陳柏峰

一、問題與進(jìn)路

1990年代以來,中國的上訪潮一直居高不下,上訪量不斷攀升。對此的主流解釋是維權(quán)視角,它認(rèn)為上訪問題的癥結(jié)是基層政府侵害了公民權(quán)利,上訪則是一種維權(quán)形式?！?〕Kevin O’Brien&Li Lianjiang,Rightful Resistance in Rural China,New York:Cambridge University Press,2006,pp.1-24;于建嶸:“當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架”,《社會學(xué)研究》2004年第 2期;應(yīng)星:“作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)”,《法學(xué)研究》2004年第 3期。這種視角在學(xué)術(shù)上都接受了國家與社會的理論框架,認(rèn)為上訪問題背后的癥結(jié),一是基層政府侵害了公民權(quán)利,二是農(nóng)民的權(quán)利意識不斷增長,現(xiàn)代權(quán)利觀念深入人心。因此,農(nóng)民上訪是維護(hù)自身權(quán)利的一種形式,農(nóng)民維權(quán)的矛頭直接指向了基層政府,維權(quán)行動受到了基層政府的種種制約。

維權(quán)視角可以從一方面理解上訪潮的高漲,但未能深入討論底層民眾與基層政府互動,因此很容易在脫離中國政治和社會考量的模仿西方法治道路上“一廂情愿”地思考,難以真正理解當(dāng)前的上訪潮,難以把握上訪治理的制度出路。而且,這種視角基礎(chǔ)上的權(quán)利話語,在經(jīng)過媒體不斷簡單復(fù)制而占據(jù)社會主流地位后,就將上訪問題結(jié)構(gòu)化、客觀化、本質(zhì)化了,使得人們一想到上訪,就與客觀的權(quán)利受到侵犯自動地建立了聯(lián)系,從而在給定的“侵權(quán)—維權(quán)”的空間中思考上訪問題。這既不符合上訪潮的復(fù)雜現(xiàn)實(shí),也不利于政府和社會對上訪問題進(jìn)行區(qū)分和有效治理。因此,我們需要深入了解基層法治的運(yùn)作,暫時懸置價值目標(biāo),關(guān)注法律制度在基層社會的實(shí)踐過程和后果,考察基層政府與底層民眾的互動,展示基層法治實(shí)踐的復(fù)雜性。

上訪潮以及對它的治理,深陷在中國的法治轉(zhuǎn)型之中,屬于中國政治轉(zhuǎn)型的一部分,因此對它的分析應(yīng)當(dāng)具有“政治意識”和“歷史意識”?！?〕參見馮象:“法學(xué)三十年:重新出發(fā)”,《讀書》2008年第 9期。中國是一個有著五千年文明的社會主義國家,正在向市場經(jīng)濟(jì)國家轉(zhuǎn)型。在這個巨大的轉(zhuǎn)型中,社會利益在短時間內(nèi)以較為激烈的方式被重新分配,人們的觀念也隨之發(fā)生著劇烈變化,各種不同的人群基于諸多不同的原因而上訪。基層政府面對的重要挑戰(zhàn)之一,在于遏制其中的無理上訪?；鶎臃ㄖ螌?shí)踐中,由于無法有效遏制無理上訪,無理上訪有擴(kuò)大化趨勢,并出現(xiàn)了“謀利型上訪”。基層政府頗為尷尬,在權(quán)利話語和上級政府的壓力下,只能游走于法律的邊緣。因此,研究需要面對基層政府的尷尬和困境。最近幾年,我們一直行走在中國基層,在縣鄉(xiāng)村開展各種調(diào)研,一直關(guān)注上訪問題及其治理。本文將在調(diào)研掌握的資料和形成的問題意識的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)地討論這一問題,并從相關(guān)歷史經(jīng)驗(yàn)中尋求走出困境的對策。

“治理”意味著權(quán)力對社會的作用。對權(quán)力的理解存在不同的理論傳統(tǒng),如韋伯關(guān)注權(quán)力的“擁有”,重視作為權(quán)力中心的國家機(jī)構(gòu),關(guān)注權(quán)力擁有者的合法性來源;福柯則反對權(quán)力中心化的模式,認(rèn)為權(quán)力是生產(chǎn)性的實(shí)踐,是非中心化、無主體、多元的彌散性關(guān)系存在。吉登斯則綜合了韋伯和?？碌臋?quán)力觀,既關(guān)注到了權(quán)力的能動性,也關(guān)注到了權(quán)力的支配性。受其啟發(fā),本文將基層政府的上訪治理(權(quán)力運(yùn)作)與其可以調(diào)動的“資源”及相關(guān)話語聯(lián)系起來,這或許可以開辟出“治理—資源”的研究進(jìn)路。

吉登斯將權(quán)力同資源聯(lián)系起來,認(rèn)為權(quán)力的生產(chǎn)離不開資源的集中,“資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介,是社會再生產(chǎn)通過具體行為得以實(shí)現(xiàn)的常規(guī)要素”?！?〕(英)吉登斯:《社會的構(gòu)成》,李康、李猛譯,王銘銘校,三聯(lián)書店 1998年版,頁 77-78。它可以分為兩類:權(quán)威性資源和配置性資源。前者源于對人類行動者活動的協(xié)調(diào),后者則出自對物質(zhì)產(chǎn)品或物質(zhì)世界各個方面的控制。權(quán)力是所有行動的普遍特征,“行動本質(zhì)上包括運(yùn)用‘方法’以獲得結(jié)果,這種結(jié)果是通過行動者直接介入事件過程所帶來的”,而“權(quán)力代表了能動者調(diào)動資源建構(gòu)那些‘方法’的能力”?！?〕(英)吉登斯:《社會學(xué)方法的新規(guī)則》,田佑中、劉江濤譯,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2003年版,頁 210。不過,資源能否用來達(dá)到個人的權(quán)力目的,卻要依賴于個人是否能從他人那里獲得必要的遵從。遵從并不完全取決于權(quán)力的直接作用。

在吉登斯看來,凡是人類的互動,都包括意義的溝通、權(quán)力的運(yùn)作以及規(guī)范的制裁模式。能動者在互動的生產(chǎn)或再生產(chǎn)過程中,納入了與社會體系相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)要素,包括示意 (意義)、支配(權(quán)力)與合法性(制裁)。這些結(jié)構(gòu)要素提供了一種可用如下表述形式對制度進(jìn)行分類的方式,可表述如下:〔5〕(英)吉登斯:《民族 -國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,王銘銘校,三聯(lián)書店 1998年版,頁 21。

在這個分類體系中,特定的象征秩序 /話語模式可以通過表意來獲取支配能力;而特定的政治、經(jīng)濟(jì)制度通過聚集資源來實(shí)現(xiàn)支配;法律 /制裁模式則是對象征秩序及政治、經(jīng)濟(jì)制度的法律化。在國家治理活動中,政治、經(jīng)濟(jì)制度是權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ),是治權(quán)的基礎(chǔ);而象征秩序 /話語模式是權(quán)力運(yùn)作的意識形態(tài)合法性基礎(chǔ),是話語權(quán)的基礎(chǔ)。治權(quán)是治理主體凝聚、配置資源進(jìn)行社會治理的權(quán)力。話語權(quán)是通過語言表述產(chǎn)生的象征性權(quán)力,進(jìn)而維系象征秩序?，F(xiàn)代國家的治理尤其依賴象征秩序 /話語模式,它們將表意過程與局部利益合法化聯(lián)系在一起,是某些支配關(guān)系中的不對等?！?〕吉登斯,見前注〔3〕,頁 98。話語權(quán)常常構(gòu)成治權(quán)的基礎(chǔ)。本文將從治權(quán)及其背后的話語權(quán)來理解基層上訪治理的困境。研究表明,基層政府日益缺乏治權(quán),缺乏足夠的資源遏制無理上訪,其原因在于政府日益喪失話語權(quán),越來越受制于權(quán)利話語。

必須指出,本文無意于解釋或解決所有的上訪問題。實(shí)際上,上訪問題太復(fù)雜,需要分類研究并尋求分類治理方法。從上訪訴求是否合理來看,至少存在三種類型的上訪:有理上訪、無理上訪、合理性模糊的上訪。一個守法的基層政府困于應(yīng)對的,不是有理上訪,而是無理上訪和合理性模糊的上訪。本文試圖透過無理上訪來把握基層治理的困境和出路。

二、基層政府對無理上訪的治理

維權(quán)的視角通常會認(rèn)為,上訪人權(quán)利受到了侵犯,而基層政府要么是侵權(quán)人,要么放縱他人侵權(quán),因此受侵害的權(quán)利無法得到救濟(jì)。然而,事實(shí)并非總是如此。進(jìn)入上訪治理的場域,我們通常可以看到很多匪夷所思的無理上訪。以荊門市橋鎮(zhèn)的楊云發(fā)上訪為例:〔7〕參見田先紅:“從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架”,《開放時代》2010年第6期。

現(xiàn)年 57歲的楊云發(fā)無業(yè),“靠上訪謀生”。2004年他因患慢性腎功能衰竭而獲得每月 10元的低保。2005年村里考慮平衡其他困難戶,就沒再給他低保。楊云發(fā)因此踏上了上訪之路,至今他幾乎每個月都要去上訪。他的上訪訴求是要求低保、特困救助、大病救助和過年補(bǔ)貼。理由主要有兩條,一是他的父母曾經(jīng)贍養(yǎng)過烈士母親,二是他家有多人患病。從 2006年年底到 2009年,楊云發(fā)共獲得了 3個農(nóng)村低保(父母和自己)和 2個城鎮(zhèn)低保(兒子和兒媳),另獲補(bǔ)助資金 1.7萬元,其中大病補(bǔ)助就有 7次。另外,他還在村級債務(wù)被國家鎖定的情況下,通過上訪討回了 1萬多元。2009年 4月,楊云發(fā)曾與政府簽訂協(xié)議,答應(yīng)“永遠(yuǎn)不再上訪”。但 6月全國道德模范評比活動開展期間,他又上訪要求被上報為道德模范。與我們談及此事時,楊云發(fā)說:“(評道德模范)目的是要搞點(diǎn)錢用,沒有其他意思?！彼€說:“我沒有事,反正不是去市里區(qū)里,就是到民政局去?！薄爸灰o票子,我就喊共產(chǎn)黨萬歲?！薄爸灰X,不要面子?！睏钤瓢l(fā)一心謀利的行為大大影響了他在村里的聲譽(yù)。他過去因家貧而受人同情,但如今一心要錢不要臉面的作風(fēng)引起許多村民的反感。在村民代表會議評審低保名單時,他幾次都沒有獲得通過,但他還是通過上訪弄到了低保。在村民眼中,楊云發(fā)已經(jīng)是一個上訪專業(yè)戶,他也因此被村莊邊緣化。

楊云發(fā)的上訪幾乎與維權(quán)無關(guān),他只是借助上訪來謀取利益,屬于“謀利型上訪”。這種上訪的訴求很難說合法,也很難說合理,但上訪人能夠抓住基層政府的弱點(diǎn)并借此謀利。并非湖北荊門才有謀利型上訪。在湖南邵陽調(diào)研時,我曾聽說過這樣一例上訪:某領(lǐng)導(dǎo)人在視察該縣時,臨時改變計劃,隨意走進(jìn)了一個農(nóng)戶家里,并與該農(nóng)戶合影,從此以后該農(nóng)戶拿著這張合影到處上訪赤裸裸地要求好處,并威脅說縣鄉(xiāng)政府如果拒絕,他就要去北京上訪。此后只要一到重要時刻,縣鄉(xiāng)政府都必須給他準(zhǔn)備一份“禮物”。在河南安陽調(diào)查時,一名干部告訴我:有一次,幾個上訪戶在一起吃完飯,打電話讓當(dāng)?shù)氐囊幻I(lǐng)導(dǎo)來結(jié)賬,并威脅說,“如果不來,馬上就去北京上訪”。謀利型上訪千奇百怪、超乎想象,底層民眾的狡黠大大出人意料。列舉這么多謀利型上訪的例子,并非認(rèn)定上訪都是以謀利為目的,更不是要完全顛覆維權(quán)話語的上訪認(rèn)知,而只是說,底層民眾的上訪訴求紛擾復(fù)雜,并非維權(quán)話語所能輕易概括。除了謀利型上訪之外,精神病人的上訪、沒有合法或合理依據(jù)的偏執(zhí)型上訪也可以歸入無理上訪之列?！?〕筆者在“上訪的分類治理研究”(未刊稿)一文中對這些無理上訪類型有較為明確的界定。需要略作說明的是,一些上訪雖然缺乏合法依據(jù),卻可能有意識形態(tài)、政策、地方性規(guī)范、情感等方面的依據(jù)或訴求,筆者將其歸為商談型上訪。商談型上訪是合法性比較模糊的上訪,上訪人不一定有明確的合法權(quán)益受到侵犯,卻認(rèn)為相關(guān)法律和政策不合理,因此上訪“商談”,這種上訪有改變法律和政策的潛在可能性。

面對上訪人,基層政府一般會根據(jù)上訪訴求是否有理,將上訪區(qū)分為有理、無理和部分有理三種。依常理而言,有理上訪要滿足其訴求,部分有理的上訪要滿足有理部分的訴求,無理上訪則不應(yīng)該滿足訴求而應(yīng)讓其息訪。由于距離所帶來的信息成本過大,中央和上級政府很難區(qū)分有理上訪和無理上訪?；鶎诱故怯袟l件和能力進(jìn)行區(qū)分,但是卻未必能夠有效治理。一個依法的基層政府,應(yīng)當(dāng)可以滿足有理上訪的訴求,卻難以讓無理上訪人放棄訴求。而上訪人只要訴求得不到滿足,常常就會繼續(xù)上訪。中央和上級政府難以承受蜂擁而至的上訪人所帶來的各種壓力,因此只能堅持“穩(wěn)定壓倒一切”,對上訪實(shí)行“屬地管理,分級負(fù)責(zé)”,要求基層政府將不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài),并以此作為政績的考評因素。也就是說,在上訪治理中,中央和上級政府要求基層政府做好息訪工作,而不論有理上訪還是無理上訪。但是,無理上訪的訴求很難被滿足。

最近幾年來,一些學(xué)人深入基層,對所在調(diào)研點(diǎn)的上訪問題進(jìn)行了長期觀察和深入研究,均發(fā)現(xiàn)無理上訪有不斷增多的趨勢。在湖北橋鎮(zhèn),2003年以來出現(xiàn)了以謀利為目的的“上訪專業(yè)戶”11人,他們至今每年“以上訪為業(yè)”,2008年占上訪總?cè)藬?shù) (125人)的 9%,占上訪總?cè)舜蔚?29.5%,耗費(fèi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪部門的大部分精力?！?〕田先紅,見前注〔7〕。在河南新豐縣,2008年農(nóng)民的無理上訪占信訪總量的 31%,而 2001年這一數(shù)字只有 4%,考慮到當(dāng)?shù)氐男旁L總量在 8年間增長了197%(從 103件到 306件),無理上訪的數(shù)量增加頗為驚人 (從 4件到 95件)?！?0〕參見孫敬林:《農(nóng)村信訪問題及其對策研究》,華中科技大學(xué)博士論文,2010,頁 64-71。在河南省和平鄉(xiāng),精神病人上訪等無理上訪也不斷增長?！?1〕參見申端鋒:《維權(quán)與治權(quán)》,華中科技大學(xué)博士論文,2009。另外,在其他信訪工作者的報告中,也可以看到無理上訪的增長趨勢?！?2〕參見王進(jìn)忠:“解讀非正常上訪”,《遼寧警專學(xué)報》2009年第 2、3期;丁勝、文思宛、羅思源:“非正常上訪問題研究”,《唯實(shí)》2009年第 2期;譚鵬:“妥善解決無理上訪,促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”,《云南行政學(xué)院學(xué)報》2007年第 4期。

在這種情形下,如何進(jìn)行上訪治理?對于基層政府來說,“保穩(wěn)定”是必須做到的,要想盡一切辦法做到,而且必須在合法、尊重權(quán)利的前提下做到。既然無理上訪的訴求本身無法滿足,就只有在問題的外圍想辦法,在合法之外的灰色地帶想辦法。這些辦法有的成了明文制度,有的則“上不得臺面”,“只做不說”。明文制度包括目標(biāo)管理責(zé)任制、同級部門聯(lián)動機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部包保責(zé)任制、敏感時期的重點(diǎn)人員穩(wěn)控措施等。這些制度從文本上看并不違背法治,但其具體運(yùn)作很難說符合法治精神。

實(shí)踐中,對那些上訪可能性很高的重點(diǎn)人員,需要派兩名官員 24小時“監(jiān)控”,這種“監(jiān)控”不能限制上訪人的人身自由,卻必須保證上訪人在視線之內(nèi),一旦“失蹤”,要立刻報告。很多干部被分派到火車站、汽車站等交通要地“巡視”,以勸返可能的外出上訪戶。所有干部的手機(jī)都必須 24小時暢通,等待著去應(yīng)對可能的突然任務(wù)。比如接待上訪,去路口攔訪,或外出截訪、接訪等?？傊?所有的干部被動員起來了,他們不但需要展開工作,而且神經(jīng)極度緊張,就像在打一場不知“敵人”會從什么地方出現(xiàn)的戰(zhàn)爭。一旦上訪者出現(xiàn),政府官員卻并不敢把他們怎么樣。他們只能前去講政策、講感情,并不敢采取強(qiáng)制措施。但是,對于無理上訪來說,講政策幾乎沒用,卻消耗基層干部的大量時間。講感情就是要求上訪人考慮與勸導(dǎo)官員之間的感情而息訪,這有時會有效。有理的上訪人如果沒有被“感情”打動,則要跟政府官員講權(quán)利、講政策,講政治話語。這就形成了上訪治理中“干部講感情、農(nóng)民講法治 (政治)”的怪異現(xiàn)象。而那些無理的上訪人很難被“感情”打動,他們上訪本來早就擺出不管不顧的陣勢。

基層政府官員必須完成維護(hù)社會穩(wěn)定的任務(wù),而不論上訪訴求是否有理,問題是否可以在法律和政策框架內(nèi)獲得解決。也就是說,無論用什么辦法,都必須阻止上訪人繼續(xù)上訪,尤其是赴京上訪。如果上述辦法都不奏效,想讓上訪人息訪,就只有給好處。尤其是在敏感時期,必須想盡辦法把上訪人拖住,不讓其脫身去上訪。在勸說無效的情況下,就只能陪上訪人喝茶、吃飯、打麻將、釣魚,甚至陪旅游等,總之要嚴(yán)防死守,不讓其再去上訪。豫北某縣每逢敏感時期,就把那些可能上訪的人集中起來,帶他們到外地旅游,從而防止他們上訪。一個老上訪戶告訴我,他幾次進(jìn)京上訪,都是縣里接回來的,縣里的官員帶著在北京玩遍了他才愿意回來。當(dāng)然,所有的費(fèi)用都由縣里出。上訪人到了北京,說要坐飛機(jī)才愿意回來,基層干部也只好答應(yīng)。按照規(guī)定,上訪人員限時由基層政府接返,正是由于接訪成本高昂,基層政府才會愿意為了“留住”他們而花錢。

這樣一來,一些了解上訪治理體制的上訪人就可以借機(jī)謀利。他們最初或許還有合理訴求,但到后來訴求往往越來越無理。他們起先往往是由于合法權(quán)益遭到侵害而上訪,在上訪過程中逐漸掌握了基層政府的弱點(diǎn),知道了基層政府的軟肋?；鶎诱凸賳T怕纏、怕鬧、怕去上級部門上訪,因此只要上訪人會纏、會鬧,并善于纏、鬧,或者威脅去上訪,常常就能得到利益。在與政府的長期互動中,這些上訪人逐漸摸索出了一些“門道”,他們能夠抓住基層政府的弱點(diǎn)并借此謀利。由于基層政府“委曲求全”,事實(shí)上營造了“會哭的孩子有奶吃”、“只要上訪就有好處”的氛圍,形成無理上訪的風(fēng)氣,這在一定程度上縱容了無理上訪的復(fù)制。這些人甚至借助常年上訪積累的經(jīng)驗(yàn)去“幫助”或者“代理”他人上訪,從中牟利,成為盈利性的上訪代理。這樣就形成了“上訪產(chǎn)業(yè)”,最終基層政府不堪其擾,背上了沉重的負(fù)擔(dān)。

可以看出,在中央上訪治理越來越法治化,制度建設(shè)越來越健全時,基層上訪治理的方法卻顯得越來越詭異。其中的明文制度越來越強(qiáng)調(diào)“綜合治理”,而不是依靠權(quán)威機(jī)構(gòu)解決爭議,而另一些方法強(qiáng)調(diào)的卻是一種“擺平就是水平”的官場哲學(xué)。這些工作方法離現(xiàn)代法治還有距離,正是在這種背景中,無理上訪 (尤其是謀利型上訪)被不斷生產(chǎn)出來。從維系上訪秩序而言,讓無理上訪人息訪更為重要。因?yàn)橛欣砩显L問題得不到解決,還不會擴(kuò)張人們的上訪需求;而無理上訪問題如果得不到解決,更多的無理上訪就會被生產(chǎn)出來,這會擠壓基層政府應(yīng)對有理上訪的空間。

即使目前基層的上訪治理能達(dá)到一定的效果,使得去中央和上級政府上訪的人不再增多,但治理方式本身已經(jīng)表明上訪治理陷入了困境。因?yàn)樯显L的問題并沒有被解決,上訪人也沒有息訪。上訪人都要去北京,北京當(dāng)然解決不了問題,“石頭飛上天,最終還是要回到地上”,問題最終只可能在基層獲得解決。北京可以要求基層政府將上訪者限期接回,并“將問題解決在基層”,保證上訪有序進(jìn)行;但是基層政府卻只能將上訪人困住,他們只能講感情,或者“花錢買平安”。面對成千上萬的上訪者,國家無法通過一套制度裝置來對上訪者的問題進(jìn)行裁判。國家信訪局多次表態(tài),80%的上訪是有理上訪,無理取鬧的只占一小部分。從敦促基層政府積極應(yīng)對上訪潮而言,這種表達(dá)是有意義的;但在上訪治理層面,并沒有多少意義。因?yàn)閲抑贫妊b置無法區(qū)分有理上訪和無理上訪;或者即使可以區(qū)分,卻沒有辦法區(qū)別對待。而僅僅將息訪當(dāng)作考評基層政府的要求,就必然會混淆有理上訪和無理上訪,進(jìn)而最終放縱無理上訪,謀利型上訪正是在這種環(huán)境下催生的。

三、上訪治理的歷史經(jīng)驗(yàn)

上訪問題自古有之,新中國歷史上也有過幾次上訪潮,維持的時間都不長,且經(jīng)過治理都有所回落。也就是說,過去國家一直能夠有效應(yīng)對上訪潮。而最近十多年來,國家的應(yīng)對措施卻捉襟見肘,疲于應(yīng)對卻效果不大。思考上訪潮的治理之策,無法繞開歷史經(jīng)驗(yàn)。

(一)中國古代的經(jīng)驗(yàn)

中國古代,從堯舜時代到清代,一直都存在類似于當(dāng)今的信訪制度。相傳堯舜時代即設(shè)“敢諫之鼓”、“誹謗之木”、“進(jìn)善之旌”于宮門外,以鼓勵臣民進(jìn)諫,方便人民告狀伸冤?！吨芏Y·秋官·大司寇》中即有關(guān)于“以肺石達(dá)窮民”的記載,即設(shè)肺石于天子的外朝,臣民有了冤情可以站在肺石旁邊一邊敲一邊申訴。到了晉代,出現(xiàn)了“登聞鼓”,懸掛在宮殿的門外,臣民可以擊鼓鳴冤。唐朝時,西都長安、東都洛陽都設(shè)有登聞鼓。從宋朝起開始設(shè)立受理臣民上訪的專門機(jī)構(gòu)——登聞鼓院,明以后稱通政院;推究其職能,大約近似于今日之信訪局;至清代,其職責(zé)被都察院和步兵統(tǒng)領(lǐng)衙門所替代。傳統(tǒng)中國上訪制度與上訴制度結(jié)合在一起,至明清時,發(fā)展到最完善,形成了完善的京控制度?！胺矊徥?直省以州縣正印官為初審。不服,控府、控道、控司、控院,越訴者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門陳訴者,名曰京控。”〔13〕趙爾巽等撰:《清史稿》(第 15冊)卷 144《刑法三》,中華書局 1976年版,頁 4211。京控人可以擂擊設(shè)于都察院和步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門外的“鳴冤鼓”,其所控案件可能被發(fā)回京控人本省督撫,或者奏交刑部提訊,或者被駁回控訴。有少數(shù)案件會呈送到皇帝面前,皇帝既可以委派欽差大臣,也可以責(zé)令巡撫等地方官員受理該上訴。通過在宮門前或沿皇帝行進(jìn)的路邊“叩閽”,繞過都察院和步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門直接將上訴狀呈遞到皇帝面前,也不是不可能。〔14〕《清史稿》中提到的叩閽事件就有 23起。

在中國古代的“上訪”制度中,越訴、邀車駕、撾登聞鼓等,都可以作為上訪的手段,但使用這些上訪手段必須接受懲罰,而不論上訪所控是否屬實(shí)。以清代為例,《大清律》對“越本管官司、輒赴上司稱訴”、“邀車駕及撾登聞鼓申訴”等情形規(guī)定了相關(guān)懲罰?！秵栃虠l例》則進(jìn)一步對“車駕行幸瀛臺等處,有申訴者”、“車駕出郊行幸,有申訴者”、“擅入午門長安門叫訴冤屈”、“跪午門、長安等門及打長安門內(nèi)石獅鳴冤”、“有曾經(jīng)法司、督撫等衙門問斷明白,意圖翻異,輒于登聞鼓下及長安、左右門等處自刎、自縊、撒潑、喧呼”等多種情形作出了詳細(xì)的受理及處罰規(guī)定。這是一種“愿訪服罰”的制度設(shè)置,這種制度裝置一方面為民間冤情的昭雪留下了一線希望,卻又以制度性懲罰堵住了涌向京城的上訪洪流。這種制度性懲罰,與古代所有的訴訟中將訴訟當(dāng)事人“預(yù)設(shè)”為“刁民”的邏輯是一致的。在訴訟中,“把‘犯人’拖上堂,先各打屁股若干板,然后一方面大呼冤枉。父母官用了他‘看相’式的眼光,分出那個‘獐頭鼠目’,必非好人,重加苛責(zé),逼出供狀,結(jié)果好惡分辨,冤也伸了,大呼青天。”〔15〕費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國生育制度》,北京大學(xué)出版社 1998年版,頁 54-55。

上述訴訟/上訪/申冤方式建立在“刁民—順民”的二分法基礎(chǔ)之上。在古代應(yīng)對訴訟和上訪的制度裝置中,帝國臣民被劃分為“刁民”和“順民”兩種。國家提倡、追求的是“無訟”的法律秩序,順民是按照儒家倫理老老實(shí)實(shí)過日子的人,他們父慈子孝、兄友弟恭,安分守己,忍讓為先,不與人相爭;那些爭執(zhí)不下提起訴訟的人,要么是“刁民”,要么是背后有“刁民”作怪。清代名幕王又槐的議論頗能反映這種認(rèn)識:

訟之起也,未必盡皆不法之事。鄉(xiāng)愚氣量褊淺,一草一木,動輒爭競,彼此角勝,負(fù)氣構(gòu)怨,始而投之族鄰地保,尚冀排解。若輩果能善于調(diào)處,委曲勸導(dǎo),則心平氣和,可無訟矣。乃有調(diào)處不當(dāng),激而成訟者;亦有地保人等希圖分肥,幸災(zāi)樂禍,唆使成訟者;又有兩造不愿與詞,因旁人扛幫,誤聽讒言而訟者;更有平素刁健,專以斗訟為能,遇事生風(fēng)者;或有捕風(fēng)捉影,憑空訐訟者;或有訛詐不遂,故尋釁端者;或因夙積嫌怨,借端泄忿者;或因孤弱可欺,以訟陷害者?！?6〕〔清〕王又槐:《辦案要略》,群眾出版社 1987年版,頁 69。

古代社會推崇無訟,否定訴訟,更是否定累訟和上訪,并將訴訟行為與人品聯(lián)系起來,將訴訟預(yù)設(shè)為不正當(dāng)?shù)男袨?預(yù)設(shè)為“刁民”的無事生非。因此,在訴訟中,先對當(dāng)事人斥責(zé)一番、打了大板,然后再來講理。在國家的認(rèn)識中,順民是抽象的,隱藏在民間,只有刁民才是具體的,出沒于公堂。當(dāng)然,國家也承認(rèn)民間有時會有冤案,因此留下了上訪申冤的制度空間。由于申冤的“上訪”制度建立在“刁民”話語之上,對“刁民”的懲治理所當(dāng)然地具有合法性,因此上訪治理就沒有多少壓力。

古代社會將訴訟、上訪預(yù)設(shè)為“刁民”的無事生非,這并非事實(shí)的描述,而只是一種“刁民—順民”話語。在這種話語下,官僚集團(tuán)獲得了懲治上訪人的權(quán)威性資源,因此可以在幾乎沒有配置性資源的前提下,實(shí)現(xiàn)有效的基層治理。“刁民”話語是占統(tǒng)治地位的儒家精英集團(tuán)的意識形態(tài)的一部分,它通過國家的道德教化政策向民眾傳輸,被納入廣泛傳播的故事和在鄉(xiāng)村巡回演出的戲劇之中?！?7〕Hsiao Kung-ch’üan,Rural China:Im perial Control in the N ineteenth Century,Seattle:University of Washington Press,1960.統(tǒng)治集團(tuán)的這一話語很容易就成為社會的“全部”認(rèn)識,因?yàn)樵谇艾F(xiàn)代社會,大多數(shù)人被排除在政治的話語領(lǐng)域之外。而前現(xiàn)代社會的整合也并不依賴于“意識形態(tài)的完全一致性”,不完全依賴大多數(shù)人全面接受特定的象征秩序。其體系整合靠的是,統(tǒng)治者和國家機(jī)構(gòu)的上層精英對統(tǒng)治階級的其他成員和行政官員行使意識形態(tài)霸權(quán),通過統(tǒng)治階級的部分成員接受這一象征秩序來實(shí)現(xiàn)話語支配。〔18〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 17、95。這印證了馬克思和恩格斯所言,“一個階級是社會上占統(tǒng)治地位的物質(zhì)力量,同時也是社會上占統(tǒng)治地位的精神力量。支配著物質(zhì)生產(chǎn)資料的階級,同時也支配著精神生產(chǎn)資料,因此,那些沒有精神生產(chǎn)資料的人的思想,一般地是隸屬于這個階級的。”〔19〕《馬克思恩格斯選集》第一卷,人民出版社 1995年版,頁 98。

(二)新中國的經(jīng)驗(yàn)

新中國成立后,中國共產(chǎn)黨人建立了新的人民政權(quán),“刁民—順民”的二分法當(dāng)然地被扔進(jìn)了歷史的垃圾堆,取而代之的是“人民—敵人”的新二分法。毛澤東在早年革命中就提出:“誰是我們的敵人?誰是我們的朋友?這個問題是革命的首要問題?！薄?0〕《毛澤東選集》第一卷,人民出版社 1991年版,頁 3。這一提問的背后,實(shí)際上區(qū)分了三類人:干革命的“我們”、可以團(tuán)結(jié)的朋友、作為革命對象的敵人。這是“人民—敵人”二分法的最初雛形,此后的話語一直堅持這種劃分。不過,“人民”和“敵人”的標(biāo)準(zhǔn)在不同時期有所不同。在抗日戰(zhàn)爭時期,一切抗日的階級、階層和社會集團(tuán)都屬于人民的范圍;在解放戰(zhàn)爭時期,一切反對美帝國主義、國民黨反動派、官僚資產(chǎn)階級、地主階級的階級、階層和社會集團(tuán)都屬于人民的范圍;在社會主義建設(shè)時期,一切贊成、擁護(hù)和參加社會主義建設(shè)事業(yè)的階級、階層和社會集團(tuán),都屬于人民的范疇;改革開放后,擁護(hù)祖國統(tǒng)一的人也被納入了人民的范疇。不同時期的這種劃分適應(yīng)了階級斗爭和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

1950年代中后期,國內(nèi)外存在很多動蕩不安的因素,毛澤東在新形勢下提出了正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題,對敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾兩種不同性質(zhì)的矛盾進(jìn)行區(qū)分。〔21〕參見《毛澤東選集》第五卷,人民出版社 1977年版,頁 363-402。這種區(qū)分對中國社會影響深遠(yuǎn),其中人民話語的具體內(nèi)涵當(dāng)然與西方社會的公民話語有著重大區(qū)別,也與蘇聯(lián)模式下的人民話語有著很大不同。在這種話語下,“一切反抗社會主義革命和敵視、破壞社會主義建設(shè)的社會勢力和社會集團(tuán),都是人民的敵人”。敵我矛盾適用專政的辦法來解決,要“壓迫國家內(nèi)部的反動階級、反動派和反抗社會主義革命的剝削者,壓迫那些社會主義建設(shè)的破壞者”,“對于那些盜竊犯、詐騙犯、殺人放火犯、流氓集團(tuán)和各種嚴(yán)重破壞社會秩序的壞分子,也必須實(shí)行專政”。因此,人民話語成功地將階級斗爭應(yīng)用到了社會主義建設(shè)時期。在這一話語下,“人民—敵人”二分法具體化為“人民—壞分子”,從而不僅僅局限在革命中,而且延伸到了社會主義建設(shè)的日常生活中。人民中又有先進(jìn)分子 (積極分子)和一般群眾(落后分子),因此“人民—敵人”二分法有時又被具體化為“先進(jìn)分子 (積極分子)—一般群眾(落后分子)—壞分子”三分法。

人民內(nèi)部矛盾用“團(tuán)結(jié)—批評—團(tuán)結(jié)”的方法解決,其主要方式是民主的說服方式?！安皇怯脧?qiáng)迫的方法,而是用民主的方法,就是說必須讓他們參與政治活動,不是讓他們做這樣做那樣,而是用民主的方法向他們進(jìn)行教育和說服工作。這種教育工作是人民內(nèi)部的自我教育工作,批評和自我批評的方法就是自我教育的基本方法?！薄?2〕同上注,頁 28、371。在一般情況下,人民內(nèi)部矛盾不是對抗性的,但是處理得不恰當(dāng),或者失去警覺,麻痹大意,也可能發(fā)生對抗。發(fā)生對抗的原因在于反革命因素在起作用?！吧鐣髁x國家內(nèi)部的反動派同帝國主義者互相勾結(jié),利用人民內(nèi)部矛盾,挑撥離間,興風(fēng)作浪,企圖實(shí)現(xiàn)他們的陰謀?！薄?3〕同上注,頁 370?！鞍l(fā)生少數(shù)人鬧事,……再有一個因素,是反革命分子和壞分子的存在?！薄皩︳[事的人,要做好工作,加以分化,把多數(shù)人、少數(shù)人區(qū)別開來。對多數(shù)人,要好好引導(dǎo)、教育,使他們逐步轉(zhuǎn)變,不要挫傷他們?！薄?4〕同上注,頁 354?！拔覈鴱V大的人民群眾是擁護(hù)社會主義的,他們很守紀(jì)律,很講道理,決不無故鬧事?！薄霸谖覀兊纳鐣?也有少數(shù)不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法的人。他們可能利用和歪曲我們的方針,故意提出無理的要求來煽動群眾,或者故意造謠生事,破壞社會的正常秩序。對于這種人,我們并不贊成放縱他們。相反必須給予必要的法律制裁。”〔25〕同上注,頁 396。對待他們,用專政的方法,“在必要的時期內(nèi),不讓他們參與政治活動,強(qiáng)迫他們服從人民政府的法律,強(qiáng)迫他們從事勞動,并在勞動中改造成為新人?！薄?6〕同上注,頁 28、371。

“先進(jìn)分子 (積極分子)—一般群眾 (落后分子)—壞分子”三分法鮮明地體現(xiàn)在毛澤東對上訪、鬧事事件的認(rèn)識上,這一認(rèn)識很快成為政府的主流認(rèn)識。大多數(shù)群眾是明白事理的,不會上訪鬧事;但個別別有用心的壞分子卻會尋找機(jī)會制造混亂,他們不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法,會歪曲政策來煽動群眾,或者故意造謠生事,破壞社會的正常秩序。少數(shù)群眾素質(zhì)不高,或者立場不堅定,很容易受壞分子的蒙蔽,因此會參與到鬧事中去。發(fā)生鬧事事件后,政府和黨員干部應(yīng)當(dāng)“克服官僚主義”,改正工作中的錯誤,改進(jìn)工作方法,并在工作中教育干部和群眾,爭取大多數(shù)群眾的理解,因此不應(yīng)當(dāng)隨意將鬧事者排斥在人民之外。對于少數(shù)壞分子,則不能放縱,必須給予嚴(yán)厲制裁,制裁的目的不是消滅他們,而是將他們在勞動中改造成新人。

對于鬧事群眾中的領(lǐng)導(dǎo)分子,如果行動合理合法,當(dāng)然不應(yīng)該加以歧視;即使犯有嚴(yán)重錯誤,一般也不應(yīng)該采取開除辦法,而應(yīng)該將他們留下,在工作和學(xué)習(xí)中教育他們。對于抱有惡意煽動群眾反對人民政府的壞分子,應(yīng)該加以揭露,使群眾徹底認(rèn)識他們的面目。對于這些分子中犯了嚴(yán)重錯誤的人應(yīng)該給適當(dāng)?shù)奶幜P,但是不應(yīng)該開除他們,而應(yīng)該不怕麻煩地教育他們,幫助他們改正錯誤。至于確實(shí)查明的現(xiàn)行反革命分子和嚴(yán)重違犯刑法的兇犯,則應(yīng)該分別情況,依法處理?！?7〕毛澤東:“對《中共中央關(guān)于處理罷工、罷課問題的指示》(修正稿)的批語和修改”,載《建國以來毛澤東文稿》(第六冊),中央文獻(xiàn)出版社 1992年版,頁 370。

以毛澤東為首的共產(chǎn)黨人在將“刁民”話語扔進(jìn)歷史垃圾堆的同時,創(chuàng)造出了“人民”話語。在這一話語體系內(nèi),不但有人民與敵人的區(qū)分,還有積極分子、一般群眾和壞分子的區(qū)分。這套話語為基層治理獲取強(qiáng)大的權(quán)威性資源奠定了理論基礎(chǔ)。

人民為了有效地進(jìn)行生產(chǎn)、進(jìn)行學(xué)習(xí)和有秩序地過生活,要求自己的政府、生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者、文化教育機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)布各種適當(dāng)?shù)膸?qiáng)制性的行政命令。沒有這種行政命令,社會秩序就無法維持,這是人們的常識所了解的。這同用說服教育的方法去解決人民內(nèi)部的矛盾,是相輔相成的兩個方面?！?8〕《毛澤東選集》第五卷,人民出版社 1977年版,頁 369。

對于鬧事,要分幾種情況處理。一種是鬧得對的,我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)錯誤,并且改正。一種是鬧得不對的,要駁回去。鬧得有道理,是應(yīng)當(dāng)鬧的;鬧得無道理,是鬧不出什么名堂的。再有一種是鬧得有對有不對的,對的部分我們接受,不對的部分加以批評,不能步步后退,毫無原則,什么要求都答應(yīng)?！?9〕同上注,頁 354。

“我們也不害怕斗爭,在需要用強(qiáng)硬的斗爭的辦法來解決矛盾的時候,我們是不吝惜斗爭的?！辉诒匾臅r候才采取強(qiáng)力的辦法、壓服的辦法?！薄?0〕《劉少奇選集》下卷,人民出版社 1985年版,頁 302。

新中國治理社會的具體制度裝置都處于人民話語的支配之下,人民話語使基層政府擁有的豐富權(quán)威性資源具有合法性,從而使基層政府擁有治理社會的廣泛治權(quán)。其中最典型的是1957年出臺的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》和《治安管理處罰條例》。全國人大常委會批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》,確認(rèn)了“對于被勞動教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施”,其目的是為了管理“游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動力的人”,針對的是“不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續(xù)留用,放到社會上又會增加失業(yè)的”人員。勞動教養(yǎng)人員帶薪參加勞動教養(yǎng),通過勞動生產(chǎn)和政治教育,“建立愛國守法和勞動光榮的觀念,學(xué)習(xí)勞動生產(chǎn)的技術(shù),養(yǎng)成愛好勞動的習(xí)慣,使他們成為參加社會主義建設(shè)的自食其力的勞動者”?！?1〕《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》(1957年 8月 1日)。參見本書編寫組:《中華人民共和國法律全編(2009年版)》,法律出版社 2009年版,頁 551。毛澤東主席親自公布的《治安管理處罰條例》則是“人民對各種壞分子實(shí)行專政的一個武器”?！霸趹?yīng)當(dāng)處罰的違法行為中,還有許多卻是屬于人民中某些輕微的違法行為”,“因?yàn)樗麄兦址富蛘叻梁V大人民群眾的利益和公共秩序,所以也要給以必要的處罰,而處罰的執(zhí)行,又帶有一定的強(qiáng)制性?！薄皩τ谏贁?shù)人的輕微的違法行為,實(shí)行必要的行政處罰,這是同用說服的方法而不是用壓服的方法去處理人民內(nèi)部的思想問題和辨別是非的原則,不僅不相違背,而且是相輔相成的?！痹谵r(nóng)村中,“依靠廣大農(nóng)民的自覺自愿,依靠廣大農(nóng)民的支持來管理環(huán)分子,依靠多數(shù)人的支持來約束極少數(shù)人侵犯他人利益擾害公共秩序的行為,是一定能夠順利推行的”?！?2〕羅瑞卿:“關(guān)于中華人民共和國治安管理處罰條例草案的說明”(1957年 10月 22日),參見編輯組編:《羅瑞卿論人民公安工作:1949-1959》,群眾出版社 1994年版,頁 338-346。

毛澤東的人民話語和相關(guān)制度在鄧小平時代被完全繼承。鄧小平曾對高級干部說,“近來上訪人員很多,其中確實(shí)有少數(shù)壞人”,“人民群眾 (包括黨員、干部)普遍地對特殊化現(xiàn)象(包括走后門)不滿意,一些別有用心的人利用這個問題鬧事,‘西單墻’和混在上訪人員中的少數(shù)壞人就是利用這個東西”?！?3〕《鄧小平文選》第二卷,人民出版社 1994年版,頁 217?！拔覀円蛉罕娮黾?xì)致的思想工作,包括對那些經(jīng)常在‘西單墻’貼大字報、發(fā)表演講的人,也要做細(xì)致的思想工作。當(dāng)然,對極少數(shù)壞人也要打擊一下。對他們要有兩手,不能只有一手,應(yīng)當(dāng)把教育分化當(dāng)作主要的一手?！薄?4〕同上注,頁 229?！爸挥腥嗣駜?nèi)部的民主,而沒有對破壞分子的專政,社會不可能保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面,就不可能把現(xiàn)代化建設(shè)搞成功?！薄?5〕《鄧小平文選》第三卷,人民出版社 1993年版,頁 154?？梢?鄧小平對上訪、鬧事問題的認(rèn)識完全在毛澤東時代“先進(jìn)分子 (積極分子)—一般群眾(落后分子)—壞分子”三分法的框架內(nèi)。

1979年全國人大常委會批準(zhǔn)了《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》,1982年 1月 21日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》,重申將勞動教養(yǎng)作為強(qiáng)制性教育改造的行政措施和處理人民內(nèi)部矛盾的方法,針對對象包括“有工作崗位,長期拒絕勞動,破壞勞動紀(jì)律,而又不斷無理取鬧,擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和生活秩序,妨礙公務(wù),不聽勸告和制止的”等六種人,適應(yīng)了當(dāng)時社會的需要。而 1957年的《治安管理處罰條例》則一直到 1986年才被修改,其基本精神也被修改后的條例所堅持。這些制度也構(gòu)成了政府治理上訪潮的有效權(quán)威性資源。1980年 8月 22日發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項規(guī)定》,“對于來訪人員中已經(jīng)接待處理完畢、本人堅持不走、說服教育無效的,可以由信訪部門出具公函,公安部門協(xié)助,送民政部門管理的收容遣送站收容送回?！贝撕?在其他國家機(jī)關(guān)的信訪工作規(guī)則中也可以見到類似規(guī)定?！?6〕如最高人民法院 1980年 6月 20日發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》,1986年 12月 10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則試行》第 12條,1996年 1月 1日起施行的《信訪條例》第 22條等。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳信訪局曾專門頒發(fā)《關(guān)于認(rèn)真處理上訪老戶問題的通知》,規(guī)定“對上訪問題已經(jīng)解決,本人在京流竄,不務(wù)正業(yè),堅持過高要求和屢遣屢返教育無效又不夠依法處理的人,可以建立一個勞動場所,把他們集中起來,加強(qiáng)管理,邊勞動,邊教育,直到他們不再到處流竄為止”。

從上面的規(guī)定來看,治安處罰、勞動教養(yǎng)等措施構(gòu)成了政府有效的權(quán)威性資源,為維護(hù)當(dāng)時的社會秩序作出了歷史性貢獻(xiàn),也成功地應(yīng)對了纏訪和無理取鬧的問題。這種上訪治理的成功建立在“人民—敵人”話語的基礎(chǔ)上。當(dāng)然,在毛澤東的這套認(rèn)識體系中,壞分子和落后分子的分類存在一些模糊性,并非嚴(yán)格的法律概念。正是這種模糊性,給不同政治風(fēng)潮下,政府治理上訪鬧事留下了足夠的空間。

四、話語權(quán)與治權(quán)的流失

上訪治理陷入困境,原因之一是基層政府無法應(yīng)對無理上訪?；鶎诱找嫒狈χ螜?quán),不能使用強(qiáng)制性手段。其根本原因不在于制度不完善,而是因?yàn)檎谏显L治理的意識形態(tài)領(lǐng)域日益喪失話語權(quán),越來越受制于權(quán)利話語。上訪問題的表達(dá),在社會上占據(jù)主流的是維權(quán)話語,這種話語使一切上訪有了天然的合法性,盡管事實(shí)上存在很多無理上訪;在這種話語及其他限制下,基層政府日益缺乏權(quán)威性資源,喪失了治權(quán)。這些甚至助長了無理上訪的增多。我們可以從治權(quán)及其背后的話語權(quán)的流失來理解基層上訪治理的困境。

(一)話語權(quán)的流失

話語是由話語領(lǐng)域中的所有有效聲明 (包括書寫或口述)的總體性所組成。話語蘊(yùn)涵著權(quán)力關(guān)系,話語的爭奪即權(quán)力的爭奪,話語的擁有意味著對權(quán)力的掌控。話語權(quán)力主要表現(xiàn)為通過語言表述來達(dá)到一種意義、價值和規(guī)范的建構(gòu),從而規(guī)范人們的思想行為和價值觀念?！?7〕參見尹宗利:“從啟蒙、權(quán)力話語看‘隱蔽的教育家’?？隆?《江蘇社會科學(xué)》2010年第 1期。話語能產(chǎn)生象征性權(quán)力,維系象征秩序。象征權(quán)力是社會生活中比專政機(jī)關(guān)的暴力更常見的權(quán)力形式,它是一種隱形的,通過言語能構(gòu)成既定現(xiàn)狀的權(quán)力,一種使人理所當(dāng)然地接受的權(quán)力?！?8〕Bourdieu,Language and Sym bolic Power,London:Polity press,1991,p.170.轉(zhuǎn)引自張意:《文化與符號權(quán)力》,中國社會科學(xué)出版社 2005年版,頁 119。象征性權(quán)力之所以能夠維持或破壞社會秩序,賦予話語以權(quán)威性,正是由于人們確信話語和發(fā)話人的合法性。

現(xiàn)代社會中,社會和政府機(jī)構(gòu)通常依靠掌握話語來掌握權(quán)力?！皣业陌l(fā)展必然與話語方式的形成相融合,話語方式建構(gòu)性地塑造了國家權(quán)力。”〔39〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 254。但是,國家不可能壟斷話語體系,不同的話語會在公共領(lǐng)域展開爭奪,不同群體在其中以話語形式宣揚(yáng)其利益方案。主流的話語通常被人們不加反思地視為真實(shí)?！啊裁幢灰暈樯鐣鎸?shí)’是直接與權(quán)力分配有關(guān)的——不僅在日?；幼钍浪椎膶用嫔?而且在全球文化與意識形態(tài)層面上,它的影響甚至在日常社會生活本身的任何一個角落都能感受到?！薄?0〕吉登斯,見前注〔4〕,頁 215。因此,“包含在社會再生產(chǎn)的監(jiān)管中的話語能力”對于國家來說,就極端重要。

改革開放以后,在社會文化領(lǐng)域出現(xiàn)了許多話語,具體到上訪問題上,最有影響的是權(quán)利話語,認(rèn)為當(dāng)事人權(quán)利被侵犯是其上訪的原因,上訪的目的在于維權(quán)。這種話語的社會影響力非常大,是報刊和網(wǎng)絡(luò)媒體中的主流話語,幾乎所有的上訪故事都是以維權(quán)為理論預(yù)設(shè)進(jìn)行敘述的,最后都會以權(quán)利話語對基層政府進(jìn)行批判。毫不例外,這種言論認(rèn)為上訪潮的原因在于上訪人的權(quán)利未能得到有效保護(hù),化解之道要依靠權(quán)利的賦予和保障。權(quán)利話語的基本理論框架是“國家—社會”,國家是一個隨時都可能踐踏人們權(quán)利的“利維坦”,天然具有膨脹和墮落的傾向,有侵害人們權(quán)利的傾向,因此國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到社會的制約,制約的方式就是通過賦予人們權(quán)利,以權(quán)利制約權(quán)力。人們通過上訪求助于上級和中央,原因就在于基層政府違反了法治原則,侵害了權(quán)利,信訪行為因此構(gòu)成了呼吁對國家權(quán)力進(jìn)行限制的政治訴求表達(dá),甚至是對抗國家權(quán)力的政治性抗?fàn)?。這樣,話語權(quán)力就指向了基層政府,基層政府被想象成了罪惡的根源,因此其上訪治理行為的合法性就存在疑問。

權(quán)利話語常常以良知代言人自居,以維護(hù)弱勢群體利益的形象出現(xiàn),傳達(dá)了“正義”的觀念,因此能構(gòu)成通過言語使人承認(rèn)并相信的權(quán)力。在權(quán)利話語面前,上訪人獲得了上訪的“天然”合法性,基層政府幾乎喪失了話語權(quán)。話語權(quán)的喪失,使得基層政府官員在上訪治理中被上了一道“緊箍咒”,他們在信訪工作中必須尊重權(quán)利,這種尊重權(quán)利的要求程度甚至超過了法律。因?yàn)榉缮弦?guī)定的某些可用手段,也越來越遭到權(quán)利話語的質(zhì)疑。美國學(xué)者在審查美國權(quán)利話語的過程中指出,“我們已經(jīng)看到了一種用權(quán)利術(shù)語來規(guī)范重要事項的趨勢;一種用僵化、簡單而又絕對的形式來陳述權(quán)利主張的傾向;一個極端自由的、自覺而又絕對的形式來陳述權(quán)利主張的傾向;以及發(fā)展完善的責(zé)任話語的缺位?！薄?1〕(美)瑪麗·格倫頓:《權(quán)利話語》,周威譯,北京大學(xué)出版社 2006年版,頁 142。中國的權(quán)利話語有過之而無不及。在上訪、拆遷等社會熱點(diǎn)事件中,只要現(xiàn)狀不符合權(quán)利話語,不論何種原因,基層政府都會遭到媒體和社會的譴責(zé)。媒體不時有基層政府官員在信訪工作中侵犯信訪人權(quán)利的報道,這些報道會激起社會和民眾的強(qiáng)烈不滿,導(dǎo)致相關(guān)官員會受到上級追責(zé)。權(quán)利話語的要害是不允許出現(xiàn)任何問題,尤其是不允許政府出現(xiàn)任何問題,哪怕是偶然性的失誤。只要出現(xiàn)了問題,就會強(qiáng)烈譴責(zé)政府,而不問實(shí)踐本身的復(fù)雜性,也不問問題本身出現(xiàn)的概率。強(qiáng)烈譴責(zé)的結(jié)果,就是政府越來越怕出事,越來越只求不出事,越來越不敢做事。

在權(quán)利話語的壓力下,基層政府就越來越找不到治理可以憑借的話語。1990年代,國家提出了建設(shè)社會主義法治國家的口號,法治話語、權(quán)利話語日益進(jìn)入中國,成為上訪和人們看待上訪的主流話語。權(quán)利話語下的上訪處于“侵權(quán)—維權(quán)”的認(rèn)知結(jié)構(gòu)中,它有天然的正當(dāng)性,因此不能被當(dāng)作“無理取鬧”,上訪人不能被當(dāng)作“壞分子”進(jìn)行教育或給予懲罰。雖然人民內(nèi)部矛盾的話語還不時出現(xiàn)在官方媒體上,但“人民—敵人”話語因執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型而日漸被遺忘。建國初期,共產(chǎn)黨剛剛領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭爭取了民族獨(dú)立,建立了人民的政府,并通過土地改革使農(nóng)民“翻身做主人”,黨和政府與人民的利益完全一致,“人民—敵人”話語具有堅強(qiáng)穩(wěn)固的基礎(chǔ)。改革開放后,隨著共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變,社會矛盾日益突出,人民內(nèi)部出現(xiàn)了分化,利益結(jié)構(gòu)日趨多元化,敵我、好人—壞人的區(qū)分越來越難以操作,建國初期易于分辨的敵人和“一小撮”壞分子日漸模糊,加上基層政府因自身利益而侵犯公民權(quán)益的事件頻繁發(fā)生,“人民—敵人”話語因此日漸在權(quán)利話語面前喪失了解釋力和說服力。沒有“人民—敵人”話語的支持,改造社會主義新人的話語就沒有了市場,強(qiáng)制勞動也喪失了制度合法性。因此,基層政府的治權(quán)日益流失。

(二)治權(quán)的流失

在基層治理研究領(lǐng)域,最早提出治權(quán)問題的是李昌平,他有著從事鄉(xiāng)村治理工作的豐富經(jīng)驗(yàn)。在他的工作經(jīng)驗(yàn)中,1980年代的農(nóng)民上訪量很少,1990年代開始增多,稅費(fèi)改革后尤其多,并出現(xiàn)了新的上訪高潮。在他看來,農(nóng)村上訪日漸增多,原因不在于信訪制度有問題,也不是農(nóng)民維權(quán)意識的興起,而是因?yàn)猷l(xiāng)村兩級喪失了治權(quán)。在李昌平那里,鄉(xiāng)村治權(quán)是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),主要是指集體土地所有制。由于集體土地所有權(quán)的虛置,集體經(jīng)濟(jì)空殼化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn),鄉(xiāng)村治理由“塊塊為主”變?yōu)椤皸l條為主”,導(dǎo)致鄉(xiāng)村治權(quán)逐步喪失,鄉(xiāng)村治理無法有效達(dá)成,農(nóng)民權(quán)利無法得到有效保障和落實(shí),上訪遂急劇增多?！?2〕參見李昌平:“鄉(xiāng)村治權(quán)與農(nóng)民上訪”,《三農(nóng)中國》(第 12輯),湖北人民出版社 2008年版。申端鋒在此基礎(chǔ)上發(fā)展了鄉(xiāng)村治權(quán)這一概念,用來指稱基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力。在他看來,鄉(xiāng)村治權(quán)乃是對鄉(xiāng)村權(quán)力與治理資源關(guān)系的一種概括,是指鄉(xiāng)村組織凝聚、配置治理資源從而進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的權(quán)力。他將治理資源分為兩大類,即物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源,物質(zhì)性資源主要是指鄉(xiāng)村組織所擁有的物質(zhì)和財政資源,包括集體土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等;權(quán)威性資源指鄉(xiāng)村支配農(nóng)民的手段與制度,如綜合治理、“兩工”制度等。〔43〕申端鋒,見前注〔11〕,頁 22。

上述定義顯然受到了吉登斯的影響。吉登斯將權(quán)力同資源聯(lián)系起來,認(rèn)為權(quán)力的生產(chǎn)離不開資源的集中。資源在能動者為完成其一切事務(wù)的活動過程中被運(yùn)用,它們內(nèi)嵌于社會體系的再生產(chǎn)過程之中,包括權(quán)威性資源和配置性資源。權(quán)力與時空有所關(guān)聯(lián),某種聚集時空范域的場所為配置性資源和權(quán)威性資源的集中提供了可能性,從而構(gòu)成了“權(quán)力集裝器”。場所類型的變化體現(xiàn)了行政力量的不同,資源聚集程度的不同反映了權(quán)力擴(kuò)張的范圍不同。在現(xiàn)代社會中,組織的行政管理場所,如公司、學(xué)校、大學(xué)、醫(yī)院、監(jiān)獄等,均是資源的聚集中心,但是只有現(xiàn)代國家在許多方面才成為最突出的權(quán)力集裝器?！?4〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 14。當(dāng)居于情境中的行動者將資源納入日常的生活行為中時,資源才得以運(yùn)作。作為生產(chǎn)行政力量的舞臺,“權(quán)力集裝器”通過集中配置性資源和權(quán)威性資源而生產(chǎn)出權(quán)力。

歷史唯物主義從生產(chǎn)力的增長來討論歷史發(fā)展和社會組織變遷,〔45〕《馬克思恩格斯選集》第二卷,人民出版社 1995年版,頁 32-33。這可以被視為對配置性資源的強(qiáng)調(diào)。李昌平在討論鄉(xiāng)村治權(quán)時對“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”的強(qiáng)調(diào),其理論資源應(yīng)該來源于此。申端鋒在具體研究中顯然更加全面。一方面,村組集體財政能力不斷弱化,尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后,只能靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn),無法依靠自身力量進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè);土地二輪延包后,國家強(qiáng)調(diào)土地承包“三十年不變”,反對土地調(diào)整,土地利益結(jié)構(gòu)逐漸剛性化,這些都使得村莊解決問題能力下降。另一方面,“兩工”制度取消,鄉(xiāng)村干部在治理中越來越無法約束村民,而只能指責(zé)農(nóng)民“素質(zhì)低”、“缺乏集體主義觀念”。這從配置性資源和權(quán)威性資源兩個方面的缺乏揭示了鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化,但仍然以配置性資源 (經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))的流失為主線。這對基層上訪增多、鄉(xiāng)村組織困于應(yīng)對有相當(dāng)?shù)慕忉屃?但難以解釋政府在解決上訪問題中也處于被動境地,難以解釋無理上訪的擴(kuò)大化。實(shí)際上,基層政府治權(quán)的喪失,更加關(guān)鍵的是權(quán)威性資源的流失,這很大程度上源于改革開放后政府在話語體系中的被動。

改革開放后,階級斗爭不再是政府的主要工作,因此整個社會治理模式也要從階級斗爭中解脫出來。這個轉(zhuǎn)型過程在 1980年代開始起步,到 1990年代開始加速,其標(biāo)志是“建設(shè)社會主義法治國家”口號的提出。治理方式的轉(zhuǎn)型意味著舊的權(quán)威性資源的流失和新的權(quán)威性資源的聚集。舊的權(quán)威性資源的流失意味著批斗、游街、禁閉等階級斗爭年代的手段不能再被使用;而新的權(quán)威性資源的聚集需要建立與現(xiàn)代法治社會相匹配的公共規(guī)則和公民意識,這不是朝夕可完成的事情。因此,基層治理處于轉(zhuǎn)型時期的悖論之中,立法按照現(xiàn)代法治社會的理想已經(jīng)建設(shè)完成,但社會治理卻無法按照立法的理想去實(shí)踐。公民意識未能最終形成,公共規(guī)則未能確立,社會治理卻需要進(jìn)行,新的權(quán)威性資源用不上,舊的權(quán)威性資源又不能用,這導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期治理的權(quán)威性資源十分缺乏。

因此,基層只能通過各種辦法聚集資源,綜合治理是其中最典型的體現(xiàn)。它的要害在于“綜合”各個方面的治理資源,從某種意義上說,綜合治理是基層政府治權(quán)流失的標(biāo)志和能動反應(yīng)。在這一能動反應(yīng)的過程中,還有很多非法的方式登上了治理的舞臺。階級斗爭中針對敵人的批斗、游街,針對落后分子的禁閉,演變成了針對釘子戶、上訪戶的體罰、關(guān)小黑屋等?！?6〕可參見李昌平:《我向總理說實(shí)話》,光明日報出版社 2002年版;陳桂棣、春桃:《中國農(nóng)民調(diào)查》,人民文學(xué)出版社 2004年版。這些強(qiáng)制手段都已在法律上被否定。通過合法與非法的手段聚集權(quán)威性資源,在世紀(jì)之交前,基層政府基本能夠有效維持治理。

1990年代以后,法治話語、權(quán)利話語全面進(jìn)入中國,階級斗爭年代的各種話語日漸在權(quán)利話語面前喪失了對社會現(xiàn)象的解釋力和對民眾的說服力。在權(quán)利話語面前,收容遣送和強(qiáng)制勞動也喪失了制度合法性。2003年,在“孫志剛事件”的推動下,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,流乞收容遣送制度被廢除。正是在權(quán)利話語的壓力下,〔47〕參見盛學(xué)友:“兩公民質(zhì)疑‘信訪收容’”,《南方周末》2003年 10月 9日。不久信訪收容制度也在質(zhì)疑聲中退出歷史舞臺。2009年 11月,深圳市發(fā)布了《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》,明確列出包括在市委市政府辦公場所外聚集、滯留等 14種非正常信訪行為。對于多次非正常上訪行為人,除予以行政拘留、追究刑事責(zé)任等之外,符合勞動教養(yǎng)條件的,將予以勞動教養(yǎng)。有關(guān)機(jī)構(gòu)解釋說,當(dāng)前許多非正常上訪行為擾亂了正常的社會公共秩序,如果不采取措施加以整治,勢必會愈演愈烈。但媒體和社會對此種說法并不接受,普遍認(rèn)為這種做法侵犯了信訪人權(quán)利?！?8〕參見陳方:“如何保護(hù)‘非正常上訪’中的正當(dāng)權(quán)利”,《瀟湘晨報》2009年 11月 13日;劉今定:“從某縣制定《非正常上訪行為處理辦法》談越權(quán)立法問題”,《人大研究》2005年第 5期。

權(quán)利話語限定了基層政府的工作方法,使他們在上訪治理中可利用的手段大為減少。那種對釘子戶、上訪戶進(jìn)行體罰、關(guān)小黑屋的治理方法,基層政府再也不敢用。在追求“法治”的社會中,在去階級斗爭的年代,上訪人錯誤再大,只要沒有犯罪行為,也只是屬于批評教育的范疇。在權(quán)利話語的支配下,勞動教養(yǎng)制度日益受到批評,被指責(zé)違反了法治精神,并與中國政府簽署的人權(quán)公約相背,并成為有關(guān)部門濫用權(quán)力、非法剝奪公民人身自由現(xiàn)象屢屢發(fā)生的根源,〔49〕2004年 1月,廣東省政協(xié)委員朱征夫提案要求廢除勞教制度,并要求廣東先行一步。2007年底,茅于軾、李方平、胡星斗等 69位社會名流聯(lián)署發(fā)表了公開信,呼吁取消勞動教養(yǎng)制度。2008年 3月,全國人大代表、陜西省人大常委會委員馬克寧正式提交建議,呼吁廢除勞動教養(yǎng)制度。因此要求廢除這一制度。在這種情況下,基層政府甚至連勞教制度這樣的合法手段也越來越不敢使用,不依法對可以進(jìn)行勞動教養(yǎng)的無理上訪人采取措施,這些都導(dǎo)致上訪治理中權(quán)威性資源的進(jìn)一步流失。

五、現(xiàn)代國家的基層法治

上訪潮居高不退,中央不斷強(qiáng)調(diào)“屬地管理,分級負(fù)責(zé)”,要求“將矛盾解決在基層”。然而,由于缺乏治權(quán),基層政府疲于奔命,游走在法治的邊緣,上訪問題卻無法解決。面對權(quán)利話語,政府顯得比較被動,喪失了話語權(quán)。行文至此,自然會想到出路問題。中國已經(jīng)將建設(shè)社會主義法治國家提上了日程,而當(dāng)下西方法治國家則可以為我們提供一套關(guān)于法治的想象,因此不妨先參考一下西方法治國家的具體做法。

(一)西方經(jīng)驗(yàn):民族國家的形成與公共規(guī)則的治理

西方法治國家中上訪并不常見,背后的原因可能很復(fù)雜。但就糾紛解決而言,西方的司法機(jī)構(gòu)較為有效地解決了社會爭議,且司法機(jī)構(gòu)在社會中有很大的權(quán)威。當(dāng)然,這并不是說,西方國家的司法就可以完全帶來公正,從而讓民眾都信服。西方民眾如果對法院的判決不信服,他們通常不會通過上訪來獲得新的救濟(jì)。在司法途徑之外,某些西方國家有“申訴專員”制度,它是針對政府的失當(dāng)行政行為進(jìn)行監(jiān)督與實(shí)施救濟(jì)的一項制度。這一制度系瑞典于 1809年首創(chuàng),1960年代以后為西方各國廣為借鑒。它通過隸屬于議會的申訴專員獨(dú)立調(diào)查,得出結(jié)論,提出解決問題的建議。申訴專員可以駁回?zé)o理申訴、向行政機(jī)關(guān)提出建議和批評、對行政機(jī)關(guān)提出控訴等,但一般只調(diào)查當(dāng)事人的投訴是否成立而不對爭議作是非判斷,只提出解決問題的建議而不作決定。

在一般情況下,窮盡了司法救濟(jì)途徑之后,如果民眾還不信服,還可以去影響立法,而影響立法往往是通過社會運(yùn)動的方式。社會運(yùn)動是一群人共同參與并推動某一目標(biāo)或想法的活動,群眾藉由游行、示威、罷工等方式來支持或反對社會變遷。社會運(yùn)動并非一人之力可為,它需要借助群體性的力量,參與者必須是廣大民眾,群體越大,持續(xù)性越長,力量越大。通過社會運(yùn)動的方式,試圖從立法擊破,大概是西方民眾面對司法不滿時的反應(yīng)。

在西方,還存在“公民不服從”措施,它也稱“非暴力反抗”,是“一種公開的、非暴力的、既是按照良心的又是政治性的對抗法律的行為,其目的通常是為了使政府的法律或政策發(fā)生一種改變”?！?0〕(美)羅爾斯:《正義論》,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國社會科學(xué)出版社 1988年版,頁 365。從蘇格拉底明知對自己的審判不正義仍然甘愿接受死刑,到梭羅明確的提出公民不服從的思想并以抗稅的形式親身踐行,再到馬丁·路德·金領(lǐng)導(dǎo)的爭取黑人自由的示威游行,西方在法治化的過程中形成了“公民不服從”的傳統(tǒng)?！?1〕參見何懷宏編:《西方公民不服從的傳統(tǒng)》,吉林人民出版社 2001年版。公民不服從是一種公開的行為,并愿意承擔(dān)違法后果;是一種出自良心的違法行為,通過違反法律來引起社會注意而表達(dá)的抗議;它是一種政治行為,是向擁有政治權(quán)力的多數(shù)提出來的,訴諸的是構(gòu)成政治秩序基礎(chǔ)的正義觀;它是一種非暴力的行為,是在試過其他手段都無效之后才采取的正式請愿,是忠誠于法治的對法律的不服從?！?2〕羅爾斯,見前注〔50〕,頁 365-367?！肮癫环摹庇袝r也通過社會運(yùn)動的方式來進(jìn)行。

西方社會的治理是近代以來西方在其法治的思想傳統(tǒng)中發(fā)展起來的,其背景是民族—國家的形成和國家政權(quán)建設(shè)的完成,分散的、多中心的、割據(jù)性的權(quán)威體系,逐漸變成一個以現(xiàn)代民族國家為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)。在這一進(jìn)程中,君主希望通過它來擴(kuò)大并加深自己對社會的統(tǒng)治,試圖控制相對自治的地方社會結(jié)構(gòu),擴(kuò)大對地方資源的支配,并在國家的支持下發(fā)展新的建制。民族國家控制有明確疆域、集中的權(quán)力支配、統(tǒng)一的強(qiáng)制性方式。這種政治結(jié)構(gòu)反映了新的權(quán)威和社會關(guān)系。逐步掌握了強(qiáng)制性手段的君主與底層民眾結(jié)合,并充當(dāng)后者基本權(quán)利的保護(hù)者。舊有的權(quán)威基礎(chǔ)因此遭到破壞,這一過程是通過釋放公民權(quán)利來實(shí)現(xiàn)的,民族國家范圍內(nèi)的公共規(guī)則整合了民族國家內(nèi)的成員,減少了他們對地方權(quán)威的依賴和歸屬感,舊有的作為特權(quán)的割據(jù)的權(quán)威因此被民族國家的公共權(quán)威所替代?！?3〕參見 (美)蒂利:《強(qiáng)制、資本和歐洲國家》,魏洪鐘譯,上海世紀(jì)出版集團(tuán) 2007年版,頁 106-118。公共規(guī)則的基本內(nèi)涵,就是權(quán)力從個別集團(tuán)的壟斷過渡到公共控制,參與并分享權(quán)力的人具有公共特征。也就是說,西方在民族國家形成過程中確立了以公共規(guī)則進(jìn)行治理的方式,它因公民觀念的形成而被廣泛接受。人們即使反對公共規(guī)則也以認(rèn)可規(guī)則、愿意接受懲罰為前提。

西方國家的法治是在特定歷史文化情境中生長出來的,與中國當(dāng)下的契合度可能較低,在中國尚缺乏足夠的民眾心理基礎(chǔ)和制度環(huán)境。讓中國人在遇到具體不公時,通過社會運(yùn)動或公民不服從的方式來發(fā)泄不滿和推動法律規(guī)則變遷,仍然是相當(dāng)困難的。這一方面當(dāng)然是由于中國的制度環(huán)境并不鼓勵社會運(yùn)動和“公民不服從”,另一方面,無論是中國政府還是民眾,都缺乏以公共規(guī)則解決問題的習(xí)慣。對政府來說,“你可以反對,也可以鬧事 (游行示威),但政府同樣可以不理你?！闭谧鞒龌貞?yīng)時,也往往傾向于通過非規(guī)則的手段來“擺平”具體個案,但并不改變規(guī)則。對民眾來說,他們上訪、鬧事往往是為了引起政府重視,從而將問題解決,但也很少有改變規(guī)則本身的訴求。他們并不會滿足于在劃定的區(qū)域游行示威喊口號,而一定會去干擾政府辦公,或制造非解決不可的矛盾(如堵馬路)讓官員出來解決問題。對一般民眾來說,“公民不服從”是聞所未聞的理論和實(shí)踐;違法行為訴諸于作為實(shí)在法之高級法的“自然法”,更是不知所言。為公民不服從提供正當(dāng)性的自然法觀念和社會契約論在西方經(jīng)過了長久的歷史發(fā)展和對民眾生活的影響,而中國民眾缺乏這些理論對日常生活的浸潤,因此是很難理解和接受的。而且,在本來就缺乏公共規(guī)則傳統(tǒng)的中國,讓民眾遇到不滿時,“不積極解決”,而是貿(mào)然訴諸社會運(yùn)動或“公民不服從”的外在形式,可能“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳”,起不到社會運(yùn)動或“公民不服從”在西方所起到的效果,反而會妨礙我國公民公共規(guī)則觀念的形成?！?4〕參見謝維雁:“公民不服從的憲政意義及其中國語境”,《浙江學(xué)刊》2007年第 4期。對中國而言,要建立公共規(guī)則的治理,更加需要政府官員和民眾接受法治的價值和公共規(guī)則的正當(dāng)性,并逐漸習(xí)以為常。

(二)中國出路:民權(quán)與治權(quán)的平衡

中國正處在邁向現(xiàn)代國家的進(jìn)程中,其理想狀況也是公共規(guī)則的治理。然而,任何社會都有不服從規(guī)則的人,西方現(xiàn)代社會在公共規(guī)則的空間中有效應(yīng)對了這一問題。面對當(dāng)下中國的無理上訪,西方的方案顯然不太適合,我們必須從中國實(shí)際出發(fā),另尋解決方案。

對上訪治理困境,目前有三種主導(dǎo)的解決思路,一是期待上訪行動能成為推動政治改革、重塑國家與社會關(guān)系的契機(jī),因此主張廢除信訪制度,以民主法治建設(shè)來化解上訪潮。〔55〕參見于建嶸:“中國信訪制度批判”,《中國改革》2005年第 2期。二是通過強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制,在既有制度框架下加強(qiáng)信訪工作來解決問題?！?6〕參見張修成:《1978年以來的中國信訪工作研究》,中共中央黨校博士論文,2007。三是期望通過上訪權(quán)的法治化,賦予公民法定信訪權(quán)利,來對基層政府進(jìn)行制約?！?7〕參見應(yīng)星:“作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)”,《法學(xué)研究》2004年第 3期;張清:“農(nóng)民階層的憲政分析——以平等權(quán)和上訪權(quán)為中心的考察”,《中國法學(xué)》2005年第 2期。第一種思路試圖通過政治改革來重塑國家與社會的關(guān)系,從而解決信訪問題。它源于西方權(quán)利理論的誤導(dǎo),可能把上訪問題引到非常危險的局面,因?yàn)檎胃母锏目煽匦约捌浣鉀Q上訪問題的有效性都值得懷疑。第二種思路試圖通過強(qiáng)化和完善信訪體制來解決問題,但這樣勢必將地方政府沒有責(zé)任的諸多矛盾上移,這最終會導(dǎo)致上訪問題北京化,不但無法有效治理上訪,還可能導(dǎo)致中央政治合法性的流失。第三種思路的思考重心在于上訪人權(quán)利的維護(hù),但上訪權(quán)的進(jìn)一步法治化并不能解決上訪問題,因?yàn)楹芏嗌显L人不會在權(quán)利的界限面前止步。

目前的信訪機(jī)制面對成千上萬的上訪者束手無策。由于信息不對稱,中央政府無法通過制度裝置對上訪問題進(jìn)行區(qū)分;基層政府雖然可能具備區(qū)分能力,但沒有區(qū)分的動力,因?yàn)樵诳己藟毫ο?即使進(jìn)行區(qū)分也不能區(qū)別對待。如果建立上訪的分類治理機(jī)制,對上訪案件進(jìn)行有效分類,并按類別進(jìn)行治理,〔58〕筆者在“上訪的分類治理研究”(未刊稿)一文中將上訪分為有理上訪、無理上訪和商談型上訪三大類及若干小類,并對具體分類治理措施有詳細(xì)論述。淤塞的信訪機(jī)制就可能被疏通。

上訪問題的有效解決,可以從新中國的歷史經(jīng)驗(yàn)中得到啟發(fā)。有效應(yīng)對無理上訪,需要在新時期加強(qiáng)基層政府的治權(quán)。這構(gòu)成了國家政權(quán)建設(shè)和現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的一環(huán)?，F(xiàn)代民族國家需要依賴高度的監(jiān)控能力,尤其需要對歸其統(tǒng)轄的社會體系的再生產(chǎn)的各方面實(shí)施反思性監(jiān)控,包括全民性規(guī)范、行政監(jiān)視、工業(yè)管理、意識形態(tài)的制約等?！?9〕吉登斯,見前注〔5〕,頁 19。正如亨廷頓所說:“必須先存在權(quán)威,然后才談得上限制權(quán)威。在那些處于現(xiàn)代化之中的國家里,恰恰缺少了權(quán)威,那里的政府不得不聽任離心離德的知識分子、剛愎自用的軍官和鬧事的學(xué)生的擺布?！薄?0〕(美)亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華等譯,上海世紀(jì)出版社集團(tuán) 2008年版,頁 6-7。目前學(xué)界高呼民主與自治,以及權(quán)利話語的片面化,大多是從西方國家的現(xiàn)況出發(fā),主張按照目前西方政治模式對中國國家政權(quán)進(jìn)行塑造,忽略了中國面臨的國家政權(quán)能力建設(shè)這一關(guān)鍵問題,誤導(dǎo)了當(dāng)下中國基層政權(quán)建設(shè)的方向。

在當(dāng)前社會背景下,基層治權(quán)建設(shè)要獲得廣泛認(rèn)可,就必須與話語權(quán)的建設(shè)結(jié)合起來。權(quán)利話語有其合理性的一面,因?yàn)榛鶎诱_實(shí)存在侵害民眾權(quán)益問題。然而,上訪潮本身很復(fù)雜,基層政府的處境本身也很復(fù)雜,它常常相當(dāng)弱勢,無法應(yīng)對無理上訪者。權(quán)利話語使人們在給定的“侵權(quán)—維權(quán)”的空間中思考,這不利于上訪問題的分類治理?！半x開了特定的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu),權(quán)利話語就會像一本只有詞匯和詞組而沒有語法和句法的書。”〔61〕夏勇:《中國民權(quán)哲學(xué)》,三聯(lián)書店 2004年版,序,頁 12。真正意義上解決中國上訪問題,一方面,必須加強(qiáng)基層治權(quán)建設(shè),在基層政府的治權(quán)與民眾的權(quán)利之間尋求合理平衡;二是要進(jìn)行治權(quán)話語的建設(shè),并以社會主義和憲法引導(dǎo)當(dāng)前權(quán)利話語,在治權(quán)話語和權(quán)利話語之間尋求合理的平衡。

加強(qiáng)基層治權(quán)建設(shè),需要從加強(qiáng)基層政府的配置性資源和權(quán)威性資源著手。邁克爾·曼曾區(qū)分國家權(quán)力的兩個不同維度:專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力,前者是國家精英凌駕于社會之上的權(quán)力,后者則是指國家實(shí)際滲透到社會、在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)執(zhí)行決定的能力,它是一種國家通過其基礎(chǔ)設(shè)施滲透和集中地協(xié)調(diào)社會活動的權(quán)力?！?2〕參見(美)邁克爾·曼:《社會權(quán)力的來源》(第二卷 (上),陳海宏等譯,上海世紀(jì)出版集團(tuán) 2007年版,頁 68-72。當(dāng)前上訪治理的困境,正表明國家對社會的滲透和控制能力仍然有限,國家基礎(chǔ)權(quán)力的建設(shè)尚未完成。因此,基層治權(quán)的加強(qiáng),毫無疑問會加強(qiáng)國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。這樣,基層政府才可能有足夠的能力應(yīng)對各種問題,包括有效應(yīng)對無理上訪的能力。為了保證基層政府的專制權(quán)力不伴隨著基礎(chǔ)權(quán)力 (治權(quán))的加強(qiáng)而膨脹,仍然要對治權(quán)加以種種法律約束,防止政府侵害民眾的權(quán)利。治權(quán)的加強(qiáng),并不意味著否定或減弱民眾的權(quán)利,“在當(dāng)今世界,作為一種旨在借助權(quán)利語言和機(jī)制來維護(hù)弱勢者、受壓迫者的尊嚴(yán)和自由的普遍道德權(quán)利,人權(quán)在價值認(rèn)受上已然無人敢于公開反對,在制度上已然成為普通法?！薄?3〕夏勇:《中國民權(quán)哲學(xué)》,三聯(lián)書店 2004年版,序,第 14頁?？傊?要在中國現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上完善基層治權(quán),在基層政府權(quán)力與民眾權(quán)利之間尋求平衡。

當(dāng)前基層治權(quán)建設(shè),不可能完全照搬階級斗爭背景下的權(quán)威性資源。上訪是底層人民訴求于黨和政府,其中的矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾。人民內(nèi)部矛盾主要適用說服教育的方法處理,但并不排斥強(qiáng)制性的處罰。無論是說服教育還是強(qiáng)制處罰,都應(yīng)當(dāng)建立在社會主義法治的基礎(chǔ)上。因此,應(yīng)當(dāng)以公共秩序而不是階級斗爭為基礎(chǔ)賦予基層政府治權(quán),構(gòu)筑相關(guān)強(qiáng)制處罰措施,對上訪過程中破壞公共秩序者處以警告、罰款、行政拘留、勞動教養(yǎng)等。法治國家需要良好的社會公共秩序,不能容忍破壞。對于上訪過程中的輕微違法破壞行為,說服無效的,應(yīng)當(dāng)采取必要的行政處罰,這也是為了達(dá)到積極教育和勸誡的目的。當(dāng)然,為了防止這些措施被基層政府濫用,應(yīng)當(dāng)在法治框架下對基層政府施加必要的監(jiān)督和約束。當(dāng)事人對處罰不服的,有權(quán)向法院起訴,法院擁有最終的裁決權(quán)。

加強(qiáng)治權(quán)話語建設(shè),需要對目前的權(quán)利話語進(jìn)行糾偏。目前的權(quán)利話語將權(quán)利視作反對所謂“政府專制”的武器,其實(shí)質(zhì)是一味反對政府的無政府主義,這是有所偏頗的。上訪問題非常復(fù)雜,并非權(quán)利話語所能簡單概括。盡管權(quán)利話語可以通過給基層政府施壓來解決一些上訪案件,但并非全面治理上訪的有效長久之計。對權(quán)利話語進(jìn)行糾偏,需要向媒體和社會展現(xiàn)上訪潮中無比荒誕的無理上訪 (特別是謀利型上訪),這有助于社會全面理解上訪潮,從而對基層政府加強(qiáng)治權(quán)建設(shè),持更加務(wù)實(shí)的態(tài)度和看法。而且,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利不是不受約束的自由,強(qiáng)調(diào)權(quán)利的道德資格。“強(qiáng)調(diào)德性并不必然導(dǎo)致降低權(quán)利的重要意義,增進(jìn)權(quán)利也非必然會削弱對集體利益的道德關(guān)懷。”〔64〕同上注,頁 128?！皬?qiáng)有力的權(quán)利話語并不需要排斥一種相當(dāng)發(fā)達(dá)的責(zé)任語言;權(quán)利不需要用絕對化的形式規(guī)范,以使之印象深刻、鏗鏘有力;權(quán)利的承載者可以被想象為既社會化又自覺的形象。”〔65〕瑪麗·格倫頓,見前注〔41〕,第 188頁。權(quán)利也作為一種潛在責(zé)任而存在,它依賴于“公民道德”。人們擁有權(quán)利,僅在他們大體上負(fù)責(zé)地行為的意義上。〔66〕參見 (美)霍爾姆斯、桑斯坦:《權(quán)利的成本》,畢競悅譯,北京大學(xué)出版社 2004年版,頁 109-111。這樣,可以降低政府進(jìn)行上訪治理的成本,更有利于上訪問題本身的解決,也會有利于民眾權(quán)利的落實(shí)和法治進(jìn)程的推進(jìn)。當(dāng)基層政府能夠成熟地面對權(quán)利話語,就既可以受權(quán)利話語的壓力而保障上訪民眾的權(quán)利,又不會受權(quán)利話語約束以至于無法正常開展上訪治理工作。

跳出目前權(quán)利話語的迷思,引導(dǎo)中國權(quán)利話語的健康發(fā)展,進(jìn)而為基層政權(quán)加強(qiáng)治權(quán)建設(shè)開辟制度道路,最終政府能夠從象征秩序和治理資源兩個方面有效應(yīng)對上訪 (尤其是無理上訪)。在話語合法性基礎(chǔ)上,享有充分的治權(quán),基層政府就可以對現(xiàn)有的上訪案件依法進(jìn)行分類治理,有效遏制無理上訪,并從治理中樹立全國性的規(guī)則,這樣最終必能推進(jìn)公共規(guī)則在中國社會的普及,在務(wù)實(shí)的基礎(chǔ)上推動中國法治建設(shè)。