萬(wàn)舟

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度約束分析

萬(wàn)舟

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不斷加快，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)也在不斷加速，但是，由于流轉(zhuǎn)中各種制度約束的存在，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢。就目前來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度約束，既有土地產(chǎn)權(quán)制度約束，又有法律制度、征地制度約束，還有社會(huì)保障制度約束。分析我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中的制約因素，可以為我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中的制度設(shè)計(jì)和安排，提供一些思路。

土地流轉(zhuǎn)；制度約束

農(nóng)村土地制度改革是關(guān)系農(nóng)村整體改革成敗的關(guān)健，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)性條件，是徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，妥善解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，不但能直接促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、增加農(nóng)民收入，對(duì)科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村用地、提高農(nóng)民民主意識(shí)也有促進(jìn)作用。創(chuàng)新完善流轉(zhuǎn)方式，才能有效推動(dòng)農(nóng)村改革與發(fā)展。然而，就目前來(lái)說(shuō)，相關(guān)的一些制度約束和阻礙著我國(guó)農(nóng)村土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。

一、土地產(chǎn)權(quán)制度約束

1.所有權(quán)主體虛構(gòu)

對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)，我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《村民委員會(huì)組織法》等都作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是規(guī)定不太明確。例如，我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于集體所有。”《土地管理法》也規(guī)定，農(nóng)村土地屬于三級(jí)所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。也就是說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，它們?cè)诓煌潭壬隙际寝r(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。而根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，無(wú)論是村民小組還是村委會(huì)，都不可能成為農(nóng)村集體土地的所有者。這在規(guī)定上有一定的矛盾。同時(shí)，“集體”到底是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次中哪一個(gè)層次？法律規(guī)定則含糊不清。從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定及其運(yùn)作來(lái)看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)是一種受到嚴(yán)格限制的所有權(quán)。國(guó)家對(duì)其用途、流轉(zhuǎn)、處置進(jìn)行嚴(yán)格的管制。這就造成農(nóng)村土地所有權(quán)“人人有權(quán)，農(nóng)民無(wú)權(quán)”問(wèn)題的存在，使得農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺失。產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致大量耕地流失，失地農(nóng)民不斷增加，特殊貧困階層不斷擴(kuò)大，還容易造成農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地行為的短期性，抑制農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)的安全感與積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

2.所有權(quán)效力的相對(duì)性和權(quán)利內(nèi)容的不完全性

與國(guó)家土地所有權(quán)相比，集體土地所有權(quán)在法律上受到相對(duì)保護(hù)。從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定及其運(yùn)作來(lái)看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)是一種受到嚴(yán)格限制的所有權(quán)。國(guó)家對(duì)其用途、流轉(zhuǎn)、處置進(jìn)行嚴(yán)格的管制。對(duì)照所有權(quán)的權(quán)能構(gòu)成，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能表現(xiàn)則殘缺不全。我國(guó)農(nóng)村土地的法律所有權(quán)（即名義所有權(quán)）與實(shí)際所有權(quán)完全不一致。我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)的真正主體是國(guó)家（中央政府），各級(jí)政府只是這個(gè)所有權(quán)主體的代理人，鄉(xiāng)、村、組集體是國(guó)家所有權(quán)的基層代理人。這些規(guī)定違背了所有權(quán)平等的要求。

3.農(nóng)地承包合同性質(zhì)不明

在理論界，農(nóng)地承包合同的性質(zhì)有行政合同說(shuō)和民事合同說(shuō)兩種觀點(diǎn)。行政合同說(shuō)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，使農(nóng)民通過(guò)與政府簽訂行政合同獲得土地使用權(quán)，以行政合同代替了計(jì)劃體制下的行政命令或指令性計(jì)劃，國(guó)家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域管理方式上行政合同占據(jù)了主導(dǎo)地位。而民事合同說(shuō)認(rèn)為，農(nóng)地承包合同如同企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)合同一樣，是平等主體間簽訂的雙務(wù)、有償、諾成合同。理論上的爭(zhēng)議在立法上也得到了相關(guān)的支持。由于行政與民事關(guān)系不分，承包合同已不限于發(fā)包人與承包人的民事權(quán)利義務(wù)，失去了本來(lái)的含義，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全方位治理的手段。

二、法律制度約束

1.土地流轉(zhuǎn)法律目標(biāo)模式不當(dāng)

對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地承擔(dān)著兩項(xiàng)功能。一是作為生產(chǎn)資料，承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)功能。二是土地作為農(nóng)民的一種特殊財(cái)產(chǎn)，承擔(dān)農(nóng)村的社會(huì)保障功能。所以，我國(guó)在實(shí)行家庭承包責(zé)任制初期采取絕對(duì)公平的債權(quán)式法律目標(biāo)模式，將農(nóng)村土地均分、細(xì)化，發(fā)包到戶(hù)并禁止流轉(zhuǎn)，土地資源沒(méi)能優(yōu)化配置。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在全國(guó)興起。形勢(shì)的發(fā)展需要國(guó)家調(diào)整原來(lái)的目標(biāo)模式，但是土地的保障功能又使國(guó)家在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上過(guò)于保守，采取了公平為主兼顧效率的債權(quán)式目標(biāo)模式。強(qiáng)調(diào)在維護(hù)公平、穩(wěn)定的基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。立法上就表現(xiàn)出含糊其辭甚至自相矛盾，在鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的同時(shí)又做出種種限制，更多強(qiáng)調(diào)義務(wù)而淡化權(quán)利。目前的立法雖然賦予土地承包權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，但實(shí)踐中架空了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)效力，不利于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益。

2.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

一方面，有的地方基層干部對(duì)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益和堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，片面強(qiáng)調(diào)和追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)而忽視甚至侵害農(nóng)民土地合法權(quán)益；有的地方不顧條件盲目對(duì)土地流轉(zhuǎn)下指標(biāo)定任務(wù)，很多農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是農(nóng)民自愿和通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)行的，而是社區(qū)、村委會(huì)通過(guò)行政命令的單方面推行，導(dǎo)致違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的問(wèn)題在少數(shù)地方仍時(shí)有發(fā)生。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)多以村集體和農(nóng)戶(hù)自行轉(zhuǎn)讓為主，處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間口頭協(xié)商的土地流轉(zhuǎn)隨意性比較大，很大一部分流轉(zhuǎn)是在口頭約定的情況下進(jìn)行的，這導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的期限不明確，交易雙方權(quán)利義務(wù)不明晰。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)中，46%的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)出土地沒(méi)有約定期限，86%的農(nóng)戶(hù)在轉(zhuǎn)出土地時(shí)沒(méi)有按照協(xié)議簽訂書(shū)面合同，或者部分農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，雖然有簡(jiǎn)單的協(xié)議，但合同不規(guī)范，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。

3.流轉(zhuǎn)登記制度不健全

完備的登記制度是財(cái)產(chǎn)交易有序化的必要條件。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做為一種不動(dòng)產(chǎn)使用物權(quán)，登記的意義極為重要。相對(duì)而言，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記是普遍不受重視的。從目前法律、法規(guī)的規(guī)定可以看出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立在法律上未規(guī)定以登記為要件，僅以合同成立為要件。這與物權(quán)法中不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)都需要通過(guò)登記才能設(shè)立的規(guī)定相違背，這也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度不健全的法律起源。二是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更登記僅以當(dāng)事人自愿為主，未經(jīng)登記變更的土承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律后果僅為不能對(duì)抗善意第三人。三是在土地流轉(zhuǎn)較頻繁的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，一旦發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而沒(méi)有及時(shí)辦理登記手續(xù)，則以后的受讓人就有可能難以與轉(zhuǎn)讓人從事正常的交易，其受讓的權(quán)利也可能遭他人剝奪，甚至?xí)l(fā)生在轉(zhuǎn)讓中的上當(dāng)受騙。

4.流轉(zhuǎn)存在諸多限制

一是流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部?！锻恋爻邪ā返谒氖藯l規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！笨梢?jiàn)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種對(duì)受讓主體身份的限制造成了土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而使土地承包權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)土地資源的合理配置制造了障礙。

二是流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來(lái)講，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意。有學(xué)者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”。首先，這與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)不符。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，決定了應(yīng)賦予承包經(jīng)營(yíng)人完整的土地使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶(hù)依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。其次，這是對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)最終決定權(quán)的剝奪?！稗D(zhuǎn)讓需得發(fā)包方同意”實(shí)際上將土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程的終極處分權(quán)賦予發(fā)包方，而承包方作為真正權(quán)利人卻對(duì)自己的權(quán)利沒(méi)有決定性質(zhì)的發(fā)言權(quán)。

三是流轉(zhuǎn)方式上的限制?！锻恋爻邪ā分灰?guī)定四荒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，對(duì)家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押沒(méi)有明文規(guī)定。參照《擔(dān)保法》三十七條第2項(xiàng)的規(guī)定，耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)屬于不得抵押的財(cái)產(chǎn)，可見(jiàn)現(xiàn)行立法對(duì)家庭承包的土地能否抵押持否定態(tài)度。《物權(quán)法》第一百八十四條第2項(xiàng)對(duì)此作了相同的規(guī)定：“（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，農(nóng)民收入呈多元化，土地已經(jīng)不再是農(nóng)民生存發(fā)展的唯一依賴(lài)。對(duì)他們而言，土地更是一種具有流動(dòng)性和擔(dān)保價(jià)值的財(cái)產(chǎn)性資源，迫切需要挖掘土地的多元化利用途徑，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。在比較貧困的地區(qū)，農(nóng)地和宅基地使用權(quán)無(wú)疑是農(nóng)民掌握的比較有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。在宅基地不允許抵押的情況下，再限制農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，將導(dǎo)致農(nóng)民因融資困難而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、征地制度制約

1.公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)的不合理使用

土地征用是國(guó)家或政府為了公益目的而抵償取得非國(guó)有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但卻沒(méi)有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國(guó)家的土地征用權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查，在我國(guó)現(xiàn)有的征地中，80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績(jī)工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.土地征用程序不規(guī)范，限制了農(nóng)民的參與權(quán)

我國(guó)土地征用程序的規(guī)定僅是針對(duì)土地的保護(hù)，沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。從中我們可以看出，在土地被征用的過(guò)程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭(zhēng)議的解決完全聽(tīng)任行政部門(mén)的命令，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時(shí)農(nóng)民不管有何理由，都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征用補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見(jiàn)的，由征用部門(mén)裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征用方以過(guò)大的權(quán)力，而被征用方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有。

3.征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而《土地管理法實(shí)施條件》又規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)才歸地上附著物及青苗的所有者所有。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，得到的補(bǔ)償僅僅是土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償，地上附著物和青苗的補(bǔ)償，而對(duì)于鄰接地補(bǔ)償，殘存地補(bǔ)償，通損地的補(bǔ)償均未列入補(bǔ)償范圍。而《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。事實(shí)上，土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真，而且法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外，這就決定在分配補(bǔ)償時(shí)農(nóng)民和集體不可能分享土地從被征用時(shí)的廉價(jià)到商業(yè)性用地所帶來(lái)的巨大利潤(rùn)之間的差價(jià)。

4.補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰(shuí)是“集體”，相關(guān)立法卻沒(méi)有明確指出。由于產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，或通過(guò)各種名義克扣征地款，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)有的利益。

在實(shí)際分配征地補(bǔ)償過(guò)程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5%～10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，60%～70%為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)地方政府所得。其次是安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的主要是用來(lái)安置征地后剩余勞動(dòng)力的，由安置單位享有，但由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費(fèi)用在沒(méi)有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個(gè)人所享有，但許多地方并未按照國(guó)家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒(méi)有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層截留。

5.補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確

我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償方式只有金錢(qián)補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。只在國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》這一部門(mén)規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｓ捎趧趧?dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此，許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢(qián)補(bǔ)償無(wú)法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識(shí)，無(wú)法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。待僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒(méi)有明確規(guī)定哪個(gè)組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。

四、社會(huì)保障制度約束

目前，我國(guó)還沒(méi)有建立起一個(gè)適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的，由于喪失勞動(dòng)力或失業(yè)而失去生活來(lái)源或收入不足以維持家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要支出時(shí)，根據(jù)立法享受的，由社會(huì)提供必要物質(zhì)幫助的農(nóng)村社會(huì)保障制度。這種制度現(xiàn)狀極大阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

1.缺乏與農(nóng)民工相匹配的社會(huì)保障制度

目前，我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立與實(shí)施還處在探索階段，實(shí)踐中還存在一些急需完善的地方。而現(xiàn)行的城市保障制度又不能對(duì)農(nóng)民工群體提供有效的保障，其主要原因在于現(xiàn)行城市社會(huì)保障制度主要是以城市正規(guī)就業(yè)群體為保障對(duì)象，保障制度也都是按正規(guī)就業(yè)的城市居民特點(diǎn)設(shè)計(jì)的，致使現(xiàn)行社會(huì)保障制度不符合農(nóng)民工的特點(diǎn)?，F(xiàn)行城市社會(huì)保障制度與農(nóng)民工不匹配主要表現(xiàn)為：一是在保障內(nèi)容上不切合農(nóng)民工的保障訴求。一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)民工最基本的需要是找份工作，拿到工錢(qián)，出了工傷、遭了意外、得了大病能夠及時(shí)得到救治，老有所養(yǎng)。而現(xiàn)行的城市社會(huì)保障制度根本無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民工的上述保障要求。二是在保障方式上不適應(yīng)農(nóng)民工的就業(yè)特征。農(nóng)民工在就業(yè)方面的特征主要表現(xiàn)為流動(dòng)性、不穩(wěn)定性和低收入性。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)調(diào)查資料，僅有20%～30%的城市農(nóng)民工在一個(gè)單位工作滿(mǎn)3年以上?，F(xiàn)行城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例過(guò)高，且不具轉(zhuǎn)移性，不符合農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)。如廣州市農(nóng)民工月工資不足1000元，農(nóng)民工僅參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，每月就需交納100元，占其工資的10%左右。

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的缺乏，極大地阻礙著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，也就阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

2.農(nóng)村最低生活保障制度還不完善

我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度目前仍處于不完善狀態(tài)，在減少農(nóng)民面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)，保持農(nóng)村穩(wěn)定方面作用不大。主要問(wèn)題有：（1）覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低。目前農(nóng)村低保制度只對(duì)農(nóng)村特困群眾施救，使得很多生活同樣困難的低收入農(nóng)村居民得不到救助。另外，農(nóng)村低保資金由縣級(jí)市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政和村共同負(fù)擔(dān)。而我國(guó)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍存在困難，無(wú)力為農(nóng)村低保提供足夠的資金支技，使得低保標(biāo)準(zhǔn)非常低。（2）保障工作缺乏法律保障和組織保證。我國(guó)農(nóng)村最低生活保障工作整體上仍然沒(méi)有超越行政指導(dǎo)的范疇，沒(méi)有從立法上加以保障。同時(shí)，農(nóng)村低保工作也缺乏組織保證。農(nóng)村最低生活保障制度的不完善，轉(zhuǎn)移了農(nóng)民應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的途徑，強(qiáng)化了土地的社會(huì)保障功能，同時(shí)也就導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不暢。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處于試點(diǎn)中，尚未建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

進(jìn)入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)探索試點(diǎn)階段后，在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，一些地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極工作，在加大政府引導(dǎo)和支持力度、擴(kuò)大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度模式、建立調(diào)整增長(zhǎng)機(jī)制、防范基金風(fēng)險(xiǎn)等方面取得了一定的突破和進(jìn)展。但仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：（1）法律層次低。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況稍作修改后制定的部門(mén)規(guī)章，缺乏法律效力。（2）資金來(lái)源單一。現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”，然而由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，造成一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，不能為農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)提供足夠的資金支持，集體補(bǔ)助難以到位；另一方面，地方財(cái)力不足，難以全面提供以政府為主的養(yǎng)老基金融資。這就造成了實(shí)質(zhì)上農(nóng)民個(gè)人交納資金的單一渠道。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的這些問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老仍主要靠家庭收入，然而由于農(nóng)村家庭收入的不穩(wěn)定，使得農(nóng)民將最后的保障壓在土地上，最終阻礙的仍是土地流轉(zhuǎn)。

4.現(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度模式難以為繼

目前我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)，主要有合作醫(yī)療、醫(yī)療保險(xiǎn)、統(tǒng)籌解決住院費(fèi)及預(yù)防保健合同等幾種形式。在我國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療制度中，合作醫(yī)療曾經(jīng)是最普遍的形式，它在20世紀(jì)70年代末期覆蓋了85%的農(nóng)村人口。20世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，使家庭重新成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，合作醫(yī)療制度出現(xiàn)了滑坡的局面。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，雖然政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度改革的同時(shí)，也出臺(tái)了一系列政策和措施，試圖恢復(fù)和重建合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是，除了部分試點(diǎn)地區(qū)之外，農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度并沒(méi)有很好地恢復(fù)和重建起來(lái)。醫(yī)療支出是農(nóng)村家庭支出的主要內(nèi)容之一，由于我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度的不完善，致使農(nóng)民看病主要由個(gè)人負(fù)擔(dān)，同樣的道理致使農(nóng)民賦予土地保障功能，最終仍是導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢?！?/p>

［1］黨國(guó)英.當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題探討［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2008，（10）.

［2］溫鐵軍.土地制度改革與農(nóng)民利益問(wèn)題［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2008，（10）.

［3］張季.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視野的土地產(chǎn)權(quán)邊界與政策創(chuàng)新［J］.改革，2008，（6）.

［4］顧吾浩.土地流轉(zhuǎn)是完善我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大舉措［J］.體制改革，2009，（1）.

［5］劉淑春.改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革與發(fā)展［J］.體制改革，2009，（2）.

［6］宋輝、姜會(huì)明.中國(guó)農(nóng)村土地制度的缺陷與創(chuàng)新［J］.體制改革，2009，（5）.

［7］劉勁宗.土地流轉(zhuǎn)邏輯起點(diǎn)與制度選擇［J］.體制改革，2009，（6）.

［8］胡愛(ài)軍.農(nóng)地征收：制度困境與路徑選擇［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2009，（1）.

F321.1

A

1009-6566（2011）04-0024-05

2011-07-03

萬(wàn) 舟（1971—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校副教授，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》編輯部編輯，主要從事財(cái)政學(xué)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論研究。