如何防止村民自治蛻變?yōu)椤按骞僮灾巍保课沂⊥ㄟ^村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度建設(shè)，探索出一條確保民主決策、民主管理落到實(shí)處的民主監(jiān)督新路徑。

“村監(jiān)會(huì)”：基層民主監(jiān)督的新路

■張 麗 余 勤 莫 南

“過去村里財(cái)務(wù)不公開，群眾有意見。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成立后，村里每干一件事都要廣泛征求村民意見，每花一筆錢都必須經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審核蓋章，否則不能報(bào)銷入賬?，F(xiàn)在村里做什么事都是村民代表審了算，我們放心！”

“以前不做事，村民說你無能，想做點(diǎn)事，村民又說你想撈好處?，F(xiàn)在，有了村監(jiān)委會(huì)的公正評(píng)說，村干部‘身正不怕影子斜’，放開手腳為民辦實(shí)事，干群關(guān)系自然就好轉(zhuǎn)了。”

最近，記者奔赴武義縣后陳村、天臺(tái)縣下峧村等地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“監(jiān)督”、“公開”、“公正”等已經(jīng)成為村民的流行語，村干部也把群眾高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這一村級(jí)民主監(jiān)督的新路正發(fā)揮著越來越大的作用。

2004年6月，武義縣白洋街道后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)正式掛牌，成為全國首個(gè)村級(jí)監(jiān)督組織。

村務(wù)監(jiān)督，后陳村的創(chuàng)新舉措

每月20日，浙江省武義縣后陳村村委會(huì)辦公室格外熱鬧。這一天，是村監(jiān)委會(huì)審核上個(gè)月村委會(huì)開支的時(shí)間，監(jiān)委會(huì)成員會(huì)同村里的報(bào)賬員對(duì)上個(gè)月的發(fā)票逐一審核。

村報(bào)賬員陳金茂告訴記者：“小到5元錢的墨水，大到上萬元的教學(xué)樓修繕費(fèi)都要認(rèn)真核對(duì)。發(fā)票首先要經(jīng)手人簽字，超過2000元的，還需監(jiān)委會(huì)主任簽字，再由村委會(huì)主任簽字，最后村支書簽字方能入賬。”

后陳村全村347戶，900多名村民。本世紀(jì)初，由于監(jiān)督缺失，一些村干部濫用權(quán)力，財(cái)務(wù)不公開、決策不民主，導(dǎo)致村務(wù)糾紛不斷。有村民直言，一些村干部選舉前向群眾“拍胸脯”，當(dāng)選后卻只管自己“拍腦袋”。

現(xiàn)任后陳村黨支部書記何榮偉說，2004年以前，村里一應(yīng)事務(wù)，村支書、村委會(huì)主任兩人一鼓搗就行了，村民們想知情，沒門?！昂箨惔逡荒旯庹写M(fèi)用就要二三十萬元。請(qǐng)誰吃飯了？吃了什么？在什么地方吃的？除了天知地知，就只有村支書和村主任知了。”

村里有塊沙地，承包出去40畝，可沙廠違規(guī)挖了50多畝。明明侵犯了集體利益，村干部竟沒人過問。后來得知，村干部得了人家的好處。

村民為沙廠的事情鬧起來，街道干部趕過來調(diào)停。車剛到村口，就被村民掀了。上級(jí)干部說起后陳村就撓頭，后陳村成了武義名副其實(shí)的“上訪第一村”，先后幾任村干部皆因經(jīng)濟(jì)問題“落馬”。

其實(shí)，后陳村遇到的問題并非個(gè)案。近年來，因村務(wù)不公開、管理不民主、監(jiān)督不落實(shí)，村干部違法亂紀(jì)、侵犯村民權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的和諧與發(fā)展。

“客觀地說，自實(shí)行村民自治以來，由于民主監(jiān)督相對(duì)滯后，對(duì)村干部的監(jiān)督問題一直困擾著各級(jí)政府和村民群眾。”浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院教授盧福營(yíng)認(rèn)為，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，一些村莊的集體財(cái)產(chǎn)隨之迅速增長(zhǎng)，村級(jí)組織可支配的權(quán)力資源不斷增加，這給部分村干部以權(quán)謀私提供了機(jī)會(huì)。

如何強(qiáng)化“村權(quán)”監(jiān)督？2004年6月，后陳村的村民在家門口選舉了全國首個(gè)村級(jí)監(jiān)督組織——監(jiān)委會(huì)。其產(chǎn)生的程序是，先由全村黨員和村民代表提名，從不是村“兩委”成員及其親屬的村民代表中推薦候選人，再由村民代表會(huì)議差額選舉產(chǎn)生。村監(jiān)委會(huì)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，經(jīng)村民代表會(huì)議授權(quán)，對(duì)所有村務(wù)行使監(jiān)督權(quán)。

這項(xiàng)充滿泥土味的基層民主政治創(chuàng)新之舉，解決了民主選舉后監(jiān)督缺位、乏力的問題，改變了村“兩委”干部既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的狀況，使村民監(jiān)督從“有名無實(shí)”變成“有名有實(shí)”，一經(jīng)推出就在社會(huì)上引起了巨大反響，還得到了時(shí)任省委書記習(xí)近平同志的關(guān)注和重視。

后陳村村民湯衛(wèi)星笑著對(duì)記者說，自從成立了村監(jiān)委會(huì)，由村民信得過的人專門盯著權(quán)力的運(yùn)作，“這樣，村干部用錢、用權(quán)，我們心里都放心”。

以前，村里公款吃喝，入賬報(bào)銷，從來是村干部說了算，這引發(fā)了村民極大不滿；現(xiàn)在，村監(jiān)委會(huì)破除潛規(guī)則，所有發(fā)票注明出處，超過用餐標(biāo)準(zhǔn)一律不報(bào)銷，狠剎公款吃喝風(fēng)，后陳村招待費(fèi)從一年兩萬余元銳減到現(xiàn)在的五六千元。

6年來，后陳村監(jiān)委會(huì)先后對(duì)4000余張、總金額達(dá)2400余萬元的財(cái)務(wù)發(fā)票進(jìn)行了審核和公開，審核糾正不規(guī)范票據(jù)42筆，拒付不合理開支3.8萬元。實(shí)現(xiàn)了4個(gè)“零”：群眾零上訪，干部零違紀(jì)，群眾零投訴，違規(guī)收入零入賬。

《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》規(guī)定，監(jiān)委會(huì)成員享有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)。圖為后陳村監(jiān)委會(huì)成員在審核發(fā)票。

規(guī)范推廣，浙江實(shí)現(xiàn)全覆蓋

后陳村的探索與浙江省建立有效監(jiān)督制約機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的思路，可謂一脈相承。

據(jù)浙江省紀(jì)委有關(guān)同志介紹，從當(dāng)時(shí)浙江各地村民自治實(shí)踐來看，民主選舉、民主決策、民主管理制度相對(duì)成熟，但民主監(jiān)督仍較為滯后和薄弱，普遍存在“村民自治重選舉、輕監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督重形式、輕實(shí)效”等問題。同時(shí)，一些地方在改革和發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多不容忽視的矛盾和問題，既滋生腐敗，又侵犯了農(nóng)民群眾利益，造成了干群關(guān)系緊張的局面。

對(duì)此，浙江省有關(guān)部門充分認(rèn)識(shí)到，只有在村級(jí)自治組織架構(gòu)中建立健全權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)督組織，對(duì)村務(wù)決策、執(zhí)行、管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的監(jiān)督，使廣大村民充分行使民主監(jiān)督權(quán)利，才能確保農(nóng)村基層干部正確履職，有效地從源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

迅即，一場(chǎng)由村到縣，由后陳到武義，到溫嶺、天臺(tái)、嘉善、諸暨，乃至覆蓋全省的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)浪潮澎湃而來。

“作為一項(xiàng)村民自治的制度創(chuàng)新，應(yīng)以不偏離村民自治和基層民主發(fā)展的基本目標(biāo)為前提?！北R福營(yíng)教授認(rèn)為，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度作為一項(xiàng)村級(jí)民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新，其直接目的在于改變農(nóng)村中因干部違法亂紀(jì)等而導(dǎo)致的混亂現(xiàn)象，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧與發(fā)展，“是村級(jí)民主監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)形式和制度創(chuàng)新，顯然是一項(xiàng)符合并促進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主的創(chuàng)舉”。

浙江省委書記趙洪祝提出，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作要在完善制度規(guī)范、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效上下功夫，尤其要突出對(duì)群眾關(guān)心的村務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督。省長(zhǎng)呂祖善要求不斷總結(jié)完善，擴(kuò)大推行。

2008年，浙江省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于建立健全村級(jí)民主監(jiān)督組織，加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》，明確了加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本原則、工作要求和工作重點(diǎn)，并召開全省性的專題會(huì)議進(jìn)行部署。此后，全省各地按照“試點(diǎn)先行，總結(jié)完善，穩(wěn)步推進(jìn)”的思路，積極穩(wěn)妥地推廣建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。到2009年11月，全省30032個(gè)行政村全部建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，覆蓋面達(dá)到100%。

村監(jiān)委會(huì)制度在基層農(nóng)村不僅實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而且還進(jìn)行了深化探索。浙江省紀(jì)委在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定了《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》，并于2010年7月以省委辦公廳文件的形式下發(fā)實(shí)施。

在組織設(shè)置上，規(guī)程規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主選舉產(chǎn)生，任期與村民委員會(huì)相同，根據(jù)實(shí)際需要可下設(shè)村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、工程招投標(biāo)等小組。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)設(shè)成員3至5名，其中設(shè)主任1名，從村民代表中選舉產(chǎn)生。成員任職實(shí)行回避制度，村民委員會(huì)成員及其配偶、直系親屬、近姻親，村文書、村報(bào)賬員等，均不得擔(dān)任。

在職責(zé)權(quán)限上，規(guī)程明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，履行對(duì)村務(wù)決策、執(zhí)行、公開的監(jiān)督職責(zé)。成員列席涉及群眾利益的重要決策、重要開支的村務(wù)會(huì)議，對(duì)村民代表會(huì)議決定執(zhí)行情況和村級(jí)各項(xiàng)收支、集體土地征用征收、工程項(xiàng)目招投標(biāo)、村務(wù)公開等情況進(jìn)行監(jiān)督。

規(guī)程還特別提出，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在無法有效履職時(shí)，可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及有關(guān)組織和部門提出申請(qǐng)，上級(jí)部門接到申請(qǐng)后應(yīng)及時(shí)予以答復(fù)和處理；如工作受到無理阻撓，或其成員受到打擊報(bào)復(fù)，可以向村黨組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提出申訴，村黨組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)、嚴(yán)肅處理。

由“村監(jiān)委會(huì)”對(duì)村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，那么誰又來監(jiān)督“村監(jiān)委會(huì)”？規(guī)程還明確規(guī)定：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)每半年向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告一次工作，每年由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)其成員進(jìn)行信任度測(cè)評(píng)，信任票率未達(dá)到50%的，責(zé)令辭職。

2010年10月，新修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》吸納浙江經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。

相關(guān)鏈接

第三十二條村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議。

——摘自《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》

第一條村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村級(jí)民主監(jiān)督組織，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)施監(jiān)督，向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第八條村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員依法依規(guī)對(duì)村務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，享有以下權(quán)利：

（一）知情權(quán)。列席村民委員會(huì)會(huì)議，向村干部和村民了解有關(guān)情況，查閱、復(fù)制與監(jiān)督事項(xiàng)有關(guān)的文件資料，了解掌握村務(wù)的決策和管理執(zhí)行情況。

（二）質(zhì)詢權(quán)。對(duì)村務(wù)事項(xiàng)和村干部履職情況開展詢問質(zhì)詢，要求村干部作出解釋。

（三）審核權(quán)。對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開情況和財(cái)務(wù)報(bào)賬前的原始憑證進(jìn)行審核。

（四）建議權(quán)。圍繞村務(wù)事項(xiàng)提出工作建議和意見。對(duì)村民委員會(huì)的決定有原則性不同意見時(shí)，可建議提請(qǐng)村黨組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)助召開村民代表會(huì)議或村民會(huì)議討論決定。

——摘自《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》

看得見的監(jiān)督實(shí)效

實(shí)踐證明，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)帶來的效果是明顯的。

優(yōu)家村曾是嘉善縣著名的“上訪村”。由于上億元的征地拆遷費(fèi)管理不規(guī)范，一些村民多次上訪。

蔣文甫是優(yōu)家村老上訪戶。被選為村監(jiān)委會(huì)成員后，一直對(duì)村務(wù)不滿的蔣文甫感覺如魚得水，“真正有了一種當(dāng)家作主的感覺”。從工程項(xiàng)目承包明細(xì)，到對(duì)村干部行為規(guī)范的監(jiān)督；從村集體房屋出租情況，到對(duì)相關(guān)優(yōu)惠政策的貫徹落實(shí)……蔣文甫這個(gè)監(jiān)督員當(dāng)?shù)糜新曈猩?，上訪的材料也早已被他當(dāng)廢紙賣了?！皢栴}說出來就不是問題，矛盾公開了就不是矛盾?！笔Y文甫說。

由上訪戶到監(jiān)督員，蔣文甫的身份變換，是矛盾“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”的明證，也是探索基層啟動(dòng)糾錯(cuò)程序、調(diào)處矛盾的可行路徑，是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)切實(shí)發(fā)揮作用的一個(gè)例證。

湯志安是天臺(tái)縣南屏鄉(xiāng)東畚村村委會(huì)副主任，其兒子仗著有權(quán)的老爸，公然不交違反計(jì)劃生育罰款，引起村民極大不滿。

村監(jiān)委會(huì)立即組織村“兩委”和村民代表召開會(huì)議，作出村干部家屬違反計(jì)劃生育由村干部包干解決的決定，并讓相關(guān)的村干部在會(huì)上作出承諾。湯志安不得不替兒子交了罰款。

原來肆意妄為的少數(shù)干部，如今不得不時(shí)時(shí)自省，循規(guī)蹈矩，不敢越雷池半步。村民民情傳遞暢通，原來集中在干部手中的權(quán)力被良性“稀釋”，村務(wù)不再“少數(shù)人說了算”，提高了村民自治能力，也最大限度減少了不和諧因素。

“干部有私心，群眾不相信，干群關(guān)系緊張，什么事也干不成；反過來，干部沒有私心，群眾很信賴，干群關(guān)系和諧，再難的事業(yè)也能辦成?！碧炫_(tái)縣下峧村村主任周兆江深有感觸地說，過去，村里改廁，拆一口露天糞坑，群眾都不配合。自從有了村監(jiān)委會(huì)，村民對(duì)干部信任了，干部的威信也樹起來了。村監(jiān)委會(huì)成立第二年，全村共投入250余萬元資金搞建設(shè)，辦成11件大事，涉及的520多口露天糞坑消滅工作和46戶民房拆除工作，多數(shù)村民都主動(dòng)配合，這在以前是不可想象的。

老年活動(dòng)室應(yīng)該建在哪里？土地平整是否符合標(biāo)準(zhǔn)？廣場(chǎng)是裝小太陽還是節(jié)能燈？……不少村干部也表示，村民積極參與村務(wù)，有利于他們將精力集中在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上，更好地為村民服務(wù)。

武義縣溪南經(jīng)濟(jì)合作社在與鄰村競(jìng)爭(zhēng)建立茶葉市場(chǎng)中艱難勝出，但需要從集體資產(chǎn)里拿出200萬元，作為給鄰村的補(bǔ)償。這不是一筆小數(shù)目，怎樣獲得村民的理解和支持？重任交到了村監(jiān)委會(huì)身上。整個(gè)談判過程，村監(jiān)委會(huì)全程參與監(jiān)督；會(huì)后，監(jiān)委會(huì)成員挨家挨戶上門向村民解釋。由于工作到位，全村村民都十分支持村“兩委”，村里發(fā)展的步伐邁得更順、更快。

天臺(tái)縣街頭鎮(zhèn)后岸村進(jìn)行農(nóng)居改造，有部分村民需要先拆房，這事以往擺在任何村都是一件棘手的事。70多歲的陳定山老人帶頭表態(tài)：“盡管拆?！贝甯刹繂枺骸澳∧模俊崩先舜穑骸安挥霉?，自己解決?！崩先藢?duì)其他村民說，村干部辦了什么事，花了多少錢，通過監(jiān)委會(huì)的公開，他都看在眼里，知道村干部是真心為老百姓辦事。

記者在農(nóng)村的所見所聞顯示，村監(jiān)委會(huì)早已不是專唱“對(duì)臺(tái)戲”的角色，它實(shí)際上在黨委、政府和農(nóng)民群眾之間架起了一座橋梁，建立了一條溝通渠道。

“村監(jiān)委會(huì)一方面通過宣傳政策、開展監(jiān)督等方式，使黨委、政府的決策部署、政策措施在農(nóng)村得到貫徹落實(shí)；另一方面通過民主聽證、走訪座談等途徑，使廣大村民的合理訴求得到全面反映和上傳，充分發(fā)揮了暢通渠道、協(xié)調(diào)協(xié)商、教育引導(dǎo)的作用?！笔〖o(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

浙江省最新的黨風(fēng)廉政建設(shè)問卷調(diào)查顯示，自全省各地農(nóng)村普遍建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)后，近八成的農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)表示滿意或認(rèn)可。2009年，全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理反映農(nóng)村黨員干部的信訪舉報(bào)比2008年下降6.71%；2010年比上年又下降了15.5%。

800年前，這里是一軸定皇城的南宋天街；100年前，這里是百業(yè)俱興的福地。

進(jìn)入新世紀(jì)，以“恢復(fù)城市記憶，展示御街風(fēng)采”為宗旨，杭州市中山路綜合保護(hù)與有機(jī)更新工程全面啟動(dòng)，為這一有著千年歷史的南宋御街帶來第三個(gè)黃金時(shí)期。精心修繕的南宋御街，于2009年9月30日正式對(duì)外開放。

如今的御街，既是杭州城“老字號(hào)”的集聚地，又是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)特色街；既是最傳統(tǒng)的，又是最時(shí)尚的；既是最東方的，又是最國際的；既是最生活化的，又是最具創(chuàng)業(yè)活力的。行走在南宋御街上，自南向北，分別有展現(xiàn)現(xiàn)代生活時(shí)尚的歷史杭州民俗文化復(fù)興區(qū)、近代杭州生活展示區(qū)、現(xiàn)代杭州時(shí)尚生活體驗(yàn)區(qū)以及未來杭州創(chuàng)意文化創(chuàng)業(yè)生活引領(lǐng)區(qū)。大家可以在“吃、住、行、游、購、娛”中，追憶昔日南宋御街繁華景象，感受當(dāng)下杭城生活品質(zhì)。

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