孫海泳 李慶四

2010年以來(lái),針對(duì)中國(guó)政府進(jìn)一步調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)政策、嚴(yán)格設(shè)定稀土原料出口限額等措施,美國(guó)反應(yīng)強(qiáng)烈。當(dāng)前,稀土貿(mào)易這一經(jīng)濟(jì)議題已經(jīng)逐漸政治化,并成為中美關(guān)系狀況的折射點(diǎn)和影響中美關(guān)系發(fā)展的一個(gè)重要因素。

一、中美稀土貿(mào)易爭(zhēng)議產(chǎn)生的背景與原因

稀土是化學(xué)元素周期表中鑭系元素的統(tǒng)稱,包含17種化學(xué)元素,其中一些元素是軍工、新能源等產(chǎn)業(yè)中許多尖端科技以及新興產(chǎn)業(yè)不可或缺的原料。20世紀(jì)70年代,中國(guó)稀土資源曾占世界總量的74%,隨著各國(guó)發(fā)現(xiàn)新礦藏和中國(guó)對(duì)稀土資源的過(guò)度開(kāi)采,中國(guó)稀土資源所占世界份額大幅下降。據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)計(jì),2009年中國(guó)稀土儲(chǔ)量(以稀土氧化物REO計(jì))為3600萬(wàn)噸,占世界總儲(chǔ)量的36%;產(chǎn)量為12萬(wàn)噸,占世界總產(chǎn)量的97%。與之形成鮮明對(duì)比的是,同期,美國(guó)稀土儲(chǔ)量為1300萬(wàn)噸(占世界13%),俄羅斯儲(chǔ)量為1900萬(wàn)噸(占世界19%),澳大利亞儲(chǔ)量為540萬(wàn)噸,而這些國(guó)家的產(chǎn)量均為零。①M(fèi)arc Humphries,“Rare Earth Elements:The Global Supply Chain”,U.S.CongressionalResearch Service,September30,2010,p.6,http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月12日)中國(guó)盡管在國(guó)際稀土貿(mào)易中處于數(shù)量上的壟斷地位,但并未獲得相應(yīng)的貿(mào)易收益和定價(jià)權(quán)。從2000年到2008年,中國(guó)稀土產(chǎn)量年均增長(zhǎng)9.12%,在全球產(chǎn)量中的比重也從87.53%升至95.55%,但稀土產(chǎn)品價(jià)格卻呈整體下跌趨勢(shì)。以最常見(jiàn)的氧化鑭、氧化鈰、氧化釹、氧化釔產(chǎn)品為例,1990-2005年,中國(guó)的出口量增長(zhǎng)近10倍,價(jià)格卻下降了50%。②王薇:“我國(guó)稀土生產(chǎn)、出口現(xiàn)狀及對(duì)策建議”,《中國(guó)金屬通報(bào)》,2010年,第33期,第40頁(yè)。美國(guó)在20世紀(jì)60、70年代是全球最大的稀土供應(yīng)國(guó),1999年后逐步停采本國(guó)稀土。2001-2004年,美國(guó)稀土進(jìn)口總量的76%來(lái)自中國(guó)。③楊新臣:“危機(jī)中的中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè):關(guān)于定價(jià)權(quán)的悲劇”,《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》,2009年,第36期,第98頁(yè)。2005-2008年美國(guó)稀土金屬、化合物進(jìn)口的91%來(lái)自中國(guó)。④JamesB.Hedrick,“Rare Earths”,U.S.Geological Survey,M ineral Commodity Summaries,January 2010,p.128.

基于整頓市場(chǎng)秩序、防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)自然環(huán)境等需要,中國(guó)政府于1998年開(kāi)始實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度,并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2006年,中國(guó)開(kāi)始停發(fā)新的稀土礦開(kāi)采許可證,對(duì)稀土開(kāi)采實(shí)行指令性計(jì)劃,并逐步減少出口配額。2010年5月,工業(yè)和信息化部起草《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》,為稀土礦開(kāi)采、冶煉設(shè)置了高門(mén)檻。同年7月8日,商務(wù)部下達(dá)2010年第二批稀土一般貿(mào)易出口配額,內(nèi)外資企業(yè)配額總量合計(jì)為7976噸,不足此前數(shù)年同期配額數(shù)量的一半。①楊江明:“商務(wù)部公示2011年稀土出口企業(yè)名單”,《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》,2010年12月23日,第5版。12月,財(cái)政部發(fā)布通知,提高了部分稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅。通過(guò)對(duì)稀土政策的調(diào)整,2010年中國(guó)的稀土產(chǎn)品價(jià)格大幅回升,均價(jià)較2009年初上漲近3倍,并突破了2007年時(shí)的行情高點(diǎn)。②楊江明:“稀土‘國(guó)四條’出爐歐美或?qū)θA施壓”,《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》,2011年2月24日,第5版。

2005-2010年中國(guó)稀土產(chǎn)量和出口配額(單位:萬(wàn)噸)

隨著中國(guó)政府對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易政策的調(diào)整力度逐步加大,特別是逐步嚴(yán)格限定稀土礦物出口配額,長(zhǎng)期以極其低廉的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)中國(guó)稀土的美國(guó)感到不安并做出越來(lái)越強(qiáng)烈的反應(yīng)。尤其是2010年9月下旬中日釣魚(yú)島“撞船事件”發(fā)生及隨后日本政府宣稱中國(guó)停止對(duì)其發(fā)運(yùn)稀土之后,美國(guó)國(guó)內(nèi)就稀土議題對(duì)中國(guó)的指責(zé)甚囂塵上,甚至將其上升到國(guó)家安全的高度,指責(zé)中國(guó)是在壟斷資源并將稀土作為政治施壓的工具,嚴(yán)重違反世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)則。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼在《紐約時(shí)報(bào)》撰文,稱稀土貿(mào)易問(wèn)題表明中國(guó)政府在受到輕微挑釁時(shí)即有發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的傾向,中國(guó)顯現(xiàn)出充分利用其在稀土原料市場(chǎng)上壟斷地位的意圖。③Paul Krugman,“Rare and Foolish”,TheNew York Times,October 18,2010,p.A35.盡管中國(guó)政府一再否認(rèn)和澄清所謂稀土原料“禁運(yùn)”或“封鎖”之說(shuō),但美國(guó)的不滿和擔(dān)憂卻在進(jìn)一步強(qiáng)化。

回顧近年來(lái)的中美關(guān)系,兩國(guó)間的結(jié)構(gòu)性矛盾正在變得比過(guò)去更為深刻。中國(guó)對(duì)美貿(mào)易持續(xù)巨額出超,愈益成為美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)勁的保護(hù)主義輿論的主要詬病對(duì)象;中國(guó)外交和經(jīng)濟(jì)影響力迅速擴(kuò)大,已引起美國(guó)各派精英的不快、嫉妒和憂懼;中國(guó)的軍力發(fā)展已成為美國(guó)軍事戰(zhàn)略家和保守派耿耿于懷的憂心事態(tài)。2010年以來(lái),美國(guó)經(jīng)濟(jì)依舊疲軟、失業(yè)率居高不下,而中國(guó)GDP于當(dāng)年第二季度超越日本,成為僅次于美國(guó)的全球第二大經(jīng)濟(jì)體。④“China Output Tops Japan”,The W all Street Journal,August 12,2010,http://online.wsj.com/article/SB100014240527487033823 04575430602975014496.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年12月2日)隨著中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的地位日益提升,有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)威力已使北京能在世界范圍內(nèi)挑戰(zhàn)美國(guó)的影響力。⑤Gideon Rachman,“Think Again:American Decline”,Foreign Policy,Jan/Feb.2011,p.60.關(guān)于經(jīng)濟(jì)成功的“集權(quán)主義強(qiáng)國(guó)”具有體制生命力和模式吸引力的觀點(diǎn)在美國(guó)愈益蔓延,中國(guó)的迅速發(fā)展越來(lái)越被認(rèn)作是對(duì)美國(guó)乃至整個(gè)西方價(jià)值觀、精神優(yōu)勢(shì)和自信心的最大長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。⑥時(shí)殷弘:“中美關(guān)系的雙重形勢(shì)”,《國(guó)際問(wèn)題研究》,2009年,第1期,第3頁(yè)。美國(guó)擔(dān)憂其霸權(quán)地位受到挑戰(zhàn)的危機(jī)感更加緊迫,中美間各種摩擦與爭(zhēng)端凸顯。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,自2008年爆發(fā)金融危機(jī)以來(lái),美方挑起的涉華經(jīng)濟(jì)摩擦與日俱增;在政治領(lǐng)域,自?shī)W巴馬總統(tǒng)執(zhí)政以來(lái),中美關(guān)系在經(jīng)歷了短暫的平靜之后,隨即受到氣候合作、谷歌事件、對(duì)臺(tái)軍售、奧巴馬會(huì)見(jiàn)達(dá)賴、南海問(wèn)題、朝鮮半島、中日爭(zhēng)端等問(wèn)題的影響和考驗(yàn)。在稀土貿(mào)易問(wèn)題上,雖然美國(guó)對(duì)中國(guó)稀土供應(yīng)的依賴性遠(yuǎn)低于日本,但其反應(yīng)遠(yuǎn)比日本強(qiáng)烈,其深層原因即在于中美間的這種結(jié)構(gòu)性矛盾。因此,中美稀土貿(mào)易爭(zhēng)議堪稱中美結(jié)構(gòu)性矛盾的一個(gè)縮影或投射。

在中美結(jié)構(gòu)性矛盾大背景下,美方對(duì)稀土問(wèn)題的強(qiáng)烈關(guān)注主要基于以下幾方面具體原因。一是稀土資源的可獲得性攸關(guān)許多重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及就業(yè)機(jī)會(huì)。由于中國(guó)稀土原料的出口配額并不適用于含稀土的制成品,美國(guó)擔(dān)心其國(guó)內(nèi)的相關(guān)下游產(chǎn)業(yè)及工作機(jī)會(huì)移往中國(guó)。如民主黨眾議員伊德·馬凱(EdMarkey)認(rèn)為,如果獲取稀土的途徑受到限制,美國(guó)國(guó)內(nèi)的高科技產(chǎn)業(yè)將受到影響,公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境將不復(fù)存在,美國(guó)的一些工作機(jī)會(huì)將流失到中國(guó)。①“Markey:Rare Earth Disputes Reveal Threat to US Economy and Foreign Policy”,September 27,2010,http://globalwarming.house.gov/mediacenter/pressreleases_2008?id=0321.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月20日)美國(guó)政府在意欲控制未來(lái)新興產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)、重振國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和緩解國(guó)內(nèi)就業(yè)壓力之際,自然對(duì)中國(guó)稀土出口配額問(wèn)題極為敏感。

二是雖然美國(guó)也有豐富的稀土資源,但難以在短期內(nèi)恢復(fù)稀土礦物的開(kāi)采能力,由此引起美國(guó)政府對(duì)其軍事能力和國(guó)家安全的擔(dān)心。根據(jù)《2010財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法》第843條的規(guī)定,2010年4月美國(guó)審計(jì)署向國(guó)會(huì)提交了《國(guó)防供應(yīng)鏈中的稀土原材料》報(bào)告。報(bào)告稱,國(guó)防部正在評(píng)估美國(guó)軍事對(duì)稀土的依賴,并打算采取措施減少這種依賴和擴(kuò)大供應(yīng)商基礎(chǔ);稀土材料不足的狀況已經(jīng)影響到某些武器系統(tǒng)的生產(chǎn)周期;重構(gòu)可靠的稀土原材料供應(yīng)鏈?zhǔn)芑A(chǔ)設(shè)施投資、發(fā)展新型技術(shù)和購(gòu)買(mǎi)專利等問(wèn)題掣肘,將花費(fèi)15年時(shí)間,等等。②United States Government Accountability Office,“Rare Earth Materials in the Defense Supply Chain”,April 14,2010,http://www.gao.gov/new.items/d10617r.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月10日)正是由于稀土金屬在軍事技術(shù)領(lǐng)域的關(guān)鍵作用,使美國(guó)對(duì)中國(guó)稀土政策的調(diào)整極為不安。

三是美國(guó)長(zhǎng)期享受中國(guó)豐富的、極其廉價(jià)的稀土供應(yīng),并企圖繼續(xù)低價(jià)進(jìn)口這些原料。隨著新能源等高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,稀土需求還將增加,中國(guó)實(shí)行出口配額必然導(dǎo)致稀土價(jià)格上漲,甚至供不應(yīng)求。有經(jīng)濟(jì)界人士預(yù)計(jì),到2014年,中國(guó)有望年產(chǎn)16萬(wàn)-17萬(wàn)噸稀土金屬,但屆時(shí)全球?qū)ο⊥恋男枨髮⑦_(dá)到20萬(wàn)-21萬(wàn)噸。③RupertWalker,“The battle over the world’s rare earths”,Finance Asia,November 2010,p.35.此類預(yù)測(cè)雖然不盡準(zhǔn)確,但都強(qiáng)調(diào)將出現(xiàn)稀土供不應(yīng)求的局面,這在很大程度上強(qiáng)化了美國(guó)對(duì)稀土供應(yīng)鏈安全的關(guān)注與不安。

四是在政治方面,美國(guó)擔(dān)心中國(guó)借稀土問(wèn)題提升貿(mào)易地位和國(guó)際話語(yǔ)權(quán),進(jìn)而撼動(dòng)美對(duì)國(guó)際規(guī)則、規(guī)范的主導(dǎo)權(quán)。有美國(guó)學(xué)者聲稱,中國(guó)已經(jīng)采取措施保護(hù)其戰(zhàn)略資源,如強(qiáng)迫外國(guó)公司在中國(guó)建廠或迫使其停業(yè),這樣做是在破壞全球貿(mào)易準(zhǔn)則;中國(guó)在過(guò)去30年已明確并持續(xù)將其核心利益界定為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治穩(wěn)定,但目前已改變對(duì)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的條件的理解;受到復(fù)蘇的民族主義的影響,中國(guó)傾向于重塑全球規(guī)范。④Elizabeth C.Economy,“The Game Changer”,Foreign Affairs,Vol.89,Issue 6,Nov./Dec.2010,p.150.

總之,由于稀土供應(yīng)鏈的暢通對(duì)美國(guó)產(chǎn)品制造、軍事能力、就業(yè)機(jī)會(huì)乃至于國(guó)際影響力有重要影響,中國(guó)稀土貿(mào)易政策變化,即使是從經(jīng)濟(jì)和商業(yè)角度出發(fā)進(jìn)行的政策調(diào)整,也會(huì)強(qiáng)烈牽動(dòng)美國(guó)政商界的神經(jīng)。

二、美國(guó)為保障稀土供應(yīng)鏈所采取的措施

為應(yīng)對(duì)中國(guó)的稀土出口限額等措施,確保供應(yīng)鏈安全,自2010年初以來(lái),美國(guó)國(guó)會(huì)啟動(dòng)了多項(xiàng)涉及稀土問(wèn)題的立法。在111屆國(guó)會(huì)期間,議員提出的具有代表性的法案主要包括:(1)眾議員邁克·考夫曼(Mike Coffman)于2010年3月17日提出的《2010年稀土供應(yīng)鏈技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(H.R.4866),目標(biāo)是建立具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略性原材料工業(yè)和國(guó)內(nèi)稀土供應(yīng)鏈。法案要求相關(guān)政府機(jī)構(gòu)組成跨部門(mén)工作組,評(píng)估稀土供應(yīng)鏈;法案還涉及美國(guó)稀土元素儲(chǔ)備及供應(yīng)鏈建設(shè)貸款擔(dān)保等問(wèn)題。⑤“H.R.4866:Rare Earths Supply-Chain Technology and Resources Transformation Act of 2010”,http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h111-4866&tab=related.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年4月10日)(2)共和黨參議員莉薩·穆?tīng)柨扑够?Murkowski)于2010年6月22日提出的《2010年稀土供應(yīng)技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(S.3521)。⑥Marc Humphries,“Rare Earth Elements:The Global Supply Chain”,U.S.Congressional Research Service,September 30,2010,pp.11-12,http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月12日)(3)眾議員凱西·德坎佩爾(Kathy Dahlkemper)于2010年9月22日提出的《2010年稀土及關(guān)鍵材料復(fù)興法案》(H.R.6160)。9月29日,該法案以325票贊成、98票反對(duì)在眾議院獲得通過(guò)。法案要求能源部制定計(jì)劃,研發(fā)先進(jìn)技術(shù)以確保稀土材料長(zhǎng)期、安全、可持續(xù)的供應(yīng);法案批準(zhǔn)能源部在今后5年獲得7000萬(wàn)美元的專項(xiàng)撥款及設(shè)立稀土原料貸款擔(dān)保計(jì)劃等。①M(fèi)arc Humphries,“Rare Earth Elements:The Global Supply Chain”,U.S.CongressionalResearch Service,September30,2010,p.10,http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月12日)(4)民主黨參議員埃文·貝伊(Evan Bayh)于2010年12月15日提出的《2010年稀土供應(yīng)鏈技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(S.4031)。該法案與“H.R.4866”、“S.3521”等法案因111屆國(guó)會(huì)換屆前未能通過(guò)而成為廢案。上述法案的主旨異曲同工,為今后的同類立法奠定了重要基礎(chǔ)。此外,美2010及2011財(cái)政年度《國(guó)防授權(quán)法》也涉及稀土安全的評(píng)估等問(wèn)題。

在112屆國(guó)會(huì)剛剛運(yùn)行之際,眾議員倫納德·鮑斯維爾(Leonard Bos well)即于2011年2月10日提出了《2011年稀土及關(guān)鍵材料復(fù)興法案》(H.R.618)。法案提出由能源部制訂稀土研發(fā)及商業(yè)應(yīng)用計(jì)劃,以確保國(guó)內(nèi)稀土原料長(zhǎng)期、安全、可持續(xù)的供應(yīng)。②“H.R.618:Rare Earths and Critical Materials Revitalization Act of 2011”,http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h 112-618&tab=summary.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年3月5日)4月6日,眾議員邁克·考夫曼再次提出《2011年稀土供應(yīng)鏈技術(shù)和資源轉(zhuǎn)型法案》(H.R.1388),以期建立具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)內(nèi)稀土生產(chǎn)體系,并鞏固國(guó)防供應(yīng)鏈。③“H.R.1388:Rare Earths Supply Chain Technology and Resources Transformation Act of 2011”,http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h112-1388.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年4月26日)

在不到一年時(shí)間里,美國(guó)國(guó)會(huì)議員前所未有地頻繁提交涉及稀土議題的議案,除了前述有關(guān)國(guó)家安全等因素外,議員身后的利益背景也不容忽視,如“H.R.4866”法案的提出者、眾議院軍事委員會(huì)和自然資源委員會(huì)成員考夫曼,曾在軍中服役多年,有很強(qiáng)的軍方背景,而軍方恰恰對(duì)稀土供應(yīng)鏈的安全極其關(guān)注;另一方面,考夫曼所在的科羅拉多州有豐富的稀土礦藏,發(fā)展國(guó)內(nèi)稀土礦業(yè)必然帶動(dòng)該州經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“S.3521”法案的提出者、參議員莉薩·穆?tīng)柨扑够诘陌⒗辜又菀灿胸S富的稀土礦藏。

在國(guó)會(huì)推動(dòng)稀土供應(yīng)立法進(jìn)程的同時(shí),美國(guó)政商各界主要采取了以下措施,試圖降低對(duì)中國(guó)稀土的依賴性,確保美國(guó)稀土供應(yīng)鏈的安全。其一,美國(guó)政府計(jì)劃通過(guò)重啟稀土礦物開(kāi)采、強(qiáng)化戰(zhàn)略儲(chǔ)備、提高原料利用效率等措施,保障稀土供應(yīng)鏈并降低對(duì)中國(guó)稀土的依賴。2010年9月,美國(guó)能源部表示將擬定戰(zhàn)略,增加稀土產(chǎn)量、尋找替代材料,并提高稀土利用效率。目前,美國(guó)鉬礦公司已重新開(kāi)采世界最大的稀土礦之一——加州的芒廷帕斯稀土礦。同時(shí),探礦也有新突破,如美國(guó)稀土有限公司于2010年初在愛(ài)達(dá)荷州的戴蒙德河地區(qū)以及該州與蒙大拿州交界處的萊姆哈伊山口發(fā)現(xiàn)大型稀土礦。據(jù)評(píng)估這是北美儲(chǔ)量最大、開(kāi)采難度最小的稀土礦。在儲(chǔ)備方面,美國(guó)國(guó)防部、能源部等機(jī)構(gòu)已進(jìn)行稀土儲(chǔ)備的評(píng)估等工作。在資金支持方面,2010年7月19日,貝伊、穆?tīng)柨扑够?0名兩黨參議員聯(lián)合致信能源部長(zhǎng)朱棣文,要求能源部利用貸款擔(dān)保計(jì)劃加快稀土等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的再發(fā)展,并要求能源部確定美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、能源和國(guó)家安全不受稀土供應(yīng)短缺的危害。④“Murkowski andBayh Call for SupportofRare Earth Projects in DOE Loan Guarantee Program”,July 19,2010,http://energy.senate.gov/public/index.cfm?FuseAction=PressReleases.Detail&PressRele ase_id=7fa9c642-a42d-4d88-9644-be679a4e5726&Month=7&Year=2010.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月6日)此外,通用電氣等企業(yè)已開(kāi)始改進(jìn)生產(chǎn)工藝,減少稀土金屬的使用。

其二,美國(guó)試圖在雙邊或多邊國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域向中國(guó)政府施壓。在雙邊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,2010年10月15日,美貿(mào)易代表辦公室宣布,應(yīng)美鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)申請(qǐng),根據(jù)美國(guó)貿(mào)易法301條款,對(duì)中國(guó)貿(mào)易及清潔技術(shù)政策進(jìn)行調(diào)查。在9月9日向美國(guó)政府提交的請(qǐng)?jiān)笗?shū)中,美鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)闡述了中國(guó)在環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域中有五方面做法違反了WTO條款,其中第一條就是“對(duì)關(guān)鍵性原材料的出口限制”。該報(bào)告指出,風(fēng)力發(fā)電機(jī)等關(guān)鍵的環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品依賴稀土元素等原料,中國(guó)限制這些關(guān)鍵原料的出口,將會(huì)導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)為獲取稀土等原料而將生產(chǎn)基地遷往中國(guó)。⑤“United Steelworkers’Section 301 Petition Demonstrates China’s Green Technology Practices Violate WTO Rules”,pp.1-2,http://assets.usw.org/releases/misc/section-301.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月5日)同時(shí),美還試圖在多邊國(guó)際政治領(lǐng)域向中國(guó)施加壓力。如2010年10月28日,紐約州民主黨參議員柯?tīng)査闺ぜ继m德(Kirsten Gillibrand)致信要求奧巴馬總統(tǒng)在G20峰會(huì)提出稀土元素的公平貿(mào)易議題;2011年3月,眾議員考夫曼與27名兩黨眾議員又致信要求美國(guó)貿(mào)易代表羅恩·柯克(Ron Kirk)針對(duì)“中國(guó)限制稀土元素出口的不公平貿(mào)易政策”向WTO提出申訴。①“Coffman Demands Action on China’s Illegal Trade Practices”,March 3,2011,http://coffman.house.gov/index.php?option=com_content&task=view&id=421&Itemid=10.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月6日)

其三,加強(qiáng)與歐日等西方大國(guó)協(xié)調(diào),拓展稀土供應(yīng)渠道,加強(qiáng)技術(shù)合作。白宮于2010年5月發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告強(qiáng)調(diào),美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮?！坝捎谌蚪?jīng)濟(jì)具有相互依賴性,要保持美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力就需要與發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家緊密合作。美國(guó)和他國(guó)一樣依賴海外市場(chǎng)以出口產(chǎn)品及獲取稀有商品和資源。因此,發(fā)現(xiàn)與他國(guó)的共同利益以及保持這種關(guān)系對(duì)美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略至關(guān)重要?！雹赥he White House,“The National Security Strategy”,May 2010,p.15,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年5月3日)目前,美國(guó)正在全球各地積極拓展稀土供應(yīng)渠道,在此過(guò)程中,稀土資源大國(guó)澳大利亞受到了美國(guó)的青睞。2010年11月初澳美部長(zhǎng)磋商會(huì)期間,稀土問(wèn)題即成為議題之一。同時(shí),日本由于擁有先進(jìn)的稀土加工技術(shù)也成為美國(guó)的主要合作對(duì)象。2010年11月18日,日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣大田章宏與到訪的美國(guó)能源部長(zhǎng)朱棣文就新能源合作議題簽署的聯(lián)合聲明中提及,日美將加強(qiáng)在稀土采礦和替代材料研究等領(lǐng)域的合作。③“Joint Statement on Technological Cooperation on Clean Energy byMr.Ohata,Minister of Economy,Trade and Industry and Dr.Chu,the United States Secretary of Energy”,November 18,2010,http://www.meti.go.jp/english/press/data/20101118_01.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年2月20日)

中國(guó)政府對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整力度仍在不斷加大。商務(wù)部于2010年12月下達(dá)的2011年第一批稀土出口配額為1.4446萬(wàn)噸,比上年同期降低約11.4%。④楊江明:“稀土‘國(guó)四條’出爐歐美或?qū)θA施壓”,《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》,2011年2月24日,第5版。隨后,2011年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出四條措施,包括對(duì)稀土資源實(shí)施更為嚴(yán)格的保護(hù)性開(kāi)采政策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。此外,《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》將于2011年10月1日開(kāi)始實(shí)施,該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施將有利于提高稀土產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻,預(yù)計(jì)每噸稀土產(chǎn)品平均增加環(huán)保成本1000元至1500元人民幣。⑤李禾:“稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布”,《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》,2011年3月3日,第5版。加之2011年4月1日以后,稀土原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)等因素的影響,稀土原料的價(jià)格走勢(shì)強(qiáng)勁。在此形勢(shì)下,美國(guó)拓展新的稀土供應(yīng)渠道的動(dòng)力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、稀土貿(mào)易爭(zhēng)議對(duì)中美關(guān)系的影響

當(dāng)前,稀土貿(mào)易爭(zhēng)議成為中美博弈的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題,美國(guó)對(duì)中國(guó)稀土出口政策的指責(zé)、擔(dān)憂和由此引發(fā)的爭(zhēng)議以及兩國(guó)未來(lái)在此議題上的博弈將對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生不容忽視的影響。

首先,將會(huì)加重美國(guó)對(duì)其國(guó)際主導(dǎo)地位的危機(jī)感,并增加其對(duì)中國(guó)未來(lái)行為取向的疑慮。長(zhǎng)期以來(lái),美國(guó)一直努力爭(zhēng)取、控制和利用其對(duì)國(guó)際大宗商品和戰(zhàn)略資源價(jià)格的主導(dǎo)權(quán),以服務(wù)于美國(guó)的戰(zhàn)略利益,這也是美國(guó)全球霸權(quán)的一個(gè)重要支點(diǎn)。隨著近年來(lái)中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地位的顯著提升,美國(guó)一直擔(dān)心正在崛起的中國(guó)會(huì)沖擊美國(guó)主導(dǎo)的“國(guó)際規(guī)則”及其全球霸權(quán)。擅長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和政治分析的美國(guó)著名智庫(kù)歐亞集團(tuán)(Eurasia Group)總裁伊恩·布雷默(Ian Bremmer)在《國(guó)際事務(wù)》雜志發(fā)表的“暴風(fēng)前夜——2020年的美國(guó)和中國(guó)”一文指出,較之人民幣匯率、美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售、西藏問(wèn)題、碳排放等具體問(wèn)題領(lǐng)域的分歧,最為嚴(yán)峻的情況是中國(guó)正認(rèn)識(shí)到中美力量對(duì)比已發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,美國(guó)對(duì)中國(guó)的發(fā)展不再是不可缺少的因素,以及隨之而來(lái)的兩國(guó)在資源和財(cái)富方面的零和競(jìng)爭(zhēng)。⑥Ian Bremmer,“Gathering Storm:America and Chinain 2020”,W orld Affairs,July/August 2010,p.57.

中美兩國(guó)在許多具體國(guó)際問(wèn)題甚至涉及中國(guó)主權(quán)的內(nèi)政問(wèn)題上存在分歧,美國(guó)動(dòng)輒對(duì)中國(guó)橫加指責(zé),雙方各種矛盾糾葛錯(cuò)綜復(fù)雜。基于維護(hù)國(guó)家利益和公正合理的國(guó)際秩序的需要,中國(guó)不可能對(duì)當(dāng)前國(guó)際體系中以美國(guó)為主的西方國(guó)家制定的一切規(guī)則、規(guī)范無(wú)條件地全盤(pán)接受。雖然目前中國(guó)并不具有反體系的動(dòng)機(jī),但是基于稀土礦物的戰(zhàn)略意義,中國(guó)對(duì)稀土政策的合理調(diào)整已經(jīng)觸及美國(guó)的敏感神經(jīng),因此,稀土議題的出現(xiàn)將增加美國(guó)對(duì)中國(guó)行為取向的疑慮和防范。

其次,稀土貿(mào)易這一新議題的出現(xiàn),有利于提升中國(guó)在中美雙邊關(guān)系中的話語(yǔ)權(quán)和博弈能力,畢竟“決定未來(lái)國(guó)際體系的關(guān)鍵變量將可能是各國(guó)將其資源轉(zhuǎn)化為可利用的硬實(shí)力或軟實(shí)力的效率和效果”①Eric S.Edelman,“TheBroken Consensus:America’sContested Primacy”,W orld Affairs,November/December 2010,p.55.。長(zhǎng)期以來(lái),與中國(guó)有關(guān)的國(guó)際議題往往由西方國(guó)家制定,諸如貿(mào)易不平衡、人民幣匯率等。在這些議題上,中國(guó)往往呈現(xiàn)被動(dòng)姿態(tài)、疲于應(yīng)對(duì)。同時(shí),值得注意的是,以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)所謂國(guó)際規(guī)則的有選擇地應(yīng)用一直在干擾中國(guó)正常的利益訴求。2005年,當(dāng)中國(guó)海洋石油有限公司擬收購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科石油公司時(shí),美國(guó)國(guó)會(huì)以國(guó)家安全為由予以否決,部分原因即是優(yōu)尼科公司控股美國(guó)最大的稀土公司——莫利公司(Moly corp)。此外,近年來(lái)國(guó)際鐵礦石價(jià)格上漲幅度之大比之稀土有過(guò)之而無(wú)不及,漲價(jià)的始作俑者澳大利亞等國(guó)卻并未受到美國(guó)的譴責(zé)和施壓。這些典型案例反映了美國(guó)對(duì)自由貿(mào)易原則或經(jīng)濟(jì)議題采取雙重標(biāo)準(zhǔn)的政策取向,以及藉此阻遏中國(guó)發(fā)展的意圖。在稀土議題上,中國(guó)雖然并非完全的議題制定者,但是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治影響力不斷提升的情勢(shì)下,中國(guó)基于資源優(yōu)勢(shì),相對(duì)更有能力左右該議題的方向和進(jìn)程。從經(jīng)濟(jì)角度看,中國(guó)調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)政策并積極應(yīng)對(duì)由此而來(lái)的挑戰(zhàn),有利于維護(hù)貿(mào)易收益和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。從政治方面看,恰當(dāng)?shù)貙⑾⊥磷鳛閲?guó)際關(guān)系的工具,將資源優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為政治優(yōu)勢(shì)也有利于中國(guó)增強(qiáng)在該領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán),并進(jìn)而有利于在其他國(guó)際議程中更好地維護(hù)自身國(guó)家利益。

再次,中美稀土貿(mào)易爭(zhēng)議也為兩國(guó)拓展了新的合作空間,有利于在恢復(fù)正常國(guó)際稀土產(chǎn)業(yè)格局的基礎(chǔ)上,促進(jìn)兩國(guó)互利共贏。近年來(lái),中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)相互依賴性逐漸加深,具體到稀土貿(mào)易議題,中美雖存在利益矛盾,但同時(shí)也凸顯了兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的相互依賴性。美國(guó)力圖維護(hù)稀土原料長(zhǎng)期、安全、可持續(xù)的供應(yīng),而中國(guó)調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)政策意在改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量,并推動(dòng)形成反應(yīng)真實(shí)生產(chǎn)成本、環(huán)境成本和合理的貿(mào)易收益及可持續(xù)生產(chǎn)需要的稀土價(jià)格體系。值得注意的是,中國(guó)對(duì)稀土貿(mào)易政策的調(diào)整,主要是對(duì)礦物原料和初級(jí)產(chǎn)品的出口設(shè)置配額與增加關(guān)稅,稀土金屬制成品的出口仍然不受配額限制且不在增收關(guān)稅的范圍之內(nèi)?？梢?jiàn),中國(guó)稀土政策的調(diào)整并未阻斷美國(guó)至為關(guān)切的稀土供應(yīng)鏈。正如2010年10月6日溫家寶總理在出席第六屆中歐工商峰會(huì)時(shí)所表示的,中國(guó)沒(méi)有封鎖也不會(huì)封鎖稀土出口,但是中國(guó)對(duì)稀土加以管理和控制是必要的,目的是為了世界的可持續(xù)發(fā)展。②郭麗琴:“商務(wù)部澄清我稀土出口失實(shí)報(bào)道”,《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》,2010年10月21日,第1版。

基于中美稀土貿(mào)易的相互依賴性,恰當(dāng)?shù)靥幹孟⊥磷h題有利于增強(qiáng)中美關(guān)系中合作性和建設(shè)性的一面。正如歐亞集團(tuán)總裁伊恩·布雷默所言:“盡管雙邊關(guān)系存在利益分歧和風(fēng)險(xiǎn),但是雙方也許會(huì)認(rèn)識(shí)到,基于密切的政治和商業(yè)聯(lián)系,兩國(guó)存在比以往更多的獲益機(jī)會(huì),由此兩國(guó)會(huì)采取措施避免冷戰(zhàn)或更糟糕的情況?！雹跧an Bremmer,“Gathering Storm:America and Chinain 2020”,W orld Affairs,July/August 2010,p.73.由于美國(guó)重啟國(guó)內(nèi)稀土礦生產(chǎn)或到第三國(guó)投資采礦受到建設(shè)工期、礦建成本和生產(chǎn)成本等因素的制約,其所生產(chǎn)的稀土礦物也將難以對(duì)中國(guó)的稀土礦物形成真正的價(jià)格優(yōu)勢(shì),因此,在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái),美國(guó)仍然會(huì)對(duì)中國(guó)的稀土原料存在較大程度的依賴?？梢?jiàn),稀土貿(mào)易問(wèn)題在產(chǎn)生爭(zhēng)議的同時(shí)也適于成為中美戰(zhàn)略對(duì)話與合作的新領(lǐng)域,有利于兩國(guó)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào),促進(jìn)合作共贏。

結(jié)語(yǔ)

稀土貿(mào)易爭(zhēng)議的產(chǎn)生基于中美兩國(guó)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾的大背景和兩國(guó)對(duì)各自國(guó)家利益判斷和把握的差異,其發(fā)展無(wú)法脫離中美經(jīng)濟(jì)相互依賴和政治互信尚顯不足的現(xiàn)實(shí),其解決將依賴于中美之間的對(duì)話和利益博弈及協(xié)調(diào)。雖然目前稀土貿(mào)易問(wèn)題牽動(dòng)了美國(guó)政府和相關(guān)產(chǎn)業(yè)界的神經(jīng),但是隨著世界稀土貿(mào)易恢復(fù)到一個(gè)相對(duì)均衡的格局,即稀土儲(chǔ)量豐富的國(guó)家增產(chǎn)及中國(guó)作為近乎稀土單一供應(yīng)國(guó)這一反常的貿(mào)易格局的改變,在稀土貿(mào)易議題上,中國(guó)所承受的來(lái)自美國(guó)的壓力自然會(huì)相對(duì)減少,屆時(shí)中國(guó)的合理訴求應(yīng)會(huì)得到更廣泛的理解。