吳亭

（南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210093）

對非政府組織有效參與公共危機治理的思考

吳亭

（南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210093）

當前，公共危機正成為公共管理過程中一項不可避免的挑戰(zhàn)。本文擬從我國現(xiàn)實情況出發(fā)，初步探討非政府組織參與公共危機治理的理論依據(jù)、功能作用、存在問題，以及相關(guān)的政策建議以推動其參與其中。

公共危機治理；非政府組織；協(xié)作

21世紀以來，我國公共危機事件頻發(fā)，從SARS病毒和禽流感的肆虐，到南方特大雨雪冰凍災(zāi)害，從3·14拉薩打砸搶燒事件，到5·12汶川特大地震，一系列的公共危機事件給我們的國家和社會造成了重大的人員傷亡和不可估量的經(jīng)濟損失，這一切在顯示了中國人民堅強意志的同時，也使得人們對于如何應(yīng)對公共危機予以更多的關(guān)注。政府作為傳統(tǒng)意義上的公共權(quán)力主體，理應(yīng)在公共危機治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時，非政府組織作為對應(yīng)于公民社會的重要組織實體，在社會治理結(jié)構(gòu)中同樣不可或缺，在參與應(yīng)對公共危機時應(yīng)該也能夠發(fā)揮其重要的作用。有效防范和化解公共危機，需要政府和非政府組織積極協(xié)作，共同參與，從而推動公共危機的及時合理解決。

一、非政府組織參與公共危機治理的理論依據(jù)

非政府組織是英文non-government organization（NGO）的中文譯名，一般認為現(xiàn)代意義上的非政府組織出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)前后。關(guān)于非政府組織的定義，不同學者有不同的說法，較為流行的是美國約翰—霍普金斯大學著名教授萊斯特·薩拉蒙提出的所謂五特征法，即將具有以下特征的組織界定為非政府組織：1.組織性；2.非政府性；3.非營利性；4.自治性；5.志愿性［1］。另外，在學界有許多與非政府組織含義相近的稱謂，例如，第三部門、非營利組織、志愿者組織、慈善組織、免稅組織等，由于它們從事的活動一般都具有公益性，所有，在大多數(shù)情況下，人們認為這些稱謂的內(nèi)涵是一致的。

對于非政府組織發(fā)展較晚的我國來說，完全符合西方標準的非政府組織幾乎不存在，但現(xiàn)實社會中又確實存在一些從行為和運行機制上異于企業(yè)又不同于政府的社會組織。因此，定義我國的非政府組織需要滿足一些基本條件：不以贏利為目的，具有正式的組織形式，一定的自治性、志愿性、公益性，屬于非政府體系的社會組織。

非政府組織應(yīng)該并且能夠在實踐中有效地參與公共危機治理，具有一定的理論依據(jù)，根據(jù)學者們的研究，主要有以下幾種：

（一）市場失靈和政府失靈理論

該理論最早由美國經(jīng)濟學家威斯布羅德在1974年提出，由于公共物品具有不可分割性和非排他性，使得購買公共物品的人無法阻止別人享用公共物品；既然“免費搭車”現(xiàn)象存在，那么愿意花錢購買公共物品的人肯定不多，這樣就會造成公共物品的匱乏，從而產(chǎn)生所謂市場失靈現(xiàn)象。可見，大多數(shù)的公共物品無法通過市場機制來提供。外部性很強的物品、可能產(chǎn)生自然壟斷的物品和從收入角度觀察不應(yīng)該由市場決定的物品（如住房），也不應(yīng)該通過市場機制提供［2］。

市場失靈說明了政府干預(yù)的必要。但是，由于人們對公共物品需求是存在差異的，政府提供公共物品時往往只能傾向于滿足大多數(shù)處于中間狀態(tài)的受眾的選擇偏好，而一部分人對于公共物品的超量需求和特殊需求卻得不到應(yīng)有的滿足，這就是政府失靈。非政府組織可以對某些需求量較大的人提供額外的補充，為需求特殊的人提供適宜的公共物品，從而發(fā)揮出拾遺補缺的功能，彌補政府公共物品供給偏于折中化的缺陷，而這就是非政府組織產(chǎn)生并應(yīng)該參與公共危機治理的合法性前提。

（二）委托和代理理論

20世紀70年代，隨著新制度經(jīng)濟學的發(fā)展，羅斯系統(tǒng)提出了其委托和代理理論。經(jīng)濟學家米切爾斯和斯蒂格利茨等人則進一步發(fā)展了這一理論，并逐步將其模型化。這種假設(shè)和分析框架普遍地用于描述在所有權(quán)—控制權(quán)兩權(quán)分離和利益分割的狀況下，委托人和代理人之間的關(guān)系模式以及行為動機與規(guī)則等問題。它指向一個代理人能否按照契約規(guī)定的權(quán)限和委托人的意愿，來代替委托人采取行動。依照這種理論，政府與非政府組織應(yīng)建立一種委托—代理關(guān)系，即政府為實現(xiàn)自己的目標而將提供某些公共服務(wù)的任務(wù)委托給非政府組織來承擔，兩者之間達成一種依賴各自比較優(yōu)勢的分工，政府負責資金動員，非政府組織負責提供服務(wù)，兩者的合作可以使雙方各自發(fā)揮出自己的優(yōu)勢。這一措施可以提高效率，節(jié)約成本，政府可以利用已有的機構(gòu)，節(jié)約建立新的組織架構(gòu)和雇傭人員的成本。同時，這種合作可以較快適應(yīng)服務(wù)目標和服務(wù)受眾的需求，并避免官僚系統(tǒng)的種種弊病。

（三）公民社會和治理理論

20世紀90年代以來，建立在政府、市場和民間社會三分法基礎(chǔ)上的公民社會的概念日益得到國內(nèi)外學者的普遍接受并廣泛流行。公民社會是國家和市場之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和，其組成因素是各種非政府所屬的公民組織。公民社會將人們從國家和市場的超強控制與統(tǒng)治中解脫出來，主張建立自治、自主、自律性的組織，從而形成國家、市場、社會良性互動的現(xiàn)代化社會結(jié)構(gòu)［3］。社會不再是以政府為中心的等級制、命令的統(tǒng)治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理與善治。治理的基本理念就是強調(diào)對社會管理力量多元化格局的關(guān)注，對社會組織群體勢力的重視和關(guān)切［4］。公共危機治理是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會公共工程，其需求的不僅僅是財力、物力和強制性機制，而且需要危機治理主體的多元化，最大可能地吸納各種社會力量，使公共危機處理具有更大的靈活性和高效性。治理理論為公民社會的重要組織實體——非政府組織參與公共危機治理提供了有力的理論依據(jù)。

二、非政府組織參與公共危機治理的功能分析

（一）非政府組織作為預(yù)警者在公共危機發(fā)生前進行宣傳和預(yù)防

公共危機治理最好的結(jié)果是將其扼殺在萌芽狀態(tài)，在危機爆發(fā)之前及時消除產(chǎn)生危機的根源，這樣既可節(jié)省社會資源又避免其破壞性。公共危機的主要特征表現(xiàn)為突發(fā)性、緊迫性、威脅性、公共性、復(fù)雜性、危害性等特點。這些特點又決定了對公共危機的預(yù)防以及相關(guān)信息的采集和傳遞極其重要，在危機事件發(fā)生前，任何政府機構(gòu)之間信息傳遞的延誤、相互推諉、復(fù)核審批等問題的出現(xiàn)都會在不同程度上對危機征兆視而不見，形成盲點。非政府組織則能有效地避免上述情況的發(fā)生。一方面，非政府組織的專業(yè)性使得它們對于特定公共危機的產(chǎn)生有著更加敏銳的洞察力，運用自己的技術(shù)優(yōu)勢，為社會提供各種層次、形式的社會服務(wù)，通過民間大量宣傳，樹立群眾的危機觀念；另一方面，獨特的中介地位使得它們上接政府，下聯(lián)群眾，利用廣泛的社會觸角和成員基礎(chǔ)，在危機潛伏時，大量收集信息，及早發(fā)現(xiàn)危機的根源和苗頭，為危機的預(yù)警提供信息，向政府提出建議和措施。例如，在“非典”尚未大規(guī)模擴散之前，國際紅十字會就已向各國分支紅十字會提出預(yù)警和進行動員，并建議世界各國公民避免到疫區(qū)旅行。

（二）非政府組織作為參與者在公共危機事件發(fā)生時進行社會動員和整合

公共危機治理是一種非常態(tài)的管理方式。由于公共危機的突發(fā)性、瞬間性和緊急性，政府在常態(tài)管理中行之有效的行政和政治動員方式可能會變得不很靈驗，加上政府嚴格的官僚體系，往往反應(yīng)緩慢或不反應(yīng)。與之相反，非政府組織沒有龐雜的行政體系和組織機構(gòu)，可以通過靈活多樣的運行機制及時開展社會動員，迅速對公共危機做出反應(yīng)，實現(xiàn)對社會資源和社會力量最快和最大的整合。尤其需要指出的是，在實踐中，非政府組織可以廣泛動員政府財政體系之外的社會公益資源向危機受害者提供援助，有效彌補政府的資源短缺。汶川大地震發(fā)生后，國內(nèi)各類非政府組織發(fā)起總動員，截至2008年6月，全國共接收海內(nèi)外各界社會捐贈款物共計467.4億元，實際到賬款物454.32億元［5］。

（三）非政府組織作為生力軍在公共危機發(fā)生后參與修復(fù)與重建

公共危機的爆發(fā)是一個有生命周期的過程，危機救治階段的結(jié)束，并不意味著危機管理的結(jié)束，而是進入了一個新的階段即危機恢復(fù)階段，如果處理不當，危機恢復(fù)期可能成為新危機的發(fā)生期。在這一階段，非政府組織主要是輔助政府部門進行危機后的重建工作，重新恢復(fù)和建立穩(wěn)定的社會秩序。例如，許多志愿組織幫助那些因危機而產(chǎn)生的、政府事后未能充分幫助但又需要救助的弱勢群體。有些非政府組織還參與政府危機管理的評估工作，為政府回歸常態(tài)管理提供建議。還有的非政府組織通過研討、交流與政治溝通，全面分析危機產(chǎn)生的原因，為避免類似危機的再次發(fā)生而向政府提供相關(guān)建議。據(jù)調(diào)查，唐山大地震后有14.9%的人在看到地震的慘狀后產(chǎn)生不想活下去的念頭，17.5%的人萌生離家出走的想法，許多人產(chǎn)生對社會非常消極的情緒。之后的實踐證明，非政府組織在心理治療、撫慰受災(zāi)群眾等方面發(fā)揮了非常積極的作用［6］。

此外，非政府組織以公益為目的，組織成員通常向社會捐贈自己的財物或奉獻自己的時間和精力。這種公共意識和獻身精神可以增強人與人之間的相互信任和關(guān)心，有利于增進和激發(fā)服務(wù)公益和承擔社會責任的公民精神，促進自律性和社會秩序的形成，實現(xiàn)社會的整合。這種社會資本的積累，有利于維護社會的穩(wěn)定，預(yù)防社會危機的產(chǎn)生。

三、非政府組織參與公共危機治理存在的問題

（一）非政府組織參與公共危機治理的能力不足

隨著經(jīng)濟迅速的發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國非政府組織的數(shù)量急劇增加，同時，也暴露出很大的問題。非政府組織數(shù)量增加并不意味著其自身水平和能力的提升，當然也并不意味著其能有效地參與公共危機的治理。一是經(jīng)費短缺。經(jīng)費不足是整個世界非政府組織發(fā)展中普遍存在的問題，我國情況更甚。即便是在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，非政府組織的經(jīng)費也難以維持其正?；顒樱挥锰峤?jīng)濟相對落后的中部和西部地區(qū)。此外，由于我國對企業(yè)參與社會公益事業(yè)減稅力度不夠，使非政府組織很難獲得企業(yè)的贊助和捐贈。2002年，我國非政府組織年支出占GDP的比重只有0.46%，不僅遠遠低于西方發(fā)達國家，也低于巴西、秘魯這樣的發(fā)展中國家［7］。二是人才匱乏，專業(yè)性不強。公共危機治理的參與不僅僅需要責任心與資金，還要涉及較多的專業(yè)技術(shù)知識。能否吸納更多的高素質(zhì)人才是實現(xiàn)非政府組織創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。而目前我國非政府組織人才匱乏，專業(yè)性不強則是一個普遍的現(xiàn)象，不僅是人才不足，更重要的是缺乏專業(yè)知識和技能，尤其缺乏創(chuàng)新的觀念和能力。三是志愿失靈。非政府組織的志愿失靈主要指組織偏離所奉行的社會公益宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給社會公眾和社會管理帶來的負面效應(yīng)，其主要表現(xiàn)為慈善特殊主義和慈善組織家長作風［8］。

（二）公共危機治理的理念還沒有得到轉(zhuǎn)變，給非政府組織參與其中造成障礙

我國封建王朝持續(xù)時間長達兩千年，受傳統(tǒng)政治文化影響，長期以來政府已經(jīng)習慣于自上而下單一向度的發(fā)號施令，非政府組織很少有和政府平等對話的機會，在政府公共決策中向政府表達意見、提供建議，為謀求社會共同利益而施展和貢獻自己才能的空間則更加有限。傳統(tǒng)的公共危機治理模式，是一種由國家政府對非政府組織的單向控制，治理決策和實施過程是一個支配與被支配的過程，政府居高臨下、高高在上，而非政府組織被當作政策對象，只能被動接受既定的制度安排。這樣既限制了非政府組織在公共危機治理中發(fā)揮最大的效用，又打擊了其參與其中的積極性。但是，某種程度上這種觀念在我國社會還根深蒂固，亟需加以改變。

（三）非政府組織參與公共危機治理的法律體系還不健全

非政府組織參與公共危機治理的途徑和權(quán)利必須通過法律的形式加以確認，使得它們的參與作為政府公共危機治理過程中的一個不可缺少的步驟得到保證，從而不至于成為一種可有可無的隨意性安排。當前，我國關(guān)于公共危機治理的法律體系正處于建立和完善的初始階段，在已有的關(guān)于危機治理的法律文件中，尚缺少比較明確的關(guān)于肯定和支持非政府組織參與公共危機治理，以及參與的職責、途徑方面的規(guī)定，非政府組織參與公共危機治理法制化的滯后，使得非政府組織的產(chǎn)生得不到政府決策機構(gòu)的重視和支持，參與愿望也是時常得不到滿足。另一方面，這種法律制度的缺失也在無形之中削弱了非政府組織的公信力，降低了其公眾的認可度。

此外，非政府組織在公共危機治理過程中與政府職能部門協(xié)作力度不夠。我國非政府組織自出現(xiàn)之日起就積極投身于政府公共危機治理的過程中，扮演了重要的角色。但在參與的過程中也暴露出了結(jié)構(gòu)松散、點狀分布、各自為戰(zhàn)的問題，與政府職能部門的合作力度明顯不夠，不僅沒發(fā)揮其最大效力，還造成一定程度上的資源浪費。以5·12汶川大地震為例，不僅各個領(lǐng)域的民間組織，而且個人、企業(yè)、金融機構(gòu)、媒體、網(wǎng)絡(luò)等，均迅速參與其中，發(fā)揮了極大的救災(zāi)能量。但另一方面我們又必須要看到參與其中的非政府組織數(shù)量雖然可觀，然而結(jié)構(gòu)上卻如同散沙，未能形成真正的規(guī)模效應(yīng)，尤其是救災(zāi)過程中與政府的協(xié)作力度不夠、各自為戰(zhàn)，更是大大限制了非政府組織效力的發(fā)揮［9］。

四、推動非政府組織參與公共危機治理的途徑

（一）非政府組織應(yīng)注重自身完善，提高參與公共危機治理的能力

我國大多數(shù)非政府組織還不能有效地參與公共危機治理，這與其自身能力不強有著很大的關(guān)系。因此，必須加強非政府組織的自身能力建設(shè)。一方面要借鑒國外的先進經(jīng)驗，開展科學化、規(guī)范化的組織操作，建立“決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)”三位一體的管理體制。另一方面，要形成一整套人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機制，形成一支充滿朝氣和活力的工作團體。要大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才，引進專家和學者對志愿者進行專業(yè)培訓，設(shè)立上崗服務(wù)證書制度，建立志愿者工作專業(yè)評估體系。在處理具體事務(wù)時，非政府組織應(yīng)在不損害其獨立性的前提下，主動邀請政府監(jiān)督工作，充分聽取政府的意見和建議。此外，必須特別重視提高社會公信力。非政府組織能夠參與公共危機治理并發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于公眾相信，相對于政府和企業(yè)，非政府組織可以在較佳的位置上去處理大量的社會問題。為此，非政府組織應(yīng)時刻注意自身形象，提高社會公信力，克服志愿失靈現(xiàn)象，進而進一步提高參與公共危機治理的能力。

（二）轉(zhuǎn)變公共危機治理理念，積極推動非政府組織參與其中

政府在公共危機治理領(lǐng)域中，要運用危機治理理論，盡可能地吸納各種社會力量、調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危機，實現(xiàn)公共危機治理參與主體的多元化，形成社會一體的公共危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。從當前情況看，一方面政府已經(jīng)意識到非政府組織參與公共危機治理的必要性；另一方面，又擔心失去對與非政府組織的控制，從而帶來更大、更高層次上社會的不穩(wěn)定。這使得政府對非政府組織往往還是采取較為嚴格的政策。其實，在應(yīng)對公共危機時，非政府組織的目的、責任和行動途徑和政府并沒有實質(zhì)意義上的沖突，可以承擔政府的部分職能，扮演政府合作者和助手的角色，他們能夠及時、適時地提供社會急需而政府又不便直接給與的公共產(chǎn)品和服務(wù)，對政府起到很好的拾遺補缺的作用。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變公共危機治理理念，積極培育和發(fā)展非政府組織，大膽委托非政府組織開展工作，對其參與公共危機治理提供政策上的支持，使其在危機治理中能夠發(fā)揮出積極合理的作用。

（三）加強立法，完善法律體系，為非政府組織參與公共危機治理提供法律保障

非政府組織與政府相比，無論職權(quán)范圍、活動方式、組織理念均存在較大差異，而且，由于政府在公共事務(wù)處理過程中掌握著具有強制約束力的公共權(quán)力，而非政府組織則沒有強制性權(quán)力做后盾。因此，非政府組織要想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府職能部門的平等合作，必須借助于法律體系和制度設(shè)計，明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域應(yīng)享有的權(quán)利和必須承擔的責任和義務(wù)，即明確雙方的治理界限。政府應(yīng)以立法的形式確保危機狀態(tài)下權(quán)責雙方的正常運行，明確各治理主體在危機中的權(quán)利與責任，通過立法規(guī)范公共危機治理的程序和方法，及時化解不同主體之間的沖突和矛盾。與此同時，也應(yīng)對非政府組織進行規(guī)范、監(jiān)督和管理，加緊制定與完善《結(jié)社法》、《行業(yè)協(xié)會法》、《社會團體管理法》、《基金會管理法》等一系列相關(guān)法律，注意克服以往立法層次低，偏重登記管理等傾向，逐步建立和完善對非政府組織依法監(jiān)督和管理的長效機制，在法律上對非政府組織處理危機事件的行為加以規(guī)范和保障?？傊苑山缍ü参C治理各主體權(quán)力和責任的界限，以法律來規(guī)范和制約權(quán)力的運行，把危機管理納入法制軌道。

（四）建立非政府組織與政府的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動應(yīng)對機制

公共危機對社會影響的廣泛性不僅對作為治理主體的政府提出了挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力提出了綜合考驗。在公共危機面前，僅僅依靠政府的力量難以做到危機應(yīng)對的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活，因此，在強調(diào)政府危機管理的快速反應(yīng)性、責任性等原則的同時，也必須強調(diào)危機管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，特別是吸納非政府組織的力量，調(diào)動各種社會資源共同應(yīng)對危機。喬治·理查森指出，資源互補的必要性是組織之間合作的關(guān)鍵動力。政府與非政府組織建立合作伙伴關(guān)系可以視為積聚兩者資源和力量解決復(fù)雜問題的有效方式，同時也提高了問題解決的效率和創(chuàng)新性［10］。在我國國家主導(dǎo)社會的模式下，雖然公共事務(wù)的治理邊界已向非政府組織敞開，但政府作為最為強大的社會組織，仍然擁有對社會實行干預(yù)的最強大力量。在我國非政府組織還遠未成熟的現(xiàn)實條件下，在危機管理中必須要有一個權(quán)力核心進行快速有效的決策和救治，政府成為當然角色。非政府組織必須積極的探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府傳統(tǒng)治理中及權(quán)力回撤后出現(xiàn)的真空，主動回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域中出現(xiàn)的治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。有效的危機治理必然是政府有選擇的退卻，非政府組織有選擇的進入，兩者相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約型、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系才能達成。

此外，應(yīng)該建立良好的輿論氛圍和制度保障，為非政府組織參與公共危機治理提供動力。非政府組織是公民基于共同信仰或利益而自愿結(jié)成的社團，它在危機管理中，使得社會個體之間的平等互惠精神和社會責任感得到進一步的培養(yǎng)，人們之間的相互信任和理解得到進一步加深，它所體現(xiàn)的團結(jié)合作、公益精神對于社會文明的發(fā)展有著重要的作用。在我國現(xiàn)時期，由于非政府組織理念還不為大多數(shù)人所熟知，尤其是媒體對它們的宣傳不夠，使得非政府組織的活動知名度不高，容易遭到公眾的猜疑和不信任。這要求社會對于非政府組織的合法性和合理性予以認定，避免造成信用危機而挫傷它們應(yīng)對危機的積極性。同時也應(yīng)加強公民文化建設(shè)，培育公民的主體意識、參與意識和志愿意識，使公民自愿加入到非政府組織，提高非政府組織公信力。

五、結(jié)語

非政府組織的興起，是改革開放以來我國市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢和社會發(fā)展需求的必然產(chǎn)物。活躍的非政府組織是一個國家公民精神漸醒、公民社會初步形成的前奏，是判斷政府開放程度的信號之一。在政府的公共管理活動中，危機事件的發(fā)生不可避免，政府作為傳統(tǒng)意義上的公共權(quán)力主體當然要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，與此同時，也不應(yīng)該忽略非政府組織在公共危機治理中所能發(fā)揮的重要作用，兩者應(yīng)該積極互動、共同參與，從而推動危機事件的順利解決。由“全能型”向“治理型”轉(zhuǎn)變的精簡政府無法解決所有的公共危機問題，由此產(chǎn)生的“公益真空”為非政府組織的參與創(chuàng)造了條件。非政府組織正以不可替代的地位和作用，蓬勃地發(fā)展。但是，我們應(yīng)該清醒地認識到，我國公共危機治理中非政府組織的參與還存在著許多的局限和不足，需要對其不斷地發(fā)展和完善?？梢哉f，進一步推動非政府組織參與公共危機治理任重而道遠。·

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1009-6566（2011）04-0089-05

2011-03-10

吳 亭（1987—），男，山東泰安人，南京大學政府管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向為非政府組織、公共政策。