■來羽 邱春霖

將調(diào)解方式引入行政復議辦案過程中，浙江省政府法制機構(gòu)創(chuàng)新工作方式，為行政機關(guān)與普通百姓之間搭起了一座溝通的橋梁，實現(xiàn)了行政復議由“硬裁硬判”的剛性工作方式向柔性靈活的工作方式的轉(zhuǎn)變。

復議調(diào)解進行時

■來羽 邱春霖

“請問各方當事人，按照行政復議的法定程序，你們有沒有誠意在我們的主持下對這一事情進行調(diào)解？”主持人偏過頭，看看坐在會議桌左邊的幾個人，問道。

“調(diào)解我還是愿意的，但如果方案不行我是不會接受的?！弊谧筮叺木戆l(fā)婦女首先開了腔，她叫徐某，位子前邊支著一塊牌子，上面寫著“申請人”。

“也就是說愿意的，方案要各方達成一致才可以。被申請人這一方愿意接受調(diào)解嗎？”主持人又把目光投向右邊幾個穿著制服的中年男子。

“愿意。”其中一位男子點頭回答，他是受舟山市政府委派來參加本次復議聽證的代表。

原本對調(diào)解有異議的第三人陳某、張某，也在主持人耐心的解說下表示愿意接受調(diào)解。

一番溝通之后……

“回去以后我們市政府馬上組織幾家部門組成專案調(diào)查組，把中間的節(jié)點過程一個一個調(diào)查清楚?！北簧暾埲说难哉Z頗有些激動，“了解清楚來龍去脈后，我們跟申請人徐某這一方要談，跟第三人陳某、張某這一方也還要談。如果雙方都接受了，我們才能夠向省政府報告。已經(jīng)到這個程度了，給我三天，我飯也不要吃了，馬上處理這件事，大家本著實事求是的態(tài)度來解決問題?！?/p>

這是2010年11月5日，發(fā)生在浙江省政府法制辦會議室里的一幕。

申請人徐某向浙江省政府申請行政復議，主張撤銷被申請人舟山市人民政府于2005年3月16日頒發(fā)給陳某、張某的《國有土地使用權(quán)證》，恢復自己的土地使用權(quán)。為使這個“征戰(zhàn)”5年之久的案子能夠得到順利解決，案件承辦人省政府法制辦復議監(jiān)督指導處處長吳正鑫召集各方當事人，組織聽證會進行調(diào)解。

這并不是一起特殊的案件，但與以往辦案程序不同的是，復議機關(guān)做起了“老娘舅”，為執(zhí)法機關(guān)和普通百姓之間的溝通搭建起了對等的平臺，并做好“中間人”的服務工作。

從“不成文”到“成文”的蛻變

要說行政復議的調(diào)解，需要從它的法律背景講起。

長期以來，由于受“行政權(quán)力作為公權(quán)力不能自由處分”的傳統(tǒng)理念影響，1990年的行政復議條例曾明確規(guī)定“行政復議不得適用調(diào)解”。1999年出臺的行政復議法雖然取消了這一規(guī)定，但并未明確授權(quán)行政復議機關(guān)有復議調(diào)解的職能。按照“職權(quán)法定”、“未經(jīng)授權(quán)不得為之”的傳統(tǒng)法理，行政復議機關(guān)開展行政復議調(diào)解工作有越權(quán)之嫌。因此，行政復議調(diào)解雖然在實踐中被認為是一種行之有效的做法，但卻一直不能正式“擺桌面、上廳堂”。

破冰的曙光出現(xiàn)在2006年。當年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門下發(fā)了《關(guān)于預防化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，強調(diào)要積極探索行政復議方式方法，努力把行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)。

2007年8月1日，行政復議法實施條例頒布實施，以行政法規(guī)的形式明確行政復議可以進行調(diào)解，使得將調(diào)解方式引入行政復議有了重大突破。

然而，新的問題接踵而至。行政復議法實施條例對行政復議調(diào)解只是作了原則性和倡導性規(guī)定，對調(diào)解范圍、標準、程序等問題以及行政復議調(diào)解書的性質(zhì)、效力、可訴性等一系列問題均未作出規(guī)定。這導致了各地做法五花八門，不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生。

有的復議機關(guān)對哪些案件應當及時調(diào)解，心中無數(shù)，當調(diào)不調(diào)，錯失化解矛盾的良機；有的復議案件雖進行了調(diào)解，但對調(diào)解內(nèi)容未通過調(diào)解協(xié)議、調(diào)解書等加以固定，致使在后續(xù)執(zhí)行調(diào)解事項時因口說無憑或事后一方反悔而難以得到執(zhí)行；更有的復議機關(guān)或無原則地當“和事佬”、“糊稀泥”，或違法讓渡行政權(quán)力，或強行調(diào)解，顧此失彼，“舊怨未了新怨又生”，調(diào)解后投訴不斷，又產(chǎn)生新的不和諧因素。

為了使行政復議調(diào)解工作不流于形式，更好地發(fā)揮行政復議作為社會矛盾“化解器”的作用，杭州市政府法制辦于2008年7月制定了《杭州市行政復議調(diào)解工作暫行規(guī)定》，這也是浙江省首個制度化、規(guī)范化的行政復議調(diào)解工作規(guī)定。

2008年12月，《浙江省人民政府行政復議辦公室關(guān)于行政復議和解調(diào)解的指導意見》出臺，行政復議調(diào)解制度在省級層面推開有了制度依據(jù)。

“思想解放了，觀念更新了，膽子也大了，辦法也多了，效果也更明顯了。”杭州市政府法制辦復議應訴處金維中副處長介紹說，2009年杭州市行政復議案結(jié)事了率為89.6%，在年度審結(jié)的436件案件中，有149件經(jīng)調(diào)解后申請人撤回了申請，調(diào)解成功率為34.2%，同比增長7%。

不斷求新求變的“老娘舅”

目前，復議調(diào)解已成為處理行政爭議的首選工作模式，幾乎每一件案子都會考慮先進行調(diào)解。同時，調(diào)解工作貫穿于行政復議辦案全過程，立案前、審理中、結(jié)案后各個環(huán)節(jié)都會開展調(diào)解工作。

由于行政復議法實施條例第五十條規(guī)定涉及自由裁量權(quán)的案件、行政賠償或行政補償?shù)陌讣梢赃M行調(diào)解，那么實踐中的做法是否有僭越上位法之嫌？“我們調(diào)解遵循的首要原則就是合法原則。調(diào)解不得違反法律的禁止性規(guī)定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益?！闭憬≌ㄖ妻k復議監(jiān)督指導處相關(guān)負責人解釋說，“這就好比分蛋糕，大家對原來的分法不滿意，現(xiàn)在經(jīng)過調(diào)解接受新的分法，還是那塊蛋糕，不影響其他人的蛋糕，我們就予以確認。”

然而，“兒子”犯錯，“老子”會護短嗎？由于行政復議法明確規(guī)定，要申請行政復議可以向“作出該具體行政行為的上級主管部門或同級人民政府”申請，就像是“兒子”犯了錯，向“老子”告狀一樣。因此，不少群眾擔心上下級之間是否會“官官相護”。

“行政復議性質(zhì)上是一種上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的層級監(jiān)督制度，上下級之間日常聯(lián)系密切，有時難免‘娘舅’難當?！闭憬≌ㄖ妻k復議監(jiān)督指導處相關(guān)負責人坦言。

為了更好地發(fā)揮行政復議調(diào)解的功能，《浙江省人民政府行政復議辦公室關(guān)于推行行政復議聽證的指導意見》與行政復議調(diào)解制度一并出臺。以往，行政復議一般采用書面審理的方式，合法的予以維持，不合法的直接撤銷，這樣雖然提高了效率，但是由于案件的錯綜復雜，光靠書面審查，難免存在疏漏。而將聽證制度引入行政復議，通過提供公開質(zhì)證平臺，申請人可以陳述、申辯，被申請人可以解釋清楚作出該行政行為的依據(jù)、事實，有助于消除申請人與被申請人之間的對立情緒，增加老百姓對行政執(zhí)法工作的理解度和信任度。

“道理明白了，事情解決了，情緒化解了，信訪也不去了，老百姓從‘帶著情緒來打官司’到‘高高興興明明白白’回去，最終與行政機關(guān)‘化干戈為玉帛’，握手言和?！闭憬≌ㄖ妻k復議監(jiān)督指導處相關(guān)負責人對聽證制度予以肯定。

此外，為了使行政復議調(diào)解活動依法進行，保證調(diào)解過程更加透明公開，杭州市政府法制辦和義烏市政府法制辦還分別實施了行政復議監(jiān)審員制度和行政復議陪議員制度。如杭州市政府法制辦聘請了14名人大代表、政協(xié)委員等作為行政復議監(jiān)審員，監(jiān)督案件聽證、調(diào)解等活動，目前已在兩次聽證會上進行了試點。

“我們聘請的行政復議監(jiān)審員都具有一定的專業(yè)素質(zhì)和社會公信力，以公民代表的身份監(jiān)督案件的審理和參與調(diào)解，增加了老百姓對復議機關(guān)的信任感。而且監(jiān)審人員構(gòu)成的多樣化，更能發(fā)揮監(jiān)督的作用?！苯鹁S中副處長說。

當談及行政復議調(diào)解的時限時，金維中副處長向記者介紹了杭州市政府法制辦的一項創(chuàng)新舉措?！逗贾菔行姓妥h調(diào)解工作暫行規(guī)定》規(guī)定“經(jīng)復議當事人同意，調(diào)解期間不計入復議審理期限。調(diào)解不成或者當事人不愿意繼續(xù)調(diào)解的，應當及時作出復議決定?！?/p>

“調(diào)解工作需要花時間，有些案子涉及部門很多，調(diào)解七八次都未必解決問題，復議法規(guī)定的期限最多只有90天，時間往往不夠用?！苯鹁S中副處長說，“調(diào)解期間不計入復議審理期限，為調(diào)解辦案贏得一定時間，使辦案人員有更多的時間做好調(diào)查核實和多方溝通工作，有利于查明案件事實；有時間多召開幾次調(diào)解會，有利于充分表達意見，緩和對立情緒；當事人也有更多權(quán)衡利益的考慮時間，調(diào)解的成功率大大提高了?！?/p>

相關(guān)鏈接

浙江省關(guān)于行政復議和解調(diào)解的指導意見

●優(yōu)先選擇和解調(diào)解處理方式。各級行政復議機關(guān)受理行政復議申請后，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定和行政爭議實際，應當優(yōu)先選擇和解調(diào)解的處理方式。積極推行在立案審查階段進行和解調(diào)解。

●遵循合法、自愿、平等的原則。和解調(diào)解不得違反法律的禁止性規(guī)定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。行政復議機關(guān)應當尊重當事人意愿，不得強迫當事人接受和解調(diào)解的方式和結(jié)果。在和解調(diào)解過程中，申請人與被申請人法律地位平等。

杭州市規(guī)定7種情形行政復議機關(guān)可以進行調(diào)解

一、涉及自由裁量權(quán)行使的案件。二、涉及行政賠償或行政補償?shù)陌讣?。三、涉及行政機關(guān)對平等主體之間民事爭議所作的裁決、確權(quán)、認定等案件。四、涉及行政機關(guān)不履行法定職責的案件。五、涉及相關(guān)法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，在適用法律方面有一定困難或爭議的案件。六、涉及土地征收、房屋拆遷、勞動和社會保障、資源環(huán)保等可能引起群體性沖突或?qū)依?、公共利益和社會穩(wěn)定可能造成影響的案件。七、行政復議機關(guān)認為可以依法調(diào)解的其他案件。

復議調(diào)解，且行且完善

化解行政爭議，往往需要反反復復做調(diào)解工作，不僅需要牽涉大量的精力和時間，更需要有一批理論水平高、協(xié)調(diào)能力強的復議工作人員。“人少事多是我們目前開展行政復議調(diào)解工作中最大的‘絆腳石’，這一問題在縣級政府法制機構(gòu)尤為突出。”浙江省政府法制辦復議監(jiān)督指導處相關(guān)負責人介紹說，一般一個縣級政府的法制機構(gòu)只有2到3人，而復議工作只是日常工作中的一部分。事情忙起來，連行政復議法實施條例要求的2名以上復議人員審理復議案件的基本要求都難以達到，力量實在是捉襟見肘。

此外，以“背靠背”方式進行的行政復議調(diào)解需要有一定的場所，但有些縣級法制機構(gòu)沒有調(diào)解室，調(diào)解起來需要借用其他單位的場地，影響了調(diào)解工作的開展。

辦法總比困難多，面對難題，浙江各級行政復議機關(guān)都想方設(shè)法創(chuàng)造人力、物力等各種必要條件。例如，杭州市政府法制辦通過“以老帶新”的“傳幫帶”方式來幫助年輕的調(diào)解人員增強實戰(zhàn)經(jīng)驗，并強化監(jiān)督考核，提升復議機關(guān)的整體調(diào)解水平。

如果說缺人少物是“硬件”問題，那么制度上的不完善則是“軟件”問題。行政復議法實施條例規(guī)定，調(diào)解達成協(xié)議的，應當制作、送達行政調(diào)解書后結(jié)案，但該方式在實踐中往往操作性不強。各個行政復議機關(guān)對調(diào)解結(jié)案方式五花八門，有的以撤回結(jié)案，有的以調(diào)解書結(jié)案，有的直接終止審理，隨意性很大。

“我們充分尊重當事人自由選擇的權(quán)利。經(jīng)復議機關(guān)調(diào)解成功的，申請人自愿撤回申請的，應予允許，也符合行政復議法的規(guī)定；調(diào)解成功，申請人要求復議機關(guān)制作行政復議調(diào)解書的，則應當依法制作。這種做法既有利于提高辦事效率，也充分體現(xiàn)了對法律、對當事人的尊重。”金維中副處長說。

不可否認，行政復議調(diào)解在解決行政爭議方面發(fā)揮了很大作用。但也要看到，目前仍有很大比例的行政爭議尚游離于行政復議這一法定渠道之外，其中一個原因在于老百姓對行政復議這一制度的知曉度不高，對行政復議調(diào)解解決行政爭議的優(yōu)越性的認知度也不高。據(jù)不完全統(tǒng)計，有50%至60%以上的信訪、纏訪和重訪都屬于涉法或涉訴案件，如果這些行政爭議大部分在行政復議程序中通過復議調(diào)解解決，將大大降低信訪率，降低訴訟率，提升社會和諧程度。