種理由,但是以下討論表明,這些理由并不符合憲法平等原則所要求的上述條件。

首先,筆者課題組在訪問有關(guān)大學(xué)招生辦過程中,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)負(fù)責(zé)招生的工作人員并不了解現(xiàn)行招生制度的目的,回答一般只是“沒有理由的理由”,譬如“這是學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來如此”等等。然而,正如霍姆斯在批評普通法盲目遵循先例的傳統(tǒng)時指出:“如果一項法律規(guī)則除了是在亨利四世的時代制定的之外就沒有更好的理由,這是令人難以忍受的。如果制定這項規(guī)則的理由早已消失,且規(guī)則的繼續(xù)存在只是來自對過去的盲目模仿,那就更難讓人忍受了。”〔12〕(美)霍姆斯 (OliverWendle Holmes):“法律的道路”,張千帆等譯,《南京大學(xué)法律評論》2000年秋季號,頁 6-19。且不說中國并不存在普通法國家的遵循先例的傳統(tǒng),即便在普通法國家,“傳統(tǒng)”也不能成為違反憲法或理性的擋箭牌?！?3〕例如在 1993年的“賓州限制墮胎案”中,奧康娜法官(J.O Connor)的法院意見就重新審視了實施20年之久的墮胎權(quán)利,并對創(chuàng)始這項權(quán)利的 1973年著名判決做出修正。見 Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania v.Casey,112 S.Ct.2791.如果不涉及重大憲法問題,傳統(tǒng)當(dāng)然可以作為歷史理性的代表而指導(dǎo)實踐,從而節(jié)省摸索的成本;〔14〕這也正是普通法傳統(tǒng)的優(yōu)越性,參見 Benjamin N.Cardozo,The Nature of Judicial Process,New Haven,Connecticut:Yale University Press(1921),pp.178-179。然而,一旦傳統(tǒng)涉嫌和基本憲法原則相抵觸,那么顯然不能再以傳統(tǒng)為由盲目抵制必要的改革,否則就等于在縱容違憲。在1957年之前,由于各地考生普遍供不應(yīng)求,加上當(dāng)時交流和交通不便,各大高校都招不滿學(xué)生,因而實行區(qū)域名額分配制度可能具有一定的合理性,至少不至于在實際上對各地考生產(chǎn)生嚴(yán)重歧視?！?5〕當(dāng)然,當(dāng)時實行的統(tǒng)一招生制度對考生志愿不夠尊重,因而以另一種方式限制了考生的自愿選擇。另外,像北大、清華等名牌大學(xué)考試還是存在相當(dāng)程度的競爭,因而區(qū)域配額制度可能還是限制了某些地方的考生權(quán)利。但是事過境遷,1957年之后,考生供不應(yīng)求的情況不復(fù)存在,以后連年在數(shù)量上供大于求。在這種情況下,招生指標(biāo)分配制度必然產(chǎn)生各地不同的分?jǐn)?shù)線,從而對某些地方的考生受教育機(jī)會產(chǎn)生任意而嚴(yán)重的限制;對于同樣的試卷和成績,大學(xué)招生制度設(shè)置了完全不同的“門檻”,產(chǎn)生了截然不同的待遇:青島考生在山東只能上非重點大學(xué),但是如果戶籍改為北京卻夠資格進(jìn)北大;甚至在山東省內(nèi),青島和濟(jì)南的考生則還能享受其他地區(qū)沒有的特權(quán)。這種完全任意的偏袒顯然不是“傳統(tǒng)”或“習(xí)慣”二字就能解釋的,這些“前現(xiàn)代”(或“后現(xiàn)代”)法律話語根本經(jīng)不起現(xiàn)代憲法標(biāo)準(zhǔn)的檢驗。

當(dāng)然,各大高校在各地的招生指標(biāo)并非完全因循守舊,而是或多或少考慮了某些社會認(rèn)同的因素,或至少表面上如此,但是這些因素很難為現(xiàn)行招生考試制度提供充分理由,因而往往聽上去更像是冠冕堂皇的托詞。據(jù)筆者課題組對北大、清華、復(fù)旦、人大、蘭州大學(xué)、山東大學(xué)和北京工業(yè)大學(xué)七所院校的有限調(diào)查發(fā)現(xiàn),這些學(xué)校主要考慮了以下四個因素:各省平均教育水平、以往各省的生源質(zhì)量、從各省人事廳溝通過程中獲悉的各省發(fā)展需要以及各省應(yīng)屆考生人數(shù),其中最重要的因素是各省生源質(zhì)量?！?6〕參見姜園子、錢思雯、張梨立:“中國大學(xué)招生機(jī)制地域差異現(xiàn)狀的法律思考”,北京大學(xué)“校長基金”研究課題論文,附件 2:招生辦(組)問卷調(diào)查。但是問題在于,如何確定各省“生源質(zhì)量”?往年考試成績能作為判斷今年考試成績的標(biāo)準(zhǔn)嗎?難道高考成績本身不正是“生源質(zhì)量”的最簡單、最直接甚至最準(zhǔn)確的衡量標(biāo)準(zhǔn)嗎?更何況即便各地“生源質(zhì)量”(考試成績)在全國的排名相對穩(wěn)定,高校似乎也并非真正以此為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如不少高校認(rèn)為北京、上海、江蘇、浙江、四川的整體“生源質(zhì)量”相對優(yōu)秀,但是北京高校對江蘇、浙江、四川地區(qū)所設(shè)置的錄取標(biāo)準(zhǔn)卻高于其他地方。〔17〕同上注?？瓷先?似乎“生源質(zhì)量”理由只適用于北京、上海本地:因為本地“生源質(zhì)量”高,所以“適當(dāng)照顧”本地考生似乎也理所應(yīng)當(dāng)。但是這種邏輯顯然是站不住腳的,如果本地生源確實質(zhì)量高,那就應(yīng)該體現(xiàn)在高考成績等客觀因素上,而不需要通過地方保護(hù)獲得特殊照顧;換言之,錄取標(biāo)準(zhǔn)上的特殊照顧不可能是“適當(dāng)”的,平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)正是公正衡量考生質(zhì)量的惟一途徑。至于各地教育水平、發(fā)展需要和考生人數(shù),則很可能是高校不應(yīng)該考慮的不相關(guān)因素——誰來決定地方“發(fā)展需要”?地方教育水平低說明什么——“生源質(zhì)量”更低還是“發(fā)展需要”更迫切?教育水平低的地方不正需要高等教育的特殊照顧嗎?一個省為什么因為人口或考生數(shù)量多,就要在大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)上受到歧視?難道一個人口大省只有分割為兩個省才能在大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)上得到優(yōu)惠嗎?一旦細(xì)究起來,這些冠冕堂皇的理由立刻顯得捉襟見肘、破綻百出。

如果向教育部工作人員咨詢,我們則發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門完全將責(zé)任推給各大高校,自己做起一身輕松的“甩手掌柜”來。關(guān)于高校在各地錄取名額的分配,教育部門的一般答復(fù)是這屬于“學(xué)校招生自主權(quán)”。但顯而易見的是,這種答復(fù)和“傳統(tǒng)”一樣不合格,因為雖然學(xué)校確實享有一定的招生自主權(quán),但是這種自主權(quán)顯然不是無限的;既然公立學(xué)校都有義務(wù)遵守憲法,高校顯然沒有違反平等或其他任何憲法原則的“自主權(quán)”。事實上,不但高校沒有自主權(quán)通過地域歧視積極違憲,教育部等有關(guān)部門也無權(quán)將不該下放的權(quán)力下放給地方或高校,并對如此普遍的地域歧視置若罔聞,從而構(gòu)成消極違憲。改革開放以來,教育部逐步將大學(xué)招生和命題權(quán)力下放給地方和高校,但是如上所述,高等教育涉及國家競爭力、民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一等重要國家利益,因而教育部在這個領(lǐng)域具有不可旁貸的憲法責(zé)任。當(dāng)然,教育部對各大高校的招生總量、地區(qū)分布、招生程序等事項都規(guī)定了指導(dǎo)性原則,〔18〕在各校招生辦確定招生名額分配過程中,各高校首先大體確定在全國各地區(qū)的指標(biāo)數(shù)量,然后上報教育部審批。后者根據(jù)全國平衡的需要作出宏觀上的微調(diào),各校據(jù)此確定最終的招生名額分配方案。由此可見,大學(xué)招生指標(biāo)方案得到了教育部的默認(rèn)和肯定。但是就目前現(xiàn)狀來看,教育部顯然沒有對保證各地區(qū)考生的平等權(quán)利擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任,尤其是下放命題權(quán)本身就取消了統(tǒng)一的衡量與錄取標(biāo)準(zhǔn),直接助長各大高校隨意劃撥地方名額,增加大學(xué)錄取的不平等和任意性。為了保護(hù)各地考生的平等權(quán)利和重要的國家利益,教育部有必要收回命題權(quán),并有義務(wù)通過有效措施促使各大高校對各地考生的受教育權(quán)給予平等尊重。

其次,筆者在和不同意見交流的過程中,發(fā)現(xiàn)社會上普遍將大學(xué)招生的地方保護(hù)主義和糾偏行動混為一談。這種混淆的一個變種是認(rèn)為目前的招生地方保護(hù)主義為不發(fā)達(dá)地區(qū)保留了部分人才,因為發(fā)達(dá)地區(qū)的地域歧視排斥了某些不發(fā)達(dá)地區(qū)的考生,使他們留在同樣實行地域歧視、照顧“地方子弟”的當(dāng)?shù)馗咝?如果在全國實行統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn),那么由于發(fā)達(dá)地區(qū)集中了更多的名牌大學(xué),后者將吸引更多的不發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)秀考生。換言之,既然北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)都對山東考生實行地域歧視,致使山東考生被這些全國名校錄取的人數(shù)比全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的錄取人數(shù)更低,因而部分山東考生只能留在山東本地上學(xué)。且不說山東考生因此而被限制了接受更好的高等教育的機(jī)會,也不論全國教育資源遭到錯誤配置,即便對于山東地方利益來說,這種論點也是近乎可笑的。這種邏輯在根本上與市場保護(hù)主義完全一致:一旦實行貿(mào)易壁壘之后,一些當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)產(chǎn)品就不會“流失”到外地了;但是這種論點忽視了一個基本事實,也就是貿(mào)易壁壘也將外地的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品拒之門外。事實上,無論是北京還是山東的招生地域歧視,都無法避免山東當(dāng)?shù)氐奈睦砜茽钤葍?yōu)秀考生被“挖”到清華、北大;而一旦大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)實行全國統(tǒng)一,確實會有更多的優(yōu)秀山東考生去外地上學(xué),但是難道不會有更多優(yōu)秀的外地考生因為沒有地方保護(hù)而到山東就學(xué)嗎?

最后,大學(xué)招生地域歧視的惟一可能正當(dāng)?shù)霓q護(hù)是作為納稅人的地方居民對于維持當(dāng)?shù)貙W(xué)校作出的貢獻(xiàn)。即便是超脫于地方行政和財政關(guān)系之上的全國重點大學(xué)也是一個設(shè)置在某地的實體存在,因而免不了和當(dāng)?shù)匕l(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。地方性高校更是仰賴當(dāng)?shù)卣呢斦С?甚至可以說就是地方納稅人供養(yǎng)的。在這種情況下,高校從招生計劃中多撥給當(dāng)?shù)乜忌鷰讉€名額,似乎是順理成章之事。然而,雖然回報當(dāng)?shù)鼐用竦呢暙I(xiàn)可以說是一種正當(dāng)目的,而增加當(dāng)?shù)劁浫≈笜?biāo)也是一種回報手段,但是這種手段對于目的來說并不是必要的。如上所述,高等教育歧視對于考生權(quán)利、大學(xué)和教師的利益、社會競爭力和國家統(tǒng)一都具有嚴(yán)重的副作用,因而除非回報當(dāng)?shù)剡@個目的極其重要,而且沒有其他手段可以有效實現(xiàn)這個目的,那么增加指標(biāo)才能被認(rèn)為是一種必要與適當(dāng)?shù)氖侄?。但是降低地方歧視程度的政策是存在?譬如地方高校完全可以對本地和外地考生維持統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn),而在錄取之后給予本地學(xué)生減免學(xué)費的優(yōu)惠待遇。事實上,如果當(dāng)?shù)鼐用駥Ω咝５闹饕С煮w現(xiàn)在納稅方面,那么學(xué)費減免可以說是“投桃報李”式的最適當(dāng)?shù)幕貓蠓绞?也體現(xiàn)了對納稅人貢獻(xiàn)的充分承認(rèn),因而增加當(dāng)?shù)刂笜?biāo)并不能被認(rèn)為是回報地方貢獻(xiàn)的必要與適當(dāng)手段?！?9〕當(dāng)然,一種普遍的論點是地方居民一般不在乎金錢回報,而更重視其子女的受教育機(jī)會,因而不會“答應(yīng)”當(dāng)?shù)馗咝Ｈ∠麅?yōu)惠的錄取政策。這和目前高校學(xué)費仍然有限以及重視教育的傳統(tǒng)文化有關(guān)。而這些因素可能在今后發(fā)生變化,譬如教育收費很可能會進(jìn)一步提高,因而減免學(xué)費未嘗不被當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為是一種恰當(dāng)回報。但是不論如何,平等原則至少在理論上不應(yīng)取決于部分人群是否認(rèn)可。即便地方居民極其不愿意接受招生指標(biāo)之外的回報,仍然無權(quán)通過不正當(dāng)?shù)脑V求抵制憲法原則的實施。

在搜尋正當(dāng)理由未果的情況下,筆者只能發(fā)現(xiàn)維持大學(xué)招生歧視的主要原因,也就是地方政府的財政支持及其所衍生的可能無形的行政壓力。歸根結(jié)底,地方保護(hù)主義是大學(xué)和其所在省市之間的利益合謀之結(jié)果。尤其是 1990年代后期以來,中央在加大高等教育投入的同時也要求地方配套投入,因而變相加劇了高校對地方的依賴程度,而高校生源地方化傾向也正是從那個時候不斷加劇?！?0〕例如 1995年,同濟(jì)大學(xué)的上海生源只有 20%,而現(xiàn)在則接近 50%;1998年,浙江大學(xué)的本地生源只有 30%,而現(xiàn)在則高達(dá) 60%。參見邢世偉:“部屬高校生源本地化、配額制度與公民的受教育權(quán)”,方剛主編:《法沐水風(fēng)》,2008年夏季刊,頁 30-42。無論是“985”還是“211”工程在本質(zhì)上都是中央和地方的共建項目,而不言自明的共識是,既然地方對大學(xué)建設(shè)有貢獻(xiàn),似乎大學(xué)理應(yīng)在招生指標(biāo)上有所“回報”。有的省份更是在地方共建協(xié)議中明確要求增加本地招生,例如雖然南京大學(xué)本身更愿意在生源質(zhì)量好的其他省份增加招生名額,但是面對江蘇省的財政支持也不得不以照顧本地考生的優(yōu)惠錄取政策“投桃報李”?！?1〕“破解部屬高校生源地方化之謎”,《中國青年報》2006年 4月 24日。目前,招生指標(biāo)普遍成為高校爭取地方財政、土地、稅收等政策優(yōu)惠的交易籌碼,幾乎所有大學(xué)都需要地方政府在財政資助和土地審批等事項上給予支持,而地方政府則需要大學(xué)盡可能多地錄取當(dāng)?shù)乜忌源龠M(jìn)當(dāng)?shù)亟逃途蜆I(yè)。即便得到國家重點投資的北京大學(xué)也為了擴(kuò)建校園、修建教師與學(xué)生公寓等目的,需要北京市政府在土地審批和出讓上給予優(yōu)惠政策。雖然在原則上城市土地屬于“國有”而非北京市所有,但是北京市政府控制著土地管理權(quán),而在所有權(quán)虛置的情況下,土地“管理者”便成了代位的土地“所有者”。在這種情況下,十分可以理解的是,北大需要用地就不得不滿足北京市政府的要求,至少不能隨便減少北京考生的招生指標(biāo)。因此,曾有北大學(xué)者振振有辭地反問:如果北大減少北京指標(biāo),北大還能得到政府的免費批地嗎?至于嚴(yán)重依賴地方財政的地方性高校及其他重點院校的狀況,就更可想而知了。

然而,“原因”(cause)當(dāng)然不能自動轉(zhuǎn)化為“理由”(rationale);無論大學(xué)招生政策的本地傾斜如何可以“理解”,也并不意味著導(dǎo)致地方保護(hù)主義的動因在憲法上就可接受。和回報地方居民一樣,促進(jìn)地方教育和就業(yè)或許是地方政府可以追求的正當(dāng)目的,但是它們并非對于實現(xiàn)這些目的而言是最適當(dāng)和必要的手段;地方政府完全可以在維持招生政策平等的前提下,通過地域歧視程度更小的手段來有效實現(xiàn)同樣的目的?！?2〕事實上,即便不采取錄取優(yōu)惠等特殊政策,大學(xué)對于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的貢獻(xiàn)也是多方面的,包括提升當(dāng)?shù)孛?、提高教育質(zhì)量、提供就業(yè)機(jī)會、吸引外來人才和加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)合作等。一言以蔽之,如果大學(xué)招生歧視違犯了憲法平等原則,那么地方對地方所在大學(xué)的各種優(yōu)惠并不能使之合憲。

(三)招生不是選舉——為什么不應(yīng)按各地人口分配招生指標(biāo)

2006年,中國政法大學(xué)改革了其招生計劃,各省指標(biāo)在原則上按人口比例分配?！?3〕參見徐顯明:“追求公平與和諧”,http://news.cctv.com/education/20060719/104322.shtml,最后訪問日期:2011年 2月 23日。當(dāng)然,招生計劃還考慮人口以外的一些因素,例如地域、生源質(zhì)量、西部開發(fā)政策等,甘肅、寧夏、青海、西藏等西部省區(qū)的招生指標(biāo)維持不變。這一措施部分糾正了以往招生指標(biāo)分配不均的現(xiàn)象,中國政法大學(xué)在山東、河南、四川等人口大省的招生人數(shù)首次突破 100人;北京市招生指標(biāo)則從上一年的 185名減少到 160名,生源所占比例從 9.25%下降到 8%。雖然北京市生源比例仍然遠(yuǎn)高于北京市人口比例(不到 1.5%),但不能否定中國政法大學(xué)招生改革具有顯著的進(jìn)步意義。不可忽視的是,目前各省的高等教育資源和就學(xué)機(jī)會差異已經(jīng)擴(kuò)大到難以容忍的程度。據(jù) 2005年統(tǒng)計,北京地區(qū)有“985”高校 8所,“211”高校 23所;上海分別有 3所和 9所;而考生人數(shù)最多的山東則分別只有 2所和 3所。在考生數(shù)量上,北京不到 10萬人,上海 11萬人,而山東高達(dá) 67萬人。以“985”和“211”高校的數(shù)量和當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)之比來衡量,北京地區(qū)分別是山東的 27倍和 58倍,上海則分別是山東的 9倍和 20倍?！?4〕實際上,以北大錄取指標(biāo)和當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)之比來衡量,2005年北京地區(qū)是山東的 22倍。參見張洪浩:“從高考制度中解讀相關(guān)法規(guī)改革問題”,《法制與社會》2008年第 4期,頁 210-211。如果任由各地高校優(yōu)惠“地方子弟”,那么山東考生接受優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會必然遠(yuǎn)小于北京和上海等高等教育資源集中的發(fā)達(dá)地區(qū)。在這個意義上,中國政法大學(xué)招生改革將打破地域歧視。如果各地高校都嚴(yán)格按照各省人口 (或考生人數(shù))比例分配指標(biāo),那么諸如山東這樣人口眾多而高等教育資源有限的高考大省將不再受到歧視。

但是細(xì)究起來,即便嚴(yán)格按照人口比例的招生方案加以實施,中國政法大學(xué)的招生改革仍不無值得商榷之處。首先也是最明顯的,各省按人口比例招生雖然改善了招生指標(biāo)的地域不平等,但是從根本上仍然延續(xù)了指標(biāo)配額制,因而也必然繼承了配額制的憲法問題。換言之,只要各地仍有招生指標(biāo),那么各地錄取標(biāo)準(zhǔn)就不可能統(tǒng)一。同樣對于中國政法大學(xué)來說,除去受特殊政策照顧的考生之外,各地考生所面臨的錄取標(biāo)準(zhǔn)仍然是不平等的,只不過以前的指標(biāo)分配純粹沿襲往年方案,而 2006年招生方案則根據(jù)各地人口比例而已。當(dāng)然,如果各地考生占當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤笾孪嗤?而在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)衡量下素質(zhì)和發(fā)揮都在整體上大致相同,那么按人口比例確定招生指標(biāo)的做法問題不大。因為在這種特殊條件下,各地考生按同樣標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入中國政法大學(xué)的人數(shù)本身就大致和地方人口成正比;換言之,如果上述假定成立,那么按人口比例劃分指標(biāo)的做法只是在效果上和不設(shè)指標(biāo)、平等競爭的結(jié)果一樣。問題在于,沒有任何證據(jù)表明這種假定在事實上成立,而如果各地考生的整體素質(zhì)或發(fā)揮水平有所不同,那么特定地方的考生在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下應(yīng)該獲得錄取的比例和人口比例并沒有什么關(guān)系,既可以高于也可以低于當(dāng)?shù)厝丝诒壤?因而各地人口比例仍然是一個任意標(biāo)準(zhǔn)?！?5〕同理,人口比例的修正版——各省考生人數(shù)比例——雖然可能比各省人口比例更合理,但也存在同樣的問題。

或許有人認(rèn)為,按地區(qū)人口分配指標(biāo)也體現(xiàn)了一種地域平等。但應(yīng)該澄清的是,所謂“地域平等”并不是指各“地區(qū)”獲得某種平等待遇,而是指在各地區(qū)生活的相關(guān)人群應(yīng)不分地區(qū)享受平等待遇,因而地域恰恰不應(yīng)該作為相關(guān)的考慮因素。不錯,在實行“一人一票”的憲政國家,選區(qū)必須大致按人口劃分;假定每個選區(qū)選舉產(chǎn)生一名議員,那么中央議會中某管轄區(qū)域的代表確實和該區(qū)域人口成正比。然而,選舉和招生顯然是性質(zhì)不同的兩回事:雖然兩者都必須符合憲法平等原則,但是兩種平等具有不同的表現(xiàn)形式。選舉之所以必須實行“一人一票”,是因為議員代表選民,而各地選民在憲法面前是平等的,因而他們在議會當(dāng)中的代表比例也應(yīng)該大致相等。正如美國聯(lián)邦最高法院在首創(chuàng)“一人一票”原則的判例中指出:“立法者代表人民,而非樹木或田畝;立法者被選民所選舉,而非農(nóng)場、城市或經(jīng)濟(jì)利益?！薄?6〕Reynolds v.Sim s,377 U.S.533.因此,對于選舉而言,地域平等的表現(xiàn)形式是“一人一票”,因為所有選民都有權(quán)利獲得平等代表。但是對于大學(xué)招生而言,地域平等的表現(xiàn)形式恰恰不在于各地區(qū)按比例分配指標(biāo),因為考生并非議員,他們的任務(wù)不是去某個全國性大學(xué)代表當(dāng)?shù)氐睦?而是按照考試成績體現(xiàn)出來的資質(zhì)接受適當(dāng)?shù)母叩冉逃?因而他們所享有的平等權(quán)應(yīng)體現(xiàn)為高校不分地區(qū)的統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)。和選舉不同的是,地方選民并沒有權(quán)利讓任何大學(xué)的錄取按人口比例獲得本地考生;這并非平等權(quán)的題中之意,地方人民也不是招生平等權(quán)的適格主體。換言之,如果以“類似人群應(yīng)該獲得類似待遇”的準(zhǔn)則理解平等權(quán),那么選舉中的“類似人群”是全體選民,而大學(xué)招生中的“類似人群”則只包括考試成績類似的考生。平等權(quán)的錯位看上去是保護(hù)“地域平等”,實際上是以“地域平等”之名行地域歧視之實。事實上,各地區(qū)按人口分配指標(biāo)的做法和“大鍋飯”頗為相近,其后果也是削弱各地的基礎(chǔ)教育競爭;既然各地區(qū)不論基礎(chǔ)教育質(zhì)量如何都可以按人口比例獲得錄取指標(biāo),那么基礎(chǔ)教育質(zhì)量比較高的地區(qū)顯然可能因此而失去部分激勵和動力。〔27〕顯而易見的是,一旦普遍實施,那么“大鍋飯”制度也將產(chǎn)生另一種形式的高考移民,考生將向平均考分低的省份移民。當(dāng)然,在理論上,如果不加以控制,那么移民過程將持續(xù)到各省平均高考成績相對平等為止,但是和指標(biāo)配額制產(chǎn)生的高考移民一樣,這種移民同樣不具備經(jīng)濟(jì)或社會效率。

歸根結(jié)底,招生不是選舉,因而不需要也不應(yīng)該實行按地區(qū)人口比例分配指標(biāo)。這種制度看起來更平等,但是實質(zhì)上并不完全公平。

(四)“糾偏行動”與“高考移民”

和混淆視聽的說法相反,高等教育平等并不要求取消高校針對特殊地區(qū)的優(yōu)惠政策。雖然平等是原則,但原則不是沒有例外。如 2003年的“密西根法學(xué)院錄取案”所示,考生的族群、特長、家庭收入、居住地區(qū)等因素都可以作為特殊考慮因素?！?8〕Grutter v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4800.美國最高法院明確肯定,校園的種族多元化是一個憲法承認(rèn)的正當(dāng)目標(biāo),因而只要證明錄取標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別對待是實現(xiàn)校園多元化的合理手段,那么就不構(gòu)成違憲歧視。當(dāng)然,在同時判決的“密西根本科錄取案”,〔29〕Gratz v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4801.最高法院否定了對少數(shù)族群直接加分的體制。密西根大學(xué)對本科生錄取制定了“分?jǐn)?shù)系統(tǒng)”(point system),其考慮因素包括中學(xué)成績、標(biāo)準(zhǔn)化考試(SAT)成績、中學(xué)質(zhì)量、課程難度、地理位置、考生家庭的校友關(guān)系。其中學(xué)生的成績、成就、能力、中學(xué)課程質(zhì)量等學(xué)術(shù)因素滿分為 110分,非學(xué)術(shù)因素附加40分。其中“代表不足的少數(shù)族群”(underrepresented minorities)申請者自動加 20分,貧困家庭以及體育方面具有特長的申請人加 20分,家長以前從密西根大學(xué)畢業(yè)以及北部不發(fā)達(dá)地區(qū)的申請人也有不同程度的加分。最高法院判決加分系統(tǒng)并非實現(xiàn)種族多元化目標(biāo)的適當(dāng)手段,但是多數(shù)意見仍然明確肯定種族考慮可以作為“令人信服”的公共利益。

對于中國來說,校園多元化不僅同樣應(yīng)被認(rèn)為是正當(dāng)目標(biāo),而且對于維護(hù)國家統(tǒng)一而言具有重要意義。大學(xué)是各民族、各階層、各地區(qū)青年才俊匯聚一堂的文化熔爐和思想交流中心,而這種交流對于拉近不同民族和階層的距離、締造共同的國家意識發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在這個意義上,大學(xué)保證一定數(shù)量或比例的少數(shù)民族學(xué)生不僅是為校園增添幾個“亮點”,而且也為維護(hù)國家統(tǒng)一做出不可替代的貢獻(xiàn)。至于美國法院否定的加分制度,未嘗不可為中國所采取,尤其是在沒有更適合的操作方式的情況下,直接對“代表不足的少數(shù)民族”加分不失為實現(xiàn)校園多元化的便捷措施?！?0〕本科錄取案的判決多少是遵循了 1974年“加州醫(yī)學(xué)院錄取案”的先例,后者判決直接給少數(shù)族群申請人劃撥名額的做法不符合第 14修正案的平等保護(hù)條款。參見 University of California Regents v.Bakke, 438 U.S.265。然而,正如法學(xué)院錄取案中的反對意見指出,更為籠統(tǒng)和靈活的考慮因素標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的實際效果和劃撥名額大同小異,而錄取委員會的自由裁量權(quán)更大,因而在中國這樣的環(huán)境下更容易產(chǎn)生腐敗和暗箱操作。

當(dāng)然,民族多元化本身尚不足以構(gòu)成招生優(yōu)惠政策的充分和全部理由。之所以要對少數(shù)民族特殊照顧,主要是因為少數(shù)民族一般聚集在偏遠(yuǎn)地區(qū),基礎(chǔ)教育和高等教育都不發(fā)達(dá),因而對這些地區(qū)的考生實行適當(dāng)降分錄取的優(yōu)惠政策也可被視為一種“糾偏行動”,主要用來補(bǔ)償這些地區(qū)考生因當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育薄弱而造成的考分落后。然而,經(jīng)濟(jì)和教育不發(fā)達(dá)地區(qū)并不僅限于少數(shù)民族自治區(qū),邊遠(yuǎn)地區(qū)、西部地區(qū)甚至發(fā)達(dá)地區(qū)的某些貧困角落也都存在同樣的問題,因而也都應(yīng)被認(rèn)為有資格獲得“糾偏行動”的補(bǔ)償。由于各地高等教育資源極不均衡,〔31〕這種格局是歷史形成的,近年來呈現(xiàn)出惡性循環(huán)、變本加厲的勢態(tài)。1949年之前,京、津、滬、寧等少數(shù)幾個東部發(fā)達(dá)城市集中了全國 40%以上的高校,西部邊遠(yuǎn)和少數(shù)民族地區(qū)的高校極為稀缺,有的省甚至沒有一所大學(xué)。1952年的院系調(diào)整在一定程度上矯正了高校布局的不均衡狀態(tài),但是不可能從根本上改變經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡所造成的教育格局。1978-1995年間,中國高等教育發(fā)展水平的地區(qū)差異不僅沒有縮小,而且呈現(xiàn)出明顯擴(kuò)大趨勢。參見杜育紅:“我國地區(qū)間高等教育發(fā)展差異的實證分析”,《高等教育研究》2000年第 3期,頁 44-48。招生地方保護(hù)主義必然意味著高等教育機(jī)會的不平等,因而尤其有必要通過特殊政策進(jìn)行“糾偏”。因此,雖然各地考生原則上應(yīng)一律平等錄取,但包括西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、云南、貴州、廣西、海南等少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)則可受到適當(dāng)照顧。在這個意義上,“考試公平”和“區(qū)域公平”之間并不存在不可調(diào)和的矛盾,至少這種潛在矛盾是完全可以在憲法平等原則范圍內(nèi)化解的?！?2〕參見鄭若玲:“考試公平與區(qū)域公平:高考錄取中的兩難選擇”,《高等教育研究》2001年第 6期,頁 53 -57。

然而,雖然招生糾偏政策可以在憲法上找到依據(jù),但是具體方式仍有待斟酌。尤其值得注意的是,地區(qū)優(yōu)惠錄取政策不僅可能產(chǎn)生個體公正問題,而且也是導(dǎo)致“高考移民”的重要原因。平心而論,地方保護(hù)主義并非“高考移民”的惟一原因,北京、上海、天津等大城市顯然也不是引進(jìn)“高考移民”的惟一甚至主要場所。諸如海南等邊遠(yuǎn)地區(qū)享受招生優(yōu)惠政策,而當(dāng)?shù)貫榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資不僅不努力控制“高考移民”,有的甚至還有意無意地降低進(jìn)入門檻,因而成為全國的“移民大省”,而這些地區(qū)對于移民們的吸引力顯然并非是其教育資源或機(jī)會,而是高校對這些地區(qū)考生的優(yōu)惠錄取政策?！案呖家泼瘛毙e奪主,搶占了當(dāng)?shù)乜忌拿~,反而使自己成為糾偏行動的主要受益者,從而扭曲了高等教育糾偏政策的初衷。

大學(xué)招生的糾偏行動之所以“好心辦壞事”,在加劇“高考移民”的同時削弱本地學(xué)生的受益面,無非是因為地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的過分簡單化。試想,如果招生糾偏政策不是簡單以戶籍為標(biāo)準(zhǔn),而是將優(yōu)惠政策直接給予那些真正需要得到照顧的考生,也就是少數(shù)民族、收入水平低于貧困線及符合其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的家庭,那么針對邊遠(yuǎn)地區(qū)的優(yōu)惠政策顯然不會造成“高考移民”。因為移民家庭一般都有相當(dāng)優(yōu)裕甚至可以說雄厚的經(jīng)濟(jì)實力,因而大都不符合適用特殊標(biāo)準(zhǔn)的條件。因此,雖然以地區(qū)作為優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)在程序上相對簡單,行政成本也降低到最小,但一個不可避免的后果就是鼓勵“高考移民”。事實上,對糾偏行動的公正性及其合目的性質(zhì)疑不僅限于“高考移民”,而且也同樣適用于受照顧地區(qū)內(nèi)家庭背景相對優(yōu)越的考生。即便對于這些地區(qū)本身來說,落實到考生或家庭個體的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)也更為公正,否則必然造成目的和手段之間的錯位。歸根結(jié)底,招生考試制度顯然要“以人為本”,而不是以地區(qū)為本;地區(qū)至多是衡量考生特殊需要的一個或許相對準(zhǔn)確和便利的標(biāo)準(zhǔn),而不可能是招生優(yōu)惠政策的本來目的。如果簡單根據(jù)考生戶籍決定錄取標(biāo)準(zhǔn),那么這種標(biāo)準(zhǔn)在適用過程中必然會產(chǎn)生某些不公現(xiàn)象,同時鼓勵其他地區(qū)的考生向受照顧地區(qū)“移民”。

用憲法平等理論的術(shù)語來表達(dá),地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)同時構(gòu)成了“過多包含”與“過少包含”,也就是說這種優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)既不能覆蓋所有應(yīng)該得到照顧的考生,又照顧了一些本來不該受到照顧的考生。如果說糾偏行動的主要目的之一是照顧少數(shù)民族,那么它就應(yīng)該以少數(shù)民族而非地區(qū)或戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。雖然西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、廣西確實集中了大多數(shù)少數(shù)民族考生,但是少數(shù)民族家庭顯然并非全部集中在自治區(qū),而是分布在全國各地,因而針對少數(shù)民族的糾偏政策不能適當(dāng)照顧那些戶籍在自治區(qū)以外的少數(shù)民族考生,從而構(gòu)成“過少包含”;另一方面,民族糾偏政策不能區(qū)分自治區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族考生和漢族考生,致使?jié)h族考生也同樣得到優(yōu)惠,因而也構(gòu)成了“過多包含”。如果說糾偏行動的目的是對邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生因相對落后的教育質(zhì)量而施與一種補(bǔ)償,那么這種教育質(zhì)量糾偏政策就和民族糾偏政策一樣,也同時存在“過多包含”與“過少包含”的疏漏。雖然相對貧困的農(nóng)村或小城鎮(zhèn)集中在邊遠(yuǎn)地區(qū),但是邊遠(yuǎn)地區(qū)并非沒有相對發(fā)達(dá)的城市,北京、上海等大都市地區(qū)也顯然并非沒有農(nóng)村。況且即便這些地區(qū)包括農(nóng)村在內(nèi)的整體水平比邊遠(yuǎn)地區(qū)更發(fā)達(dá),這些地區(qū)也不是沒有貧困戶,而邊遠(yuǎn)地區(qū)也不是所有家庭都需要特殊照顧。譬如海南省的?？谑芯涂隙ㄓ薪逃|(zhì)量很高的中、小學(xué)和條件很好的家庭,而這些學(xué)校和家庭培養(yǎng)出來的考生就沒有資格獲得降分錄取的待遇;和某些條件優(yōu)越的海南考生相比,北京或上海地區(qū)的貧困家庭考生顯然更有資格獲得優(yōu)惠待遇。

既然戶籍標(biāo)準(zhǔn)必然造成糾偏政策的上述種種“異化”,無論是少數(shù)民族特殊照顧政策還是教育質(zhì)量糾偏政策都應(yīng)該盡可能直接以考生的相關(guān)因素為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然,家庭的收入水平乃至少數(shù)民族身份都是不容易核實的因素,當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育水平之衡量則可能會摻雜某些主觀因素。如果高校以家庭收入、民族身份或基礎(chǔ)教育質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn),那么在可靠的信息體系還沒有建立之前,各地高校必然將為核實這些信息而付出巨大成本,甚至?xí)?dǎo)致大規(guī)模造假。因此,在技術(shù)條件尚不成熟的情況下,還不可能放棄目前的地區(qū)優(yōu)惠政策。然而,技術(shù)不成熟不應(yīng)該成為制度不公平和不合理的永久借口。國家應(yīng)該逐步建立起完備的學(xué)生和家庭信息系統(tǒng),為高校衡量考生的確切情況提供可靠信息,并通過公示和嚴(yán)格的懲罰制度(譬如取消造假者的學(xué)籍)規(guī)范錄取過程。到那個時候,各地高校便有義務(wù)改革目前的地區(qū)糾偏政策,直接針對考生個人情況適用適當(dāng)?shù)匿浫?biāo)準(zhǔn)。

二、走向更為公平的大學(xué)招生制度

作為科舉制度的發(fā)源地,中國擁有悠久的考試文化傳統(tǒng);無論在過去還是現(xiàn)在,考試對于選拔人才都發(fā)揮著不可替代的重要作用,〔33〕關(guān)于考試的教育功能、文化功能、政治功能,參見鄭若玲:《科舉、高考與社會之關(guān)系研究》,華中師范大學(xué)出版社 2007年版,頁 46-80。因而如何考試就成為一個不僅影響考生命運,而且關(guān)乎國家前途的重要問題。本文將焦點放在大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異,當(dāng)然并不意味著招生考試制度就不存在其他方面的問題。事實上,錄取制度的某些方面不僅嚴(yán)重不合理,而且和二十多年前相比甚至倒退了。例如我們無法理解,為什么現(xiàn)在某些省份的考生仍然必須在知道考試成績之前,忐忑不安地冒著未知的風(fēng)險選擇志愿和專業(yè);為什么對于大多數(shù)高校和考生來說,“第一志愿”仍然是決定性的選擇;為什么……。然而,任何研究的視域都是有限的,因而筆者也不得不把焦點集中在問題最突出的地域歧視。畢竟,大學(xué)招生歧視是一種很容易激起公憤的社會不公,〔34〕2009年 3月召開“兩會”期間,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了一場人大代表、專家學(xué)者和網(wǎng)民們的互動交流,并請網(wǎng)民回答了關(guān)于大學(xué)招生制度的問題,所得到的結(jié)果可以說完全是一面倒,認(rèn)為現(xiàn)行招生和考試制度不公的網(wǎng)民占了大多數(shù)乃至絕大多數(shù)。參見曲相霏:“大學(xué)招生的網(wǎng)絡(luò)民意”,載《法制日報》2009年 6月 2日。也是一種嚴(yán)重扭曲資源配置的地域歧視。正因為如此,我們才提出招生考試制度的平等化主張。這一主張不僅是憲法平等原則的題中之意,而且也是社會公平、國家統(tǒng)一和教育資源有效配置的基本要求。

(一)高考是否有必要存在?

招生考試平等化的前提是我們繼續(xù)承認(rèn)高考制度的必要性。和傳統(tǒng)科舉一樣,現(xiàn)行高考制度存在著太多的問題,其中有些是人為造成、可以克服的,有些則是難以克服的客觀存在。常見的抱怨是高考“大一統(tǒng)”造成“千校一卷”,不同層次和類型的高校無法根據(jù)自己的需要選拔適合培養(yǎng)的人才;〔35〕參見鄭若玲,見前注〔33〕,頁 209。高考“指揮棒”造成各地學(xué)校和家長片面追求升學(xué)率 (“片追”),進(jìn)而導(dǎo)致畸形的“應(yīng)試教育”,意味著學(xué)生嚴(yán)重偏科、不堪作業(yè)與考試重負(fù)、身體素質(zhì)下降等一系列不良后果。然而,和基礎(chǔ)教育不同的是,高等教育資源有限,因而必須經(jīng)過某種篩選機(jī)制。在沒有更好選擇的情況下,高考仍然是目前不可替代的篩選機(jī)制。盲目追求考分確實誤人子弟,但是沒有考分的體制很可能更加任意和不公。據(jù)《北京青年報》社會調(diào)查中心與新浪教育頻道進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查,近 60%的網(wǎng)民認(rèn)為“沒有分?jǐn)?shù)做標(biāo)準(zhǔn)的選拔會摻雜更多的人為因素”?！?6〕唐勇林:“調(diào)查顯示公眾對高校自主招生心態(tài)矛盾”,載《中國青年報》2006年 3月 13日。

事實上,“片追”和“應(yīng)試”并不是什么新現(xiàn)象,早在 1960年代就已經(jīng)出現(xiàn)。從“文革”初期對高考制度的批判可以看出,現(xiàn)在流行的高考問題其實當(dāng)時已經(jīng)相當(dāng)普遍了?！?7〕例如高考就是“指揮棒”,制約中學(xué)教學(xué)改革;重點中學(xué)全在城里,帶頭追求升學(xué)率;“高考是決定命運的戰(zhàn)斗,一分之差決定‘上天’(升大學(xué))‘入地’(下鄉(xiāng)種地)”;考試就是“考死”,學(xué)生腦筋越考越死。參見教育部學(xué)生管理司:“部分省市和學(xué)校團(tuán)委的同志對學(xué)校提的一些反映”,載《高考文獻(xiàn)(上)》,頁 581-586。而且這些現(xiàn)象之所以沒有出現(xiàn)得更早,主要是因為起初考生供不應(yīng)求的特殊情況。1952年,考生數(shù)量不到 6萬人,高考錄取率高達(dá) 90%;接下來兩年,錄取率也達(dá)到 75%上下?！?8〕參見為之:“中國高考與社會、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系”,《中國考試》1997年第 1期,頁 42-44。既然高考競爭并不激烈,考生壓力也不大,因而并沒有出現(xiàn)普遍的“片追”和“應(yīng)試”現(xiàn)象。但是 1957年之后,考生和招生數(shù)量關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn),這些現(xiàn)象也悄然抬頭。1962年是 1949年以來錄取率最低的一年,也是高考競爭最激烈的一年。和 1957年相比,1962年的應(yīng)屆高中畢業(yè)生增加了 25.4萬,考生增加了近 19萬,但是錄取新生數(shù)卻幾乎沒有增加,激烈競爭導(dǎo)致了我們現(xiàn)在熟悉的“片追”現(xiàn)象?！?9〕參見楊學(xué)為:《中國高考史述論 (1949-1999)》,湖北人民出版社 2006年版,頁 139。次年,教育部就首次提出了這個概念?！?0〕參見教育部:“關(guān)于當(dāng)前中學(xué)教學(xué)工作的幾點意見”(1963年 1月 24日),載《高考文獻(xiàn) (上)》,頁442-444。這種現(xiàn)象受到毛澤東的嚴(yán)厲批評,但結(jié)果是“階級斗爭”話語重回 1963年以后的大學(xué)招生,而這顯然不是解決問題的辦法?！?1〕參見教育部黨組:“關(guān)于 1963年高等學(xué)校招生工作情況的簡要報告”(1963年 9月 13日),載《高考文獻(xiàn)(上)》,頁 470。由于“文革”積壓了大量高中畢業(yè)生,1977-1982年的錄取率不到“文革”前的 1/ 9。〔42〕楊學(xué)為,見前注〔39〕,頁 278。既然高考競爭的激烈程度嚴(yán)重得多,自然引發(fā)更嚴(yán)重的“片追”現(xiàn)象。由此可見,無論是“片追”還是“應(yīng)試教育”,都是高等教育供求關(guān)系失衡的結(jié)果。在考生入學(xué)之求遠(yuǎn)大于大學(xué)錄取之供的情況下,考生、家長和學(xué)校都不由自主地向選擇了“應(yīng)試教育”模式,而且在供求關(guān)系不變的情況下,單純依靠行政命令無濟(jì)于事,〔43〕例如 1983年,教育部頒發(fā)了《關(guān)于全日制普通中學(xué)全面貫徹黨的教育方針、糾正片面追求升學(xué)率的十項規(guī)定(試行)》。異想天開的政治推薦就更不用說了。

當(dāng)然,高等教育供求關(guān)系并非導(dǎo)致“應(yīng)試教育”的充分原因。近年來,供求關(guān)系有所變化。一方面,考生數(shù)量連年增加;在半個世紀(jì)以來,報考規(guī)模竟增加了 160倍?！?4〕1998年,報名人數(shù)已達(dá) 320萬,2004年猛增到 723萬,2007年已突破 1000萬。另一方面,從1999年開始,經(jīng)教育部批準(zhǔn),大學(xué)招生規(guī)模也大幅度擴(kuò)張,1999年增幅達(dá) 20%。該年北京地區(qū)報考與錄取比已達(dá)到72%,上海則達(dá)到66%。2001年,全國高中畢業(yè)生340萬,而普通大學(xué)招生 268萬,錄取率達(dá)到 78.8%。〔45〕教育部:“2001年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報”,http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info16507.htm,最后訪問時間:2008年 5月 7日。再加上成人高校、民辦高校和自學(xué)考試,可以說絕大多數(shù)考生都有接受高等教育的機(jī)會。2007年,中國整體的高等教育毛入學(xué)率達(dá)到 23%,而北京、上海、天津等發(fā)達(dá)地區(qū)都超過 50%?！?6〕教育部:“2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報”,《中國教育報》2008年 5月 5日。許多中學(xué)的升學(xué)率已經(jīng)達(dá)到 70%以上,有的甚至達(dá)到100%。然而,由于重點高校數(shù)量仍然過少,不少地方將升學(xué)率 (尤其是重點大學(xué)升學(xué)率)作為重要“政績”,獨特的傳統(tǒng)考試“情結(jié)”,實行獨生子女政策后家長“望子成龍”尤其心切等多種原因,高考“指揮棒”的壓力并沒有減輕。固然,某些客觀原因可以通過采取適當(dāng)措施而有所緩解,譬如增加就業(yè)機(jī)會多元化、避免高考成為“千軍萬馬過獨木橋”。但是改善客觀條件未必意味著克服主觀心理因素,高考所產(chǎn)生的一些非理性現(xiàn)象可能是在短期內(nèi)無法消除的。關(guān)鍵在于,這些非理性現(xiàn)象并不純粹是政策不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果,而是一種普遍的不由自主、不可自拔的社會現(xiàn)象,這從教育部屢下“減負(fù)令”,而各種變相的“奧數(shù)”、“補(bǔ)習(xí)”、“輔導(dǎo)”、“加強(qiáng)班”卻仍然屢禁不止,而學(xué)生和家長依然趨之若鶩即可窺一斑?！?7〕宋全政:“‘減負(fù)令’緣何難過‘家長官’?”,《中國教育報》2007年 4月 4日。

事實上,現(xiàn)代文明的最大困惑即在于社會多元化和教育標(biāo)準(zhǔn)的單一化之間的沖突。一方面,我們承認(rèn)人的才能、素質(zhì)乃至品性是多方面的,不能通過一種單一標(biāo)準(zhǔn)來衡量。另一方面,在幾乎所有文明社會中,高等教育都發(fā)揮著一種軸心作用,它形成社會的統(tǒng)治結(jié)構(gòu),并相當(dāng)單一地決定著社會等級。無論是政法還是商界領(lǐng)袖,名校畢業(yè)生占了多數(shù)乃至絕大多數(shù)。雖然薩科齊出自普通高校而成功問鼎法國總統(tǒng),比爾·蓋茨則舍棄哈佛學(xué)位而創(chuàng)微軟,但這些畢竟是鳳毛麟角的成功故事。在統(tǒng)計意義上,名牌大學(xué)的入門券即意味著似錦前程,至少是成功人生的起步。只要存在社會等級,那么在身份和財產(chǎn)失去天然正當(dāng)性之后,等級制度必然以學(xué)位等更為理性的因素為標(biāo)準(zhǔn),而這意味著高等教育不可能完全普及與平等,名牌大學(xué)永遠(yuǎn)是一種稀缺資源,進(jìn)入名牌大學(xué)的考試競爭就永遠(yuǎn)不可能消失。社會等級必然隱含社會不公,但是只要我們不愿意回到平均主義、“大鍋飯”的年代,就不得不容忍等級社會和教育競爭的存在。換言之,中國家庭對高考的重視具有深刻的社會根源,因而不可能通過行政措施、考試“多元化”,乃至簡單取消高考發(fā)生改變。

半個多世紀(jì)的歷程表明,取消高考是不現(xiàn)實的。事實上,即便是百年前取消食古不化的科舉,也是一次利弊參半的試驗,〔48〕參見劉海峰:《科舉學(xué)導(dǎo)論》,華中師范大學(xué)出版社 2005年版,頁 242。而它給中國傳統(tǒng)造成的根本顛覆和長期震蕩更警示我們引以為戒。在目前條件下,不僅中國離不開一種考試制度,世界上其他國家也都不例外。美國的高等教育不可謂不發(fā)達(dá),但是錄取標(biāo)準(zhǔn)仍然以全國統(tǒng)一的 SAT成績?yōu)橹?。?dāng)然,除了考試成績之外,美國高校在錄取過程中還考慮考生的族群、特長、高中表現(xiàn)、家庭收入等諸多因素,其中某些有益經(jīng)驗也在可行的前提下為中國所借鑒。但是不論如何多元化,統(tǒng)一考試仍然是不可缺少的一道程序。因此,我們只能在堅持統(tǒng)一高考的前提下探討高考“多元化”的路徑。何況高考本身并非沒有改革完善的空間,而一種更為公平合理的高考制度未嘗不能發(fā)揮良性的“指揮棒”作用?！?9〕例如參見潘懋元:“我對招生考試的基本看法”,《湖北招生考試 (理論版)》2002年第 2期,頁 4。作者認(rèn)為:“高考‘指揮棒’是客觀存在?！螞r指揮棒也有積極作用,能引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)?！?/p>

(二)如何實現(xiàn)高考“多元化”

保證“考試公平”首先要做到“公平考試”。如何讓高考真正體現(xiàn)考生“素質(zhì)”,用高考這根“指揮棒”帶動中小學(xué)“素質(zhì)教育”?一種頗為常見的幾乎不假思索的答案是高考“多元化”。但是高考究竟如何“多元化”?這是一個必須認(rèn)真對待的問題。如果貿(mào)然實行高考多元化,很可能產(chǎn)生的問題比解決的更多。例如 2001年 7月,臺灣地區(qū)取消聯(lián)考,并于次年 2月啟用“大學(xué)多元入學(xué)方案”。雖然隨著入學(xué)方案的改善和入學(xué)機(jī)會的不斷增加,臺灣考大學(xué)的壓力大大減輕,基本上人人都可以考上大學(xué),但是由于方法不當(dāng),“多元入學(xué)”變成了“多錢入學(xué)”、“多元壓力”,反而增加了學(xué)生負(fù)擔(dān)。〔50〕臺灣地區(qū)的新方案一改以往一次考試定終身的做法,改用多種途徑選拔新生。然而,作為新方案的亮點,甄審在實際操作過程中出現(xiàn)了諸多問題,尤其是甄試和保送中的暗箱操作以及“多元能力”的模糊不清產(chǎn)生了嚴(yán)重不公。2002年 3月 17日,臺灣媒體披露奧賽主考官索賄嫖妓事件,引發(fā)對新方案的強(qiáng)烈質(zhì)疑。見王燕萍、衛(wèi)鐵民:“取消統(tǒng)一高考,保送出現(xiàn)舞弊”,《中國青年報》2002年 3月 18日。不難想象,不適當(dāng)?shù)母呖肌岸嘣币餐耆赡芗觿《菧p輕教育不公問題。作為目前幾乎惟一的篩選機(jī)制,高考不可避免地存在著諸多缺陷,因而確實需要改革。但是我們不能借改革高考制度之名,行地方保護(hù)主義之實,至少不能在改革過程中進(jìn)一步加劇高等教育歧視。

事實上,近年來所采取的一些“多元化”措施的合理性及必要性已經(jīng)受到質(zhì)疑。高考多元化的一項重要措施是“3+X”科目的考試方法,由各省根據(jù)情況設(shè)置“X”的具體科目。由于各省考試科目和基礎(chǔ)教育教材不統(tǒng)一,似乎和全國統(tǒng)一的高考銜接不上,因而教育部逐步將考試權(quán)從中央下放到地方,由此帶來了各省“自主命題”和各?！白灾髡猩钡取岸嘣贝胧Ｈ欢?這些措施的效果究竟如何?“3+X”是否促進(jìn)了各地教育體制的多元化?“自主命題”是否意味著“素質(zhì)教育”而非“應(yīng)試教育”?是否確實減輕了學(xué)生負(fù)擔(dān)?只占錄取名額 5%的“自主招生”是否可能帶來整體改觀?全面推進(jìn)又能否保證招生過程的客觀、公平、規(guī)范?如果我們需要認(rèn)真對待高考制度的未來,那么現(xiàn)在是認(rèn)真反思這些問題的時候了。

至少就目前看來,高考多元化非但沒有發(fā)揮明顯的積極作用,而且加劇了地區(qū)不平等,甚至使大學(xué)招生喪失了統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前自主招生考試名額只占各校錄取人數(shù)的 5%左右,但是面試考生要求各校組織一批專家隊伍,對考生進(jìn)行逐一面試,無論對學(xué)校和考生都加大了成本;和普通高考相比,自主招生的“亮點”即在于面試,而面試問題的客觀性和相關(guān)性正受到社會質(zhì)疑。和筆試相比,面試更容易發(fā)生考生和考官之間的不正當(dāng)交易,人情、關(guān)系、相貌等不相關(guān)因素也更容易產(chǎn)生影響,而自主招生考試的作用卻僅相當(dāng)于一次可能為考生高考降分錄取的“預(yù)考”。既然考生仍然要經(jīng)過高考,而自主招生考試的作用只是一次提供降分機(jī)會的附加考試,其“多元化”功能似乎相當(dāng)有限,而成本卻相當(dāng)可觀。更何況自主招生體制帶有明顯的地域和學(xué)校歧視,使高校所在地的重點中學(xué)畢業(yè)生獲得較多的高考加分機(jī)會,從而進(jìn)一步加劇了高考制度的不平等效應(yīng)。

和“自主招生”相比,“自主命題”的副作用更大:一旦全國高考成為各省高考,國家就失去了衡量人才的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),招生地方保護(hù)主義似乎也可以“高枕無憂”了。實際上,就高等教育機(jī)會的區(qū)域平等而言,“自主命題”顯然是比統(tǒng)一命題糟糕得多的制度?！?1〕當(dāng)然,各省自主命題也可以符合平等原則,但是這將要求改革目前的考試方式,而這種改革將顯著增加行政和考試成本,并產(chǎn)生新的不平等。要維持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),各省自主命題意味著考生必須到報考志愿所在省參加考試,從而極大增加考生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),并進(jìn)一步加劇高等教育資源的城鄉(xiāng)分配不平等;許多農(nóng)村考生將由于經(jīng)濟(jì)壓力,而不得不放棄考試機(jī)會。更何況各省“自主命題”完全沒有減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)和高考“指揮棒”的作用,只不過這根“指揮棒”從教育部下放到各省而已,對于學(xué)生和學(xué)校來說并沒有實質(zhì)性差別。各省命題固然使各省高考試題乃至科目都有所不同,但是內(nèi)容其實大同小異,因而很難說發(fā)揮了什么“多元化”功能。事實上,全國統(tǒng)一命題的行政成本遠(yuǎn)低于各省“自主命題”。當(dāng)然,“自主命題”有助于探討不同的考試科目、內(nèi)容和命題方式,〔52〕各省“自主命題”的另一項功能是在發(fā)生試題泄密等非常事件的情況下,有助于將影響限制在最小范圍。但是這項功能不僅顯然不足以彌補(bǔ)喪失統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)造成的嚴(yán)重后果,而且在通常情況下也顯得牽強(qiáng)附會——對泄密事故的控制途徑在于加強(qiáng)防范措施,而不是各地自主命題。但是這一功能未必通過各省單獨命題才能實現(xiàn)。我們至少可以改革先前的全國統(tǒng)一命題制度,讓各省對統(tǒng)一試卷的命題享有更多的參與權(quán)和決定權(quán)。譬如建立一個專門的命題委員會,各省選派一位教育專家參加命題,從而保證高考命題反映地方教育特色。在這種情況下,高考的“指揮棒”作用將主要體現(xiàn)在融合各地教學(xué)內(nèi)容和風(fēng)格,并對各地基礎(chǔ)教育產(chǎn)生一種趨同效應(yīng)。當(dāng)然,統(tǒng)一高考的整合作用也應(yīng)該受到一定的限制,各地教學(xué)仍然應(yīng)該保留一定的地方特色,而這些特色沒有必要全部反映在高考中。在這個意義上,全國統(tǒng)一命題將對高考試題改革產(chǎn)生一種壓力,促使考試科目向真正的能力考試轉(zhuǎn)型。能力考試轉(zhuǎn)型有望緩解目前主要集中于傳授具體知識的“應(yīng)試教育”壓力,而各地教學(xué)內(nèi)容仍可保留相當(dāng)成分的地方特色,從而實現(xiàn)教育“多元化”目標(biāo)。

高考多元化改革并非沒有國內(nèi)樣板可循。事實上,改革樣板近在咫尺:目前各大高校的碩士與博士研究生考試是名副其實的各?！白灾髅}”,但是由于錄取線在原則上對各地考生統(tǒng)一,因而研究生錄取并不存在本科招生中的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。不僅如此,研究生錄取還適當(dāng)運用了糾偏政策:全國分為A、B、C三類地區(qū),其中A類地區(qū)有北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東 11省;C類省份就是上述 10個受糾偏行動照顧的少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū);〔53〕剩下的B類地區(qū)有河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、重慶、四川、陜西 10省,參見“考研復(fù)試線敲定,7省由A類地區(qū)調(diào)整至B類地區(qū)”,《新京報》2008年 4月 1日。而A類地區(qū)考生的復(fù)試分?jǐn)?shù)線一般比 C類地區(qū)高 15分。研究生考試的自主命題也必然意味著真正意義上的各?！白灾髡猩?而不只是一場附加考試),但是只要自主招生平等對待各地和各校考生,那么它就沒有觸動平等原則的憲法底線。研究生考試模式證明,即便極端“多元化”的考試和招生制度仍然完全可以符合憲法平等原則。當(dāng)然,多元化不是沒有代價的,各校自主命題給考生帶來了限制和不便(例如不可能參加同時舉行的兩所院?？荚?而許多高校的研究生考試都集中在同一段時間),但是只要每個學(xué)校的考卷、評分和錄取標(biāo)準(zhǔn)在原則上是全國統(tǒng)一的,那么它就嚴(yán)格符合平等原則?！?4〕相比之下,各校自主招生并沒有帶來太大的行政成本。事實上,當(dāng)年全國統(tǒng)一招生主要是為了節(jié)省人力、物力、財力,解決當(dāng)時不能足額招生問題,并為考生提供方便。然而,現(xiàn)在已經(jīng)不存在這些問題或需要,而研究生考試的各校自主命題必然意味著統(tǒng)一招生已成為不可能恢復(fù)的過去。即便將來實行研究生考試統(tǒng)一命題,也沒有必要實行全國統(tǒng)一招生。和全國統(tǒng)一命題相比,各校自主命題對于學(xué)校和考生來說成本都很高,尤其是參加高考的考生數(shù)量遠(yuǎn)高于參加研究生考試的人數(shù),因而這一體制并不可行。從行政成本的角度考慮,高考還是應(yīng)該采取全國統(tǒng)一命題,但是錄取方式可以借鑒研究生考試,在保證符合平等的基礎(chǔ)上實現(xiàn)成本效益和多元化的最佳結(jié)合。〔55〕反過來,研究生考試的命題方式也可以借鑒高考,采用全國統(tǒng)一命題,內(nèi)容則限于能力考試。至少碩士研究生考試可以嘗試這種方式,以極大節(jié)省行政成本。

總的來說,近年來對大學(xué)招生方式和試題內(nèi)容的“多元化”改革似乎是得不償失。雖然高考制度有必要多元化,但是多元化試驗必須在憲法和法律設(shè)定的框架內(nèi)進(jìn)行,尤其是公立學(xué)校必須符合憲法第 33條規(guī)定的“公民在法律面前一律平等”原則以及第 46條保障的受教育權(quán)。既然在一個統(tǒng)一的國家,那么上海不是上海人的上海,北京也不是北京人的北京。這些大城市的高校就更不必說了。全國性大學(xué)的財政來源是國家,因而具有完全的義務(wù)遵循憲法的平等原則。事實上,所有非民辦學(xué)校也屬于國家,因而也都有遵守平等的憲法義務(wù)?！?6〕當(dāng)然,如上所述,公立大學(xué)對少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生可以、甚至有義務(wù)給予特殊照顧,在學(xué)費上則可以對當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹?。無論是由教育部主導(dǎo)的國家統(tǒng)一招生還是各地或各校“自主招生”,也不論是全國統(tǒng)一命題還是各地乃至各?！白灾髅}”,憲法底線要求一個高校必須在原則上以同一個標(biāo)準(zhǔn)平等對待全國各地的考生。各地或各?！白灾鳌被蛟S有助于高考“多元化”,或節(jié)省行政成本,但是既然高考成績?nèi)匀皇呛饬靠忌闹饕獦?biāo)準(zhǔn),我們就不能將高考目前存在的缺陷作為錄取標(biāo)準(zhǔn)不公的借口,更不能以“多元化”為名加劇招生不平等。

三、代結(jié)論——中央應(yīng)該做什么?

在高等教育歧視積重難返的情況下,只是強(qiáng)求各地高校遵守憲法平等原則是無效的,因為任何地方或高校都處于一種“囚徒困境”之中。由于地方保護(hù)主義已成定勢,各地高校都優(yōu)先錄取本地考生,個別高校的平等化改革不僅將得罪當(dāng)?shù)卣途用?而且對于改革整個地方保護(hù)主義格局也于事無補(bǔ);事實上,即便所有其他高校對本地和外地考生都一視同仁,每個高校也將因為地方壓力而采取地方保護(hù)主義措施,因而不論其他高校怎么做,地方保護(hù)主義都是招生博弈中的“納什平衡”(Nash Equilibrium)。在這種情況下,只有中央出面統(tǒng)一禁止各地歧視才能“力挽狂瀾”;如果中央甘愿做一個“甩手掌柜”,甚至就是招生地區(qū)指標(biāo)的始作俑者,那么大學(xué)招生歧視就將有恃無恐地大行其是。

目前,中國各大高校之所以在利益上成為地方政府的附庸,完全是因為中央缺乏統(tǒng)一的硬性規(guī)則,要求各地高校在原則上對各地考生適用平等錄取標(biāo)準(zhǔn)。事實上,假如招生地區(qū)平等是中央的統(tǒng)一規(guī)定,那么不僅高校沒有必要也沒有自由再向地方保護(hù)主義勢力低頭,而且地方也沒有理由再怪罪高校不買當(dāng)?shù)氐摹懊孀印?。既然在缺乏統(tǒng)一規(guī)則的條件下,目前各地高校和地方政府成為一對不可自拔的利益共同體,那么當(dāng)務(wù)之急是教育部收回高考命題權(quán),實行全國統(tǒng)一命題和統(tǒng)一考試,并明確要求各大高校在原則上平等對待各地考生。只有中央主動干預(yù),才能幫助各地高校跳出招生地方保護(hù)主義設(shè)定的“囚徒困境”。

在某種意義上,大學(xué)招生考試制度檢驗著中國的中央和地方關(guān)系。就和其他領(lǐng)域一樣,健康的中央與地方關(guān)系意味著中央既非全盤干預(yù),亦非全面退出,而是應(yīng)該“有所為,有所不為”。今天不是上世紀(jì)五十年代,中央不再需要管招生、管分配,也不需要干預(yù)錄取過程的細(xì)節(jié)。那么中央究竟應(yīng)該管什么?在高等教育領(lǐng)域,它首先應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起守護(hù)憲法平等原則的角色,禁止高校在錄取過程中進(jìn)行地域或其他形式的歧視。為了實現(xiàn)這個目的,中央還應(yīng)該保證考試標(biāo)準(zhǔn)的全國統(tǒng)一。這未必意味著教育部必須親自出題,但是中央至少應(yīng)該在全國統(tǒng)一命題過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)作用,從而使各地高?？梢砸罁?jù)一套合理可靠的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)衡量不同地區(qū)的考生。這是中央不能推卸的憲法責(zé)任。

在問題云集的當(dāng)今中國,似乎只有震撼人心的悲劇(譬如孫志剛案、佘祥林案、汶川地震、唐福珍事件)或戲劇(如“虎照門”或“艷照門”)才能引起足夠的社會興趣。大學(xué)招生既不是收容遣送,也不是刑事審判,一般不會發(fā)生人命關(guān)天的事情,而除了“高考移民”中狀元或集體訴訟這樣的偶然事件之外,因地域歧視而落榜的新聞也很難讓人笑得出來。然而,不公平的招生制度產(chǎn)生的后果并不亞于一次慢性的集體謀殺。改革開放三十年之后,高等教育已是計劃經(jīng)濟(jì)時代的“最后一個堡壘”,〔57〕教育部官員明確承認(rèn)高等教育的計劃特征。當(dāng)記者問到如何看待國外沒有分省命題的時候,考試中心副主任應(yīng)書增回答:“我們有自己的國情,我國高招制度一個很大的特點是招生名額是有計劃的,是指定的,這是分省命題的一個前提,國外沒有分省計劃招生名額的問題?！币姟案呖挤质∶}適合國情”,《中國教育報》2006年 9月 30日。只不過和某些宏觀調(diào)控職能類似,權(quán)力下放使之從中央計劃轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤接媱?。高等教育的地方化雖然也一時促進(jìn)了教育模式多元化,但是這種有限的進(jìn)步是建立在地域歧視基礎(chǔ)上的。既然這個基礎(chǔ)在憲法上是不能成立的,招生指標(biāo)配額制和自主命題等地方保護(hù)主義措施所帶來的教育改革必然只是不可持續(xù)的沙堡。如果在這個錯誤的方向上越走越遠(yuǎn),那么各地高校將越發(fā)陷入不可自拔的“囚徒困境”之中,高等教育的地方保護(hù)主義逐步升級,城鄉(xiāng)教育資源差距進(jìn)一步拉大,地方意識不斷強(qiáng)化,最終從文化上為國家分裂埋下禍根。

當(dāng)然,要扭轉(zhuǎn)這種趨勢,僅依靠高等教育改革是不夠的。歸根結(jié)底,要縮小乃至消除全國教育資源和水平的巨大差距,最終必須從基礎(chǔ)教育入手,取消城鄉(xiāng)二元制度,保障人民的遷徙自由,并通過中央財政為各地義務(wù)教育保證一個基本底線。〔58〕在此且不討論放松國家對民辦教育限制的可能性。如果民辦教育機(jī)構(gòu)可以在同一起跑線上和公立學(xué)校平等競爭,那么就和保證私人企業(yè)和國有企業(yè)平等競爭一樣,中國的高等教育又將開創(chuàng)新局面。然而,大學(xué)招生和考試制度改革仍然是不可缺少的第一步;否則,如果高考“指揮棒”的指向發(fā)生偏誤,那么就無法消除高等教育的地方保護(hù)主義,進(jìn)而鞏固乃至加劇各地教育資源的不均衡狀況。只有實現(xiàn)招生考試平等的憲法目標(biāo),才能從根本上保護(hù)考生的受教育權(quán)利,促進(jìn)全國教育資源的最優(yōu)配置,并完成維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一的艱巨使命。