□ 紀(jì)榮榮

關(guān)于人大常委會(huì)立法權(quán)限的研究是近年來各方面關(guān)注的一個(gè)問題，立法工作者和學(xué)者對(duì)一些問題認(rèn)識(shí)上不盡一致，也有學(xué)者對(duì)立法實(shí)踐提出一些批評(píng)和建議。為此，從法律上厘清思路，認(rèn)識(shí)存在的問題并推進(jìn)問題的解決，這對(duì)于完善相關(guān)立法，增進(jìn)各方面在人大常委會(huì)立法權(quán)限研究上的共識(shí)，堅(jiān)持和完善我國的立法體制，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、人大常委會(huì)立法權(quán)限法律依據(jù)

黨的十一屆三中全會(huì)以前，國家立法權(quán)僅為全國人民代表大會(huì)所專有。1954年憲法規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)?！比珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)只有“解釋法律”和“制定法令”的權(quán)力。1955年第一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》，授權(quán)全國人大常委會(huì)在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，“依據(jù)憲法的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分的法律，即單行法規(guī)?！边@一規(guī)定使全國人大常委會(huì)獲得了部分立法權(quán)。1959年第二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過決議，“授權(quán)常務(wù)委員會(huì)，在全國人民代表大會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對(duì)現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時(shí)地加以修改，作出新的規(guī)定?！边@就賦予了全國人大常委會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)大會(huì)制定的法律進(jìn)行修改的權(quán)力。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，為了適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，1982年憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)。”彭真在憲法修改草案報(bào)告中對(duì)為什么要賦予全國人大常委會(huì)以國家立法權(quán)是這樣解釋的：“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少，但是人數(shù)多了，又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，它的組成人員也可以說是人大的常務(wù)代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開會(huì)，進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴(kuò)大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效方法?！盵1]

全國人大常委會(huì)和全國人民代表大會(huì)共同行使立法權(quán)，并不意味著人大常委會(huì)和人民代表大會(huì)享有平等的法律地位。憲法第六十二條關(guān)于全國人民代表大會(huì)的職權(quán)第三項(xiàng)規(guī)定：制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。第六十七條關(guān)于全國人大常委會(huì)的職權(quán)第二項(xiàng)規(guī)定：制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以經(jīng)常地行使國家立法權(quán)。但是，全國人大常委會(huì)的國家立法權(quán)仍然從屬于全國人民代表大會(huì)的國家立法權(quán)，對(duì)于全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)予以改變或撤銷。

2000年3月，第九屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的立法法第七條又再次重申了憲法所確立的全國人民代表大會(huì)和全國人大常委會(huì)立法權(quán)限規(guī)定。

對(duì)于有立法權(quán)的地方各級(jí)人大和人大常委會(huì)的立法權(quán)限，憲法、地方組織法沒有作出具體界分，只作了原則性規(guī)定。但立法法第六十七條規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過?！绷⒎ǚㄟ@一規(guī)定主要是針對(duì)長期以來，實(shí)踐中一些地方人民代表大會(huì)制定地方性法規(guī)比較少，使憲法和法律規(guī)定的地方人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力被虛置的問題而專門作出的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)要重視地方人大立法權(quán)的行使，為地方人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)方面的權(quán)限作出一個(gè)原則的分工。

從國家體制研究立法權(quán)來看，我國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)、報(bào)告工作，并受它監(jiān)督。因此，全國人民代表大會(huì)的立法權(quán)限無論從法理上還是從理論上說都是無限的。凡是應(yīng)當(dāng)由立法加以規(guī)范的事項(xiàng)，全國人民代表大會(huì)都有權(quán)立法。但囿于多方面的原因，全國人民代表大會(huì)不可能也沒有必要將國家各個(gè)層次的立法權(quán)都納入自身的權(quán)限范圍內(nèi)，憲法、法律規(guī)定全國人民代表大會(huì)立法的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是制定基本法律，同時(shí)，根據(jù)需要和可能，也可以制定其他重要的法律。這也就是說，人民代表大會(huì)立法權(quán)是全權(quán)性的，人大常委會(huì)立法權(quán)是有限制的，是從屬性的。

二、人大常委會(huì)立法權(quán)限行使的限制

人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間行使部分國家權(quán)力。因此，人大常委會(huì)也享有廣泛的立法權(quán)，但沒有人民代表大會(huì)那么寬泛，受到一定的限制。從國家層面上說，全國人大常委會(huì)的立法權(quán)限，主要有以下兩個(gè)方面：

1.制定和修改非基本法律。這里首先應(yīng)明確基本法律的概念，這雖然是一個(gè)法律概念，但也是一個(gè)邊界不是很清楚的概念。一方面，從法律的性質(zhì)上看，基本法律對(duì)某一類社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范具有全局的、長遠(yuǎn)的、普遍的和根本的規(guī)范意義。另一方面，從調(diào)整的內(nèi)容上看，基本法律所涉及的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是公民的基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中某一方面的基本關(guān)系；國家政治生活各個(gè)方面的基本制度；涉及國家主權(quán)和國內(nèi)市場統(tǒng)一的重大事項(xiàng)；以及其他基本和重大的事項(xiàng)?；痉傻姆秶?，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、國家機(jī)構(gòu)的基本法律和其他的基本法律。除基本法律以及涉及全國人大權(quán)限和工作程序的非基本法律外，凡應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，全國人大常委會(huì)都有權(quán)立法。也就是說，絕大部分的非基本法律都屬于全國人大常委會(huì)的立法權(quán)限。從立法實(shí)踐看，截至2011年3月，對(duì)現(xiàn)行有效的239件法律進(jìn)行分析[2]，從數(shù)量看，其中全國人大通過的法律有39件，全國人大常委會(huì)通過的法律有200件。全國人大常委會(huì)制定和修改了這一大批法律，內(nèi)容涉及國家的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面，對(duì)于保障改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行發(fā)揮了重要作用。

全國人民代表大會(huì)通過法律數(shù)量情況：

一是按屆數(shù)分

二是按法律門類分

2.對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改。全國人大常委會(huì)對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改，是基于全國人大常委會(huì)作為全國人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，是最高立法機(jī)關(guān)的組成部分，在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間行使國家立法權(quán)。同時(shí)，鑒于全國人大每年只召開一次會(huì)議，會(huì)期也比較短，而社會(huì)生活的發(fā)展變化又對(duì)全國人大制定的法律要求與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行補(bǔ)充和修改。因此，賦予全國人大常委會(huì)對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改的權(quán)力，不僅是合適的，也是必要的。

當(dāng)然，法律也對(duì)全國人大常委會(huì)補(bǔ)充和修改全國人大制定的法律作了一些限制：一是只能在全國人大會(huì)議閉會(huì)期間進(jìn)行補(bǔ)充和修改；二是這種補(bǔ)充和修改必須限于“部分”的范圍內(nèi)，即在原有的法律的基礎(chǔ)上增加部分內(nèi)容，或者對(duì)原有法律的內(nèi)容進(jìn)行部分改變；三是這種補(bǔ)充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。全國人大常委會(huì)補(bǔ)充和修改全國人大制定的法律一旦超出憲法和法律規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷這些法律。在現(xiàn)行有效的239件法律中，全國人大通過的法律有39件，全國人大常委會(huì)對(duì)其中的22件作了補(bǔ)充和修改。這些修改一方面滿足了社會(huì)生活的迫切要求，另一方面也為全國人大進(jìn)一步立法積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

全國人大常委會(huì)部分補(bǔ)充和修改全國人大制定的法律數(shù)量情況。

鑒于全國人大常委會(huì)對(duì)全國人大通過的法律部分補(bǔ)充和修改，有的一部法律已進(jìn)行過多次修改，因此統(tǒng)計(jì)對(duì)法律的修改次數(shù)已沒有多少意義。按法律門類分，全國人大常委會(huì)對(duì)全國人大通過的法律部分補(bǔ)充修改如下：

至于地方人民代表大會(huì)立法，以及地方人大常委會(huì)修改地方人民代表大會(huì)通過的地方性法規(guī)的情況，立法實(shí)踐還是屈指可數(shù)的，每個(gè)省級(jí)人民代表大會(huì)通過的地方性法規(guī)也只不過幾件，各地普遍存在一個(gè)地方人民代表大會(huì)立法權(quán)虛置的問題，需要進(jìn)一步研究。

三、需要研究的幾個(gè)問題

根據(jù)憲法、立法法的相關(guān)規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。立法實(shí)踐中各方面對(duì)立法權(quán)限的認(rèn)識(shí)爭論，有的意見是有道理的，也有的是屬于對(duì)法律原則規(guī)定理解上的分歧，但總的來說，這些討論都是具有積極意義的。為進(jìn)一步堅(jiān)持憲法、立法法規(guī)定的立法體制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、依法立法，筆者認(rèn)為今后應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.進(jìn)一步發(fā)揮人民代表大會(huì)在立法中的主體作用。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)，但從人民代表大會(huì)制度本身的設(shè)計(jì)上，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)是更重要、也是更權(quán)威的立法主體。因此，憲法和立法法都明確規(guī)定，全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。從人民代表大會(huì)制度演進(jìn)上可以看到，人民代表大會(huì)始終是立法的主體，這個(gè)作用應(yīng)很好發(fā)揮。但是，從立法實(shí)踐看，人民代表大會(huì)立法職能作用還是行使不夠的。從我們所進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)看，全國人民代表大會(huì)立法呈現(xiàn)按屆次遞減的狀況，特別是近年來，人民代表大會(huì)立法是不夠的。按照立法的民主性、嚴(yán)肅性的要求，越是重要的法律，越需要經(jīng)過更民主更嚴(yán)格的程序，需要更多的代表用更多的時(shí)間進(jìn)行審議通過，這樣才可能在程序和體制上更有效地保障人民對(duì)主權(quán)的實(shí)際擁有和行使。因此，各級(jí)人民代表大會(huì)審議的立法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)是比較重要的和基本的，涉及這些事項(xiàng)的法律、法規(guī)要由人民代表大會(huì)審議通過。也只有這樣，才能更好地體現(xiàn)憲法所要求的：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。從法理上來分析，人民選舉人大代表，人大代表組成人民代表大會(huì)，受人民的委托行使管理國家的權(quán)力。但鑒于人民代表大會(huì)開會(huì)時(shí)間很有限，憲法規(guī)定了在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間由人大常委會(huì)行使代表大會(huì)的部分權(quán)力，所以有人把人大常委會(huì)稱為“議會(huì)中的議會(huì)”[3]。這里我們可以看出，人大常委會(huì)行使職權(quán)與人民代表大會(huì)之間形成一種委托關(guān)系，人大常委會(huì)行使職權(quán)與人民授權(quán)是一種間接關(guān)系，更直接、更全面、更準(zhǔn)確地代表人民意愿的應(yīng)當(dāng)是人民代表大會(huì)。在立法上，基本的、重要的法律、法規(guī)理應(yīng)由人民代表大會(huì)制定。從現(xiàn)實(shí)情況看，要更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)立法功能，必須改革和完善人民代表大會(huì)，這是根本之路。這是一個(gè)涉及政治體制改革的大課題，改革人民代表大會(huì)的集會(huì)、會(huì)期制度，使每年一次的大會(huì)改為數(shù)次，每次會(huì)期延長至一個(gè)更合理的時(shí)間，以保證大會(huì)有必要時(shí)間審議重要的法案；大幅減少人民代表大會(huì)代表的數(shù)量，以便于提高立法效率；大幅增加專職人民代表大會(huì)代表數(shù)量，以便他們有更多的時(shí)間、精力、經(jīng)驗(yàn)來從事立法工作，等等。

當(dāng)然，現(xiàn)在人民代表大會(huì)審議法律、法規(guī)形式化的傾向比較嚴(yán)重，人民代表大會(huì)會(huì)議對(duì)法律、法規(guī)的審議遠(yuǎn)沒有人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)法律、法規(guī)的審議那么專業(yè)、那么認(rèn)真、那么有價(jià)值。筆者曾多次參與過省人大會(huì)議立法的具體服務(wù)工作，代表審議中很少有提出具體的修改意見和建議，即使有少數(shù)代表提出意見，但能予以吸納的有價(jià)值的意見也很少。這與代表的素質(zhì)、代表審議前的準(zhǔn)備、大會(huì)審議時(shí)間安排等都有一定關(guān)系。要提高代表大會(huì)審議法律、法規(guī)的質(zhì)量和水平，除了前述進(jìn)行體制的重大改革之外，在現(xiàn)階段可以在現(xiàn)行體制下作一些必要的改進(jìn)，這方面也是有改進(jìn)的空間的。只要各方面重視這項(xiàng)工作，人民代表大會(huì)的立法職能作用是能夠更好發(fā)揮的。一是提請(qǐng)代表大會(huì)通過的法規(guī)應(yīng)在會(huì)議召開前一個(gè)月送發(fā)代表，要求代表進(jìn)行研究并聽取相關(guān)單位和群眾的意見。二是大會(huì)日程安排中應(yīng)安排足夠的專門時(shí)間審議法規(guī)，現(xiàn)在代表大會(huì)的會(huì)議總體時(shí)間都在縮短，每次會(huì)議安排的內(nèi)容都比較多，就審議法規(guī)而言，很難做到充分審議。因此，適當(dāng)延長代表大會(huì)的會(huì)議時(shí)間，保證代表對(duì)每一事項(xiàng)充分審議，是關(guān)乎人民代表大會(huì)這一國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能行使的大事，這也是目前能夠改進(jìn)的一項(xiàng)工作。

2.對(duì)基本法律的范圍進(jìn)一步加以明確。憲法、立法法對(duì)全國人大和全國人大常委會(huì)的立法權(quán)限是有原則規(guī)定的，但從立法實(shí)踐看，全國人大立法越來越少，也難以掌握兩者立法權(quán)限的界限。因此，有專家提出：全國人大除少數(shù)事項(xiàng)立法保留外，可將大部分立法權(quán)授予常委會(huì)行使；代表大會(huì)的主要職責(zé)是進(jìn)行立法監(jiān)督，通過設(shè)立高規(guī)格的憲法監(jiān)督委員會(huì)，來監(jiān)督立法和行政機(jī)關(guān)的“行政立法”，以有效保證立法的高效和全國法制的統(tǒng)一[4]。但從人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)看，人民代表大會(huì)不僅要行使立法的職權(quán)，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法的功能。

現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)研究解決兩個(gè)問題。一是要進(jìn)一步界定全國人大制定的“基本法律”的范圍。憲法、立法法規(guī)定基本法律的范圍是刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，這一規(guī)定過于原則，特別是其他的基本法律更是難以掌握。這也就在一定程度上導(dǎo)致全國人大的立法實(shí)踐實(shí)際上也缺乏章法。在憲法相關(guān)法中，涉及憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利義務(wù)的立法，如戒嚴(yán)法、集會(huì)游行示威法、國家賠償法應(yīng)當(dāng)由全國人大立法為宜，實(shí)際上都由常委會(huì)通過了。在民法商法中，民法通則、物權(quán)法由全國人大制定，與其法律性質(zhì)及重要程度差不多的侵權(quán)責(zé)任法由全國人大常委會(huì)制定；全民所有制工業(yè)企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法由全國人大制定，而更為重要一些的企業(yè)破產(chǎn)法、公司法由全國人大常委會(huì)制定。在行政法中，行政處罰法由全國人大制定，而同樣性質(zhì)甚至更為重要的行政許可法、行政強(qiáng)制法由全國人大常委會(huì)制定；教育法、義務(wù)教育法由全國人大制定，而涉及國策的同等重要的科技進(jìn)步法、人口與計(jì)劃生育法、環(huán)境保護(hù)法由全國人大常委會(huì)制定。在社會(huì)法中，工會(huì)法、婦女權(quán)益保障法由全國人大制定，而同等重要甚至更重要的未成年人保護(hù)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法由全國人大常委會(huì)制定。實(shí)踐中，哪些法律草案提交全國人大審議通過，哪些法律草案提交全國人大常委會(huì)審議通過，程序上由委員長會(huì)議決定，看來目前還缺乏具體明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)[5]。這是今后需要很好研究明確的。

二是要進(jìn)一步界定全國人大常委會(huì)對(duì)法律進(jìn)行“部分”補(bǔ)充和修改的標(biāo)準(zhǔn)。從憲法、立法法的要求看，部分補(bǔ)充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。在全國人大制定的39件法律中，有24件進(jìn)行過修改，除中外合資經(jīng)營企業(yè)法、刑事訴訟法2件是由全國人大修改外，其他的22件是由全國人大常委會(huì)修改的，這22件由全國人大常委會(huì)修改的法律，其中選舉法、地方組織法、刑法3件又曾由全國人大進(jìn)行過修改。筆者認(rèn)為，憲法、立法法規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。在實(shí)際工作中，修改只能是部分修改，修改的內(nèi)容只能涉及少量的條款，如果修改的條款超過三分之一，甚至超過半數(shù)的條款都作了修改，這顯然不能算作部分修改。量變必然引起質(zhì)變，比較典型的是個(gè)人所得稅法的修改，1980年9月五屆全國人大三次會(huì)議通過的個(gè)人所得稅法共有15條，而1993年10月八屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議對(duì)個(gè)人所得稅法進(jìn)行了大幅度修改和補(bǔ)充。其中，對(duì)13個(gè)條文的內(nèi)容進(jìn)行修改，增加了3個(gè)條文，對(duì)于這樣的修改如果仍視為“部分”修改，就不夠恰當(dāng)。從近些年的立法趨勢看，全國人大常委會(huì)修改全國人大制定的法律已成為常態(tài)，掌握的標(biāo)準(zhǔn)也比較寬松，全國人大常委會(huì)立法權(quán)過于集中，全國人大立法權(quán)虛置化傾向日益嚴(yán)重，這是立法工作部分應(yīng)著力研究和重視的一個(gè)問題。

3.地方也應(yīng)對(duì)需要立法的“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”予以明確。在地方立法實(shí)踐中，有地方性法規(guī)制定權(quán)的人民代表大會(huì)，除少數(shù)涉及人民代表大會(huì)職權(quán)的地方性法規(guī)，如人民代表大會(huì)議事規(guī)則、立法條例、監(jiān)督條例外，地方人民代表大會(huì)制定法規(guī)比較少，使憲法和法律規(guī)定的地方人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力被虛置，這是不符合憲法和法律立法原意的?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1980年至1990年，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)只有20多件，約占同期制定的地方性法規(guī)總數(shù)的2%。有些省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)至今還沒有制定一個(gè)法規(guī)。”[6]

1991～2010年部分地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)立法數(shù)與代表大會(huì)立法數(shù)比較表

據(jù)對(duì)中東部9省市近20年立法情況統(tǒng)計(jì)[7]，省級(jí)人民代表大會(huì)立法的數(shù)量也是明顯偏少，立法權(quán)行使很不到位。解決這個(gè)問題除了需要完善人民代表大會(huì)制度本身外，一個(gè)重要的工作就是對(duì)立法法第六十七規(guī)定中“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”予以研究明確。對(duì)當(dāng)前地方人大立法情況分析，由人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)大體有三類：一是地方立法條例，二是地方人大議事規(guī)則，三是地方人大監(jiān)督條例。由于這些法規(guī)中有相當(dāng)多的條款涉及地方人大職權(quán)的行使，因此通過人民代表大會(huì)立法是適當(dāng)?shù)?。除此之外，還有一些本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的立法均由常委會(huì)制定了，這是需要進(jìn)行研究的。根據(jù)地方組織法第八條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。顯然，現(xiàn)在地方人大涉及的很多屬于法律規(guī)定的重大事項(xiàng)的立法都是由人大常委會(huì)制定的，如實(shí)施代表法辦法、地方的選舉實(shí)施細(xì)則、實(shí)施義務(wù)教育法辦法、科技進(jìn)步條例等法規(guī)都應(yīng)通過人民代表大會(huì)制定，現(xiàn)在的很多做法是不符合法律規(guī)定的。根據(jù)立法法、地方組織法的精神，只要是涉及法律規(guī)定的本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)的立法，常委會(huì)應(yīng)主動(dòng)提請(qǐng)人民代表大會(huì)通過。這方面地方的立法條例應(yīng)予修改完善，現(xiàn)行的規(guī)定大多過于原則，立法法對(duì)國家專屬權(quán)立法事項(xiàng)作了列舉，這是一個(gè)具有很好操作性的規(guī)定，如果地方立法條例對(duì)地方人民代表大會(huì)立法事項(xiàng)進(jìn)行列舉，地方人民代表大會(huì)立法權(quán)虛置的問題就能夠得到很好的解決。

注釋：

[1]王培英主編：《中國憲法文獻(xiàn)通編》，中國民主法制出版社2004年10月版，第73頁。

[2]現(xiàn)行有效法律的有關(guān)統(tǒng)計(jì)來自于：《中華人民共和國法律（2011年版）》，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)編，人民出版社2011年3月版。

[3][5]蔡定劍著：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年6月第4版，第228、267頁。

[4]李林著：《立法理論與制度》，中國法制出版社2005年5月版，第354～355頁。

[6]唐孝葵主編：《地方立法比較研究》，中國民主法制出版社1992年3月版，第33頁。

[7]中東部九省市地方性法規(guī)的數(shù)目統(tǒng)計(jì)均來自于全國人大法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，網(wǎng)址：http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs.