□ 魏桃清 任言實(shí)

監(jiān)督法頒布施行5年來(lái)，全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)為了貫徹實(shí)施監(jiān)督法，結(jié)合各省實(shí)際，制定了監(jiān)督法實(shí)施辦法或監(jiān)督條例。在制定的這些實(shí)施性地方法規(guī)中，不少省份對(duì)監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和創(chuàng)新，從立法上規(guī)范和推進(jìn)了監(jiān)督工作的創(chuàng)新發(fā)展。近期，我們通過(guò)對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)貫徹實(shí)施監(jiān)督法立法情況開(kāi)展調(diào)研，對(duì)各地所作細(xì)化和創(chuàng)新規(guī)定進(jìn)行了歸納匯總。

一、省級(jí)人大常委會(huì)貫徹實(shí)施監(jiān)督法立法的基本情況

據(jù)了解，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)有22個(gè)制定了監(jiān)督法實(shí)施辦法或監(jiān)督條例，9個(gè)制定了有關(guān)規(guī)范單項(xiàng)監(jiān)督工作形式的法規(guī)。在上述制定監(jiān)督法實(shí)施辦法或監(jiān)督條例的22省中，18個(gè)省區(qū)采用了實(shí)施辦法的形式，分別為河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、福建、江西、河南、湖北、海南、重慶、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、青海和新疆，4個(gè)省采用了監(jiān)督條例的形式，分別是浙江、安徽、湖南、貴州；7個(gè)省既制定綜合性監(jiān)督法規(guī)，又制定了單項(xiàng)監(jiān)督工作形式的法規(guī)，分別是浙江、安徽、福建、湖南、云南、甘肅、青海（詳見(jiàn)下表）。

監(jiān)督法施行后全國(guó)31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)制定實(shí)施辦法或監(jiān)督條例情況

二、制定監(jiān)督法實(shí)施辦法或監(jiān)督條例中的創(chuàng)新規(guī)定

（一）監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容上的創(chuàng)新。一是把垂直部門(mén)的工作納入監(jiān)督范圍。如江西、福建、河北、黑龍江、遼寧、河南、陜西等。有的還將駐當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)事業(yè)單位的執(zhí)法情況也納入監(jiān)督內(nèi)容，如安徽、湖北、貴州、重慶等。二是把國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員列為監(jiān)督對(duì)象。如安徽、湖北、貴州、重慶等明文規(guī)定對(duì)選舉與任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)督，主要圍繞三個(gè)方面進(jìn)行，即遵守和執(zhí)行法律法規(guī)以及上級(jí)與本級(jí)人大及其常委會(huì)決議決定情況、履行職責(zé)情況和勤政廉政情況。浙江規(guī)定人大常委會(huì)組成人員審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)對(duì)報(bào)告機(jī)關(guān)工作人員履職情況提出的意見(jiàn)，抄送有關(guān)部門(mén)。安徽對(duì)受監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)或者工作人員的監(jiān)督意見(jiàn)，除依法作出決議、決定外，可以采取發(fā)出監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)的形式。監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)由主任會(huì)議交有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)向常委會(huì)報(bào)告處理結(jié)果。

（二）監(jiān)督工作措施的創(chuàng)新。一是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告或?qū)徸h意見(jiàn)的研究處理情況報(bào)告進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。如山西、河北、寧夏、福建、重慶、四川等對(duì)測(cè)評(píng)的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序和結(jié)果的處理等作了較為具體的規(guī)定。二是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告或?qū)徸h意見(jiàn)的研究處理情況報(bào)告提出不滿(mǎn)意議案。如福建規(guī)定省和設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員3人以上聯(lián)名，可以提出對(duì)報(bào)告或者對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況報(bào)告不滿(mǎn)意的議案，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議表決。經(jīng)表決，常委會(huì)組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)的，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)責(zé)成報(bào)告機(jī)關(guān)重新報(bào)告或者重新辦理。常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以作出有關(guān)決議。三是委托下級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展工作評(píng)議。河南規(guī)定常委會(huì)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，可以委托下級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議同級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，并組織評(píng)議。受委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)議情況向委托機(jī)關(guān)報(bào)告。

（三）司法監(jiān)督上的創(chuàng)新。部分省級(jí)人大常委會(huì)在法規(guī)中拓展了監(jiān)督司法工作的監(jiān)督內(nèi)容，一是增加關(guān)于涉法涉訴信訪件的處理等內(nèi)容。如浙江規(guī)定有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)信訪工作機(jī)構(gòu)要及時(shí)轉(zhuǎn)送人民法院、人民檢察院研究處理，人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)要求將研究處理情況及時(shí)向有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)信訪工作機(jī)構(gòu)反饋。二是增加對(duì)司法工作審議意見(jiàn)辦理要求的規(guī)定。河北、重慶規(guī)定，主任會(huì)議通過(guò)的對(duì)人民法院、人民檢察院專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)由審判委員會(huì)會(huì)議或者院長(zhǎng)辦公會(huì)、檢察委員會(huì)會(huì)議或者檢察長(zhǎng)辦公會(huì)研究處理。

（四）法律責(zé)任上的創(chuàng)新。部分省級(jí)人大常委會(huì)法規(guī)中增加了法律責(zé)任的內(nèi)容。其中不少把法律責(zé)任作為單獨(dú)一章，明確了受監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)或者工作人員的法律責(zé)任，并詳細(xì)區(qū)分了不同的違法行為、不同的監(jiān)督對(duì)象和應(yīng)承擔(dān)的不同的法律責(zé)任。如安徽、福建、四川、重慶、海南等，分別列出7～9種違法行為和5～9種處理方式。如對(duì)拒絕或者無(wú)正當(dāng)理由延遲提出專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告或者作虛假報(bào)告，拒不研究處理常務(wù)委員會(huì)審議意見(jiàn)或者不在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)告決議執(zhí)行情況，拒不向常務(wù)委員會(huì)報(bào)送應(yīng)當(dāng)備案的規(guī)范性文件，拒不接受詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)或者接受詢(xún)問(wèn)和對(duì)質(zhì)詢(xún)時(shí)作虛假答復(fù)，拒絕或者干擾檢查視察和特定問(wèn)題調(diào)查，以及對(duì)質(zhì)詢(xún)案、撤職案提起人或者對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)成員進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)等妨礙常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的行為，依法采取通報(bào)批評(píng)、責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)或者工作人員向常務(wù)委員會(huì)作出書(shū)面檢查、責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人員給予行政處分、對(duì)選舉和任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法提出罷免案或決定免職、撤職的處罰方式。

三、制定監(jiān)督法實(shí)施辦法或監(jiān)督條例中的細(xì)化規(guī)定

（一）關(guān)于監(jiān)督的選題與內(nèi)容。各省級(jí)人大常委會(huì)都對(duì)監(jiān)督的選題原則、內(nèi)容、途徑、時(shí)限要求、責(zé)任部門(mén)等作了具體詳細(xì)的規(guī)定。在選題的途徑上補(bǔ)充了向社會(huì)公開(kāi)征集的方式，在確定議題的途徑中明確了各部門(mén)的職責(zé)和時(shí)限要求。如浙江、江西、云南、重慶規(guī)定可以面向社會(huì)公開(kāi)征集議題，公民、法人和其他組織可以提出監(jiān)督議題的建議。四川規(guī)定可以采取召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式，征求對(duì)監(jiān)督議題和監(jiān)督形式的意見(jiàn)和建議。安徽細(xì)化監(jiān)督法規(guī)定的六條途徑，分別規(guī)定依法實(shí)施法律監(jiān)督的六項(xiàng)內(nèi)容和工作監(jiān)督的六項(xiàng)內(nèi)容，并明確可以由“一府兩院”、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)組成人員書(shū)面聯(lián)名和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)報(bào)告議題或提出建議。福建規(guī)定每年12月10日前要提出下一年度監(jiān)督議題的建議。湖南在規(guī)定監(jiān)督議題確定的途徑中，明確了各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)等。

（二）關(guān)于審議意見(jiàn)的形成和研究處理。各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)審議意見(jiàn)的收集、整理、制作、內(nèi)容、交辦、研究處理的時(shí)間與程序要求、結(jié)果的運(yùn)用及后續(xù)跟蹤監(jiān)督等都作出了詳細(xì)規(guī)定。從各地的規(guī)定來(lái)看，審議意見(jiàn)的內(nèi)容一般包括對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的總體評(píng)價(jià)、存在的主要問(wèn)題、改進(jìn)工作的建議和辦理期限等。審議意見(jiàn)的收集整理由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，制作的時(shí)限要求在常委會(huì)會(huì)議后5～10天之內(nèi)。審議意見(jiàn)的簽發(fā)與交辦程序分兩種：一種是經(jīng)主任會(huì)議討論決定或通過(guò)，如湖南、湖北、青海、吉林、浙江等；一種是直接由常委會(huì)主任、副主任或者秘書(shū)長(zhǎng)簽發(fā)，如陜西、新疆、遼寧等。關(guān)于研究處理報(bào)告一般要求“一府兩院”在2～6月之內(nèi)報(bào)告審議意見(jiàn)的處理情況。重慶、河北還規(guī)定對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，應(yīng)由政府市長(zhǎng)、區(qū)縣長(zhǎng)辦公會(huì)議或者政府常務(wù)會(huì)議研究處理。關(guān)于對(duì)研究處理情況報(bào)告的跟蹤監(jiān)督，河北規(guī)定對(duì)帶有全局性、長(zhǎng)期性重大問(wèn)題和執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題、承辦單位對(duì)常委會(huì)審議意見(jiàn)研究處理和整改不力的，要組織跟蹤檢查。四川明確省和市、州人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員3人以上聯(lián)名，可以提出常委會(huì)會(huì)議對(duì)研究處理情況的報(bào)告進(jìn)行表決的建議。經(jīng)表決，未獲常委會(huì)全體組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)的，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)責(zé)成報(bào)告機(jī)關(guān)重新研究處理，并在60日內(nèi)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。

（三）關(guān)于執(zhí)法檢查與聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。一是補(bǔ)充、細(xì)化了執(zhí)法檢查的方式和跟蹤檢查的情形。各地監(jiān)督法實(shí)施性法規(guī)中明確了執(zhí)法檢查可以采取聽(tīng)取匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察、查閱有關(guān)材料等方式。福建、河南規(guī)定執(zhí)法檢查可以委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查或者檢驗(yàn)、檢測(cè)并出具報(bào)告，執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的特別重大典型違法問(wèn)題，常委會(huì)可以依法組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)等。遼寧、湖北規(guī)定對(duì)三種情形要進(jìn)行跟蹤檢查，即對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施主管機(jī)關(guān)整改工作措施不得力，成效不明顯，常務(wù)委員會(huì)組成人員仍不滿(mǎn)意的；法律、法規(guī)實(shí)施主管機(jī)關(guān)雖已采取措施，但實(shí)現(xiàn)整改任務(wù)和目標(biāo)需要一個(gè)過(guò)程的；其他情況需要進(jìn)行跟蹤檢查的。二是細(xì)化審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。福建、四川等省規(guī)定對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告應(yīng)重點(diǎn)審議四項(xiàng)內(nèi)容：報(bào)告機(jī)關(guān)是否依法開(kāi)展有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)工作；報(bào)告的情況是否客觀真實(shí)；工作的成效、存在的問(wèn)題和原因；解決問(wèn)題和改進(jìn)工作的措施。

（四）關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查。各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件報(bào)送備案審查的范圍、報(bào)送時(shí)間、審查的內(nèi)容和程序以及處理的辦法等作出了具體規(guī)定。貴州、新疆、陜西、寧夏規(guī)定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。重慶規(guī)定區(qū)縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在通過(guò)或者發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)送區(qū)縣人大常委會(huì)備案。寧夏規(guī)定初審時(shí)可以召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)來(lái)聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家、學(xué)者的意見(jiàn)或書(shū)面征求意見(jiàn)。湖北規(guī)定對(duì)于規(guī)范性文件的備案審查中，發(fā)現(xiàn)不屬于本級(jí)人民政府直接管理的國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及具有社會(huì)管理職能的其他組織的文件有不適當(dāng)情形的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出或者通過(guò)上一級(jí)常務(wù)委員會(huì)向其上一級(jí)主管部門(mén)提出。

（五）關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查。各省級(jí)人大常委會(huì)主要對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的人數(shù)組成、權(quán)限、調(diào)查時(shí)限、調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容等作出細(xì)化規(guī)定。四川、重慶、福建、甘肅等省規(guī)定調(diào)查委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)不少于5人，海南規(guī)定由5～9人組成。河南、海南等省賦予調(diào)查委員會(huì)調(diào)閱有關(guān)的案卷和材料，詢(xún)問(wèn)有關(guān)人員，組織聽(tīng)證、論證、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和必要的鑒定等權(quán)限。四川、重慶、河北、湖北等省市規(guī)定60日或90日內(nèi)完成調(diào)查，涉及重大復(fù)雜問(wèn)題的，可以延長(zhǎng)30日或60日。大多數(shù)地方規(guī)定調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括調(diào)查事由、過(guò)程、結(jié)論、處理建議等內(nèi)容，調(diào)查委員會(huì)成員對(duì)調(diào)查結(jié)論、處理建議有不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)查報(bào)告中寫(xiě)明并署名。

（六）關(guān)于監(jiān)督公開(kāi)。各省級(jí)人大常委會(huì)補(bǔ)充和細(xì)化了監(jiān)督公開(kāi)的具體內(nèi)容、程序和方式。部分地方還在監(jiān)督法實(shí)施性法規(guī)中專(zhuān)門(mén)設(shè)立監(jiān)督公開(kāi)一章，對(duì)通報(bào)與公布的事項(xiàng)、時(shí)間規(guī)定、內(nèi)容和方式以及審核、發(fā)布等集中作了規(guī)定。有的按照監(jiān)督法的模式分散在各個(gè)章節(jié)中，對(duì)監(jiān)督公開(kāi)只作原則性規(guī)定。從各地的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)督公開(kāi)的內(nèi)容一般為年度計(jì)劃、工作報(bào)告（包括專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)查出問(wèn)題的整改報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告）、審議意見(jiàn)及審議意見(jiàn)的研究處理情況報(bào)告、決議決定及對(duì)決議決定執(zhí)行情況的報(bào)告、對(duì)規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)決定等。監(jiān)督公開(kāi)的時(shí)間要求，有的統(tǒng)一規(guī)定為一個(gè)時(shí)間段；有的針對(duì)不同的內(nèi)容有不同的時(shí)間要求。公開(kāi)的方式一般為通過(guò)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)、常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)站（或機(jī)關(guān)網(wǎng)站）、新聞媒體、期刊、召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)或者記者招待會(huì)等形式全文公布或公布主要內(nèi)容。浙江規(guī)定公民、法人和其他組織可以向常務(wù)委員會(huì)查詢(xún)依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的監(jiān)督工作有關(guān)報(bào)告和信息資料。