摘 要：本文通過分析國內外在農村低保制度方面的研究以及中外學者對公民參與這一新型民主形式的推崇，探討我國農村低保制度走出困境趨向完善的根本途徑。提出了在政府力攬下的農村低保制度所面臨的現(xiàn)實困境；指出今后農村低保制度要擺脫困境走向完善，政府部門必須改革傳統(tǒng)的思維模式，在農村低保制度的政策過程中引入公民參與機制，進而提出了有效推進農村低保制度完善的根本途徑及其二大方面八個環(huán)節(jié)的制度安排。

關鍵詞：農村低保；制度完善；根本途徑

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A 文章編號：1003-5192(2011)03-0070-06

The Basic Solution to Perfecting the Rural Minimum Living Standard Security SystemCHEN Zhi-dong

(School of Management， Hua Zhong Normal University， Wuhan 430079， China)

Abstract:This paper explores the basic way of perfecting the rural minimum living standard security system on the basis of the related researches at home and abroad. This paper at first analyzes the resent dilemma of the rural minimum living standard security system， and then proposes that the government must change concepts to practise the pattern of citizens participation. At last， this paper puts forward eight steps of perfecting the rural minimum living standard security system from two aspects.

Key words:the rural minimum living standard security; the perfection of system; the basic solution

1 引言

2007年7月，我國國務院發(fā)出了《關于全國建立農村最低生活保障制度的通知》。同年10月胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會的報告中指出，我國未來要實現(xiàn)人人都享有基本生活保障，絕對貧困現(xiàn)象基本消除。要完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，健全社會救助體系。

然而，現(xiàn)實的制度安排卻與農村社會實際發(fā)生了沖突，離黨和國家以及制度設計的預期還存有較大的距離，人民群眾還不滿意。

今年3月，我國“兩會”（十一屆全國人大四次會議、十一屆全國政協(xié)四次會議）召開，會上民生問題被作為一個重要的話題而備受關注。溫家寶總理在政府工作報告中指出，過去的工作使我們深刻認識到，要以人為本，要把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，要走共同富裕的道路，要讓發(fā)展成果惠及全體人民；要把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系的集合點。“十二五”時期的主要目標和任務包涵著保障和改善民生；調整收入分配格局，努力實現(xiàn)居民收入與經(jīng)濟發(fā)展增長同步；提高扶貧標準，減少貧困人口；加快完善社會保障制度，進一步提高保障水平。在2011年的政府工作中要加快建立收入分配監(jiān)測系統(tǒng)，盡快扭轉收入分配差距擴大趨勢，完善城鄉(xiāng)低保制度。

完善農村低保制度，已成為當今急需要解決的一個命題。本文以公民參與為切入點，在梳理國內外在這一領域理論研究的基礎上，來進一步探討我國農村低保制度建設完善的根本途徑，為我國今后完善農村低保制度提供有力的理論依據(jù)。

2 文獻回顧

我國學術界對農村低保制度的研究是隨著時代的變遷而演進的，它以2007年7月為標準時段分水嶺，它之前為前期研究時段，它之后為后期研究時段。前期研究時段，主要是圍繞著對在我國建立農村低保制度的必要性或重要性及可行性進行了較為廣泛的學術探討；后期研究時段，主要是圍繞著我國農村低保制度在實踐中所遇到的現(xiàn)實問題、對策進行學術討論。

國外學者對中國農村低保制度的研究目前還不能搜索到相關資料，可以說是一個遺憾。然而國外學者對其本國的農村低保制度研究還是存在的，國外學者的著書立說往往是把農村低保與整體的國民待遇聯(lián)系在一起的，是一種城鄉(xiāng)渾然一體的低保制度模式學說，沒有分離獨立的農村低保制度學說，這與我國完全不同，即國民同等待遇水平條件下的全國全民性的整體救助方案或救助制度研究。

縱觀我國農村低保制度的研究發(fā)現(xiàn)，它起始于1996年，至今經(jīng)歷了發(fā)音（1996~1998年，文章較少）、停頓（1999~2001年，幾乎看不到相關文章）、復音（2002~2005年，文章顯出并逐年增加，但總量不多）、熱議（2006~至今，文章猛增，數(shù)量可觀）四個階段。截止目前相關文章約有600多篇，這些文章為我國農村低保制度的建立發(fā)展提供了一定的理論指導和積極的推動作用，他們開辟了研究我國農村低保制度的先河，并為后來者的研究鋪就了堅實的理論基礎。然而，到目前為止，在這一領域用公民參與理論來從事研究可以說還是一塊處女地。

關于公民參與的認知理論界亦有不同的涵義邊界?！皡⑴c式民主”（Participatory Democracy）這一概念是美國學者阿諾德#8226;考夫曼于1960年首次提出的，之后，此詞即被廣泛運用于基層民主領域，如社區(qū)、工場和校園。1970年卡羅爾#8226;佩特曼發(fā)表了《參與和民主理論》，該理論系統(tǒng)地闡釋了參與式民主在政治生活和國家治理中的作用，它的問世標志著參與式民主理論的正式形成。這一理論主張通過公民對公共事務進行共同的討論、協(xié)調、行動來解決共同體的公共問題。它告訴公民不僅僅是選民或政府的管理對象，更強調公民是管理自已命運的主宰者或自治者，公民要參加公共事物的討論、協(xié)商和決定。它要求公民具有公共精神，關心公共事物，遵循公共理性［1］。1980年，約瑟芬#8226;貝斯特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中第一次提出協(xié)商民主（Deliberative Democracy）。協(xié)商民主最初是對美國憲法的制憲意圖進行解讀，認為立法機關同行政機關的分權制衡，也是實現(xiàn)協(xié)商民主的一種制度安排。后來協(xié)商民主被很多理論家演義為一種決策和治理機制，認為所有受到政策影響的公民或他們的代表都應該能夠參與集體決策。后來協(xié)商模式被應用于政治生活領域，它又變成了政府民主治理模式——自由平等的公民在公共利益的指引下，運用對話、商談、討論等形式達成共識并最終形成具有約束力的公共政策過程。上個世紀80年代未，博曼、哈貝馬斯、羅爾斯等都對協(xié)商民主理論持支持態(tài)度，并進一步發(fā)展完善了參與式民主理論，強調參與式民主所主張的公民理性、寬容、溝通、參與等價值觀。協(xié)商民主的核心是強調公民在平等、理性基礎上通過對話達成共識、形成公共決策和進行治理［2］。

公民參與理論20世紀90年代傳入我國，但公眾參與在我國只不過是某些地方性實踐，其理論研究非常缺乏［3］，而且定義不一。

俞可平教授認為，公民參與（公眾參與或公共參與）就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動。它包括競選、投票、公決、請愿、結社、集會、游行、抗議、反抗、示威、宣傳、動員、檢舉、對話、串聯(lián)、辨論、游說、協(xié)商、上訪、聽證等［4］。賈西津教授認為，20世紀90年代的全球治理變革則進一步將公民政治參與提到了更高的地位，公民參與的內涵得到了擴展：一是公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理擴展；二是公民參與的客體從政府政策目標向公共事務的結果目標擴展；三是公民的積極參與受到更多的強調，體現(xiàn)強勢民主的發(fā)展［4］。其公眾參與已從政治選舉、影響政府決策的所有行為，進化到對公共事務的民主治理。王錫鋅教授認為，公眾參與就是在行政立法和決策的過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制［5］。蔡定劍教授認為，所謂參與（Participation）就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；而對公共機構來說參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達成決議。但是，作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共事務治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。通過公眾直接與政府或其他公共機構互動的方式?jīng)Q定公共事務和參與公共治理的過程。它所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協(xié)商對話，并遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。它不包括選舉，街頭行動以及個人組織的維權行動，因為那太寬泛了，不然，它也就不是一項新生的且可規(guī)范的民主制度了［3］。

不管中外學者們在定義上如何爭議，但他們對公民參與的民主制度非常推崇，尤其是西方國家，如美國、英國、法國、意大利等國上至政府官員、下至社會組織與公民都在為本國正在創(chuàng)造和探索實踐著公民參與這一民主形式而感到驕傲。他們共同認為公民參與是一個新型的、透明度較高的、合法基礎牢固的民主制度，是實現(xiàn)善治的必備條件，是任何希望實現(xiàn)善治的國家或社會都不能忽視的，它是民主政治和有效行政的重要核心內容。它是公民權利得以實現(xiàn)的基礎途徑、并可使公共政策更加科學民主、并能夠有效規(guī)范公共權力的濫用、并能夠促進社會生活和諧穩(wěn)定［4］?！肮妳⑴c的意義在于公眾的意見應受到?jīng)Q策部門的尊重，公眾的意見必須得到?jīng)Q策部門的反饋。如果多數(shù)人的意見政府決策部門不采納，必須向公眾作出解釋和說明”，它將從根本上改變政府傳統(tǒng)得取民意的方式，從封閉變?yōu)楣_透明，其政府的決策治理過程由以往的“官控”變?yōu)椤懊駝印保?］?！肮駞⑴c確實經(jīng)常發(fā)揮重要作用，尤其是政府作出基本政策和在使用關鍵權力的時候”［6］。

3 政府力攬下的農村低保制度面對的突顯困境

3.1 最低保障線難以保障群眾的基本生活需求

其實農村低保標準線低這一問題一直困繞著農村低保制度的建設，是個常說常道的沒有得到徹底解決的老大難問題。在我國農村低保制度在全國正式建立初期就有學者提出過低保線低的問題，2007年劉琳、王志凌、左先華指出根據(jù)國家統(tǒng)計局的有關農村貧困監(jiān)測結果可以看出，我國農村的低保標準依然很低，而且一定范圍的救助是建立以較低水平救助費率為代價和前提的，這在保障特困人群的生存和發(fā)展方面僅僅是杯水車薪［7］。洪凱提出現(xiàn)行的農村低保標準低，是典型的吃飯、穿衣、用水、用電所必須費用的生存保障，并不包括改善人力資本、提高發(fā)展能力所需的發(fā)展保障［8］?，F(xiàn)實中，有些地區(qū)還僅是保障吃飯的問題。雖然各地進行過調整，但受物價上升等綜合因素的影響，這一問題仍顯突出。其實貧困人口的最低保障標準不僅包括吃飯、穿衣、用水、用電，而且還包括醫(yī)療、教育、技能、社會交往等當今社會生存的最基本內容。保障線要以能滿足以上八個方面的最基本需求為標準，否則就起不到應有的作用。

3.2 農村低保工作的管理失范

這一問題也不是個新鮮問題。2007年以來就有學者對此進行過批評，如財政部農村低保制度研究課題組

［9］、呂學靜［10］、賀大姣［11］等分別從不同的角度提出，基層的各種配制薄弱，導致了農村低保工作在低保的申請、確定、執(zhí)行、發(fā)放、動態(tài)管理、文件保存、優(yōu)惠政策落實等各個環(huán)節(jié)存在著隨意性。劉琳、王志凌、左先華等指出我國在農村低保工作管理方面存在著失范，具體表現(xiàn)在人浮于事、效率低下、程序不細、監(jiān)督不健全等問題，它導致了基層工作粗放化和制度貫徹的不統(tǒng)一［7］。

3．3 變通甚至公然不執(zhí)行農村低保制度

這一問題是最近表現(xiàn)較為突出的問題。它表現(xiàn)在三個方面：一是人情低保。人情低保是最近一些時期人民群眾最為忿恨的一件事，這一問題不僅表現(xiàn)在基層，而且還表現(xiàn)在地方各個層面。開始人們發(fā)現(xiàn)這一問題的時候總是把這一問題全部歸結為村級組織，其實這是不客觀的。這里筆者要為村級組織或村支書（村委主任）卸去一部分責任，固然村級組織或村支書（村委主任）在這一方面為了親蔬有自身主動便利的表現(xiàn)，但也有來自上層組織個體人員的壓力。二是平均低保?；鶎咏M織為了不引起矛盾，平息全村人員對低保指標的激烈爭奪，同時也為了利益均占的思想，于是全村人人共亨低保資金；或是把低保資金按戶平均分給村里認為的貧困農戶；或是把上級分給的低保指標按貧困戶數(shù)一家分攤一個。這個平均低保違背了按貧困戶家庭整體實施低保的制度規(guī)定。三是公然不執(zhí)行低保制度。這主要發(fā)生在村級低保指標不夠，村里貧困家庭戶數(shù)多，村里貧困人口爭奪貧困指標激烈，村級組織或是村支書（村委主任）無法擺平各方，公然不要上級給予的低保指標，并提出要執(zhí)行低保政策可以，那得給足或相應增加低保指標。

3．4 其他綜合問題

這些問題在農村低保制度的實踐中表現(xiàn)為，不夠公開透明、制度性規(guī)定的監(jiān)督軟弱、形式主義、群眾公信度不夠、沒有做到應保盡保、當?shù)仡I導表面重視而實際應付等等。

4 有效推進農村低保制度完善的根本途徑

農村低保制度在現(xiàn)實執(zhí)行中陷入困境而不能其善，終其原因是由于長期以來人們還沒有尋找到解決這一問題的根本途徑。筆者通過比較研究認為，使其完善的根本途徑就是在其政策過程中引入真正的公民參與，即公民參與不僅要有制度安排，還要有足夠的參與程度（人數(shù)、范圍、力度、深度）。

4.1 強化公民參與的思想意識

4.1.1 向政府領導層面輸入公民參與理念

在我國，政府領導層面的思想意識極為重要，它決定著我國今后在構建完善農村低保制度方面，公民參與是否能成為政府活動行為的組成部分?！白鳛橐话愕脑瓌t，如果公民參與沒有首先得到政府領導人的同意或認可，那么公民參與就不可能被引入”［6］。目前，就我國政府領導層面從整體上而言，還處在缺乏對公民參與在農村低保制度構建上的積極認識階段。因此，要運用一定的方法以改變這一局面，使他們認識到公民參與對農村低保制度發(fā)展的作用或對社會發(fā)展的貢獻，徹底摒棄傳統(tǒng)思想模式的禁固與束縛，并主動成為在未來農村低保制度的發(fā)展完善中公民參與活動的推動者，并以此培育他們弘毅進取的道德精神［12］，這一思想層面的改變，可以加速公民參與在農村低保制度中的進程、提高解決當今農村低保制度問題的速度和質量、加快完善當今農村低保制度的步伐。

4.1.2 向政府一般工作人員輸入公民參與理念

政府一般工作人員的公民參與思想意識不可忽視，在未來農村低保制度的構建完善中，他們是具體設計公民參與途徑的人，他們認識得越深刻，越有利于在未來農村低保制度的構建完善中引入公民參與的行為活動，其設計的途徑亦會變得快捷有效。反之，如果他們對在未來農村低保制度的構建完善中引入公民參與有反感或是了解不夠透徹，那么他們在未來農村低保制度的構建完善中，其設計和執(zhí)行公民參與時就會變得態(tài)度消極或思維模糊。

一定要讓他們明白一個最直觀的道理，那就是公民通過參與影響農村低保制度構建完善方面的一系列活動，最終是為了消除農村低保制度在現(xiàn)實中的漏洞、實現(xiàn)公共利益的最大化以及公民、政府和社會三方面共贏。對于政府來說，如果沒有群眾的支持與信任，政府所制定的農村低保制度就可能無法貫徹下去，甚至會導致農村居民對政府的信任危機，而如果政府與公民進行積極良好的合作，則會形成農村低保制度的順暢或無問題實施和農村社會或整體社會善治的局面，從而實現(xiàn)公共利益最大化的政治管理過程。

4.1.3 培育積極的一般公民參與精神

在未來農村低保制度的構建完善中要培育積極的一般公民參與精神。這里的公民主要是指農村低保制度的利益相關者，當然也附含其他有主動意愿關心農村低保問題的關心者。公民參與精神雖然是社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，但它仍需培育才能很好地產(chǎn)生，而這種培育就是對公民進行教育和引導。在未來農村低保制度的構建完善中我們在教育引導時還需要讓公民知道，要想實現(xiàn)包含著自身利益的公共利益的最大化，如：制定始終適宜的符合農民需要的低保標準、合理的鄉(xiāng)村低保指標或數(shù)量等，必須要有政府的支持、妥協(xié)與合作，否則，就不可能用自已的力量去改變政府的農村低保政策，實現(xiàn)盡可能增進農村低保群體公共利益的目標。

積極的公民精神具有公民對自已負責、對社會負責的責任感，具有對促進社會公平正義的正義感，具有對事物推動發(fā)展的事業(yè)感，具有對問題過問的主動性。一旦這種公民精神引導形成，公民高超的管理智慧則會涌現(xiàn)，國家則可以順勢運用這一智慧去管理農村社會低保事務、解決農村社會低保問題。我國學者劉筱紅教授在其《管理思想史》一書中指出：“大多數(shù)人均擁有以高度的想象力、智力和創(chuàng)造力來解決組織中各種問題的能力，而非只有管理者才具有這種能力”［12］。

4.2 建立農村低保制度過程中的公民參與機制

農村低保制度的構建過程遵循著政策過程。政策過程由議程建立（問題構建）、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估等循環(huán)階段所組成［13］。

4.2.1 建立效果評估的公民參與機制，為農村低保制度完善提供全面客觀的信息依據(jù)政府的農村低保制度績效評估在農村低保制度評估的領域里，對其未來發(fā)展完善起著絕對性的影響，因此，在政府的農村低保制度評估活動中引入公民參與很有必要，“毫無疑問，依靠人民是控制政府的基本手段”［14］。通過公民參與使公民真正成為農村低保制度評估主體的組成部分，使政府在農村低保制度實施效果判斷上避免自我評估的有意識回避問題的心理障礙，并在與公民評估的互動中，產(chǎn)生出正確全面客觀的政府評估，以便為農村低保制度的循環(huán)構建或進一步完善提供科學的信息。這一信息包括農村低保線難以保障群眾的基本生活需求、農村低保工作管理失范、變通甚至公然不執(zhí)行農村低保制度以及其他綜合問題等新舊出現(xiàn)的問題信息。

為了保證公民真正的參與權，必須要在農村低保制度內作出制度內容上的安排，并且這種制度安排既要有原則性，又要有可操作性，即包括時間、步驟、程序、范圍、話語權等等一些方面。

4.2.2 建立問題構建的公民參與機制，為政府正確快速地認定農村低保制度問題提供保證

決定要解決什么問題是政策過程的關鍵［15］，公民參與可以為政府對農村低保制度問題的認定提供強有力的幫助。政府對農村低保制度問題的認定需要對農村社會問題進行分析，以此來判斷農村社會問題與農村低保制度的關聯(lián)程度，并依據(jù)關聯(lián)程度作出下一步的行動。要想判定正確，準確而又完全的信息很重要，為此，向公民或社會搜集信息則是必由之路。

在現(xiàn)實中，搜集到農村低保問題的全面信息是不可能做到的，但是搜集到農村低保問題的相對完全信息則是可以辦到的。然而，要完成這一任務必須讓公民參與到對農村社會問題的構建行動中來。在這一環(huán)節(jié)公民參與機制應作出這樣的安排，就是政府要建立向公民詢問的渠道，以及公民主動向政府輸送信息的渠道，同時，政府要向公民作出回應性解釋，用這種雙向暢通的渠道，來促使政府在農村低保制度問題的認定上能夠作出正確而又快速的反應，或作出輕重緩急的安排，使上述農村低保制度方面的問題能不被遺漏地且得以及時地被提到政府的議事日程。

4.2.3 建立政策形成的公民參與機制，促進政府形成較為完備的農村低保制度完善方案

農村低保制度方案不可能窮盡，但是較為完備的農村低保制度方案體系通過努力是可以形成的。較為完備的農村低保制度方案有利于為政策抉擇者提供可比較的寬范選擇范圍，為下一步選擇出相對最優(yōu)的農村低保制度方案構建出良好的基礎。在具體的過程中，不僅農村低保制度方案制定之前要征詢公民意見，尤其是其相關目標群體的意見，而且在其方案制定之后仍要向公民公示，再次尋求公民的意見，并在匯集公民意見的基礎上，努力修正擬定的農村低保制度備選方案體系，如此循環(huán)直到形成其良好的備選方案體系。使上述農村低保制度所暴露出的或可能會出現(xiàn)的一系列問題能在擬定的備選方案中得到充分考慮和消化。排斥公民參與會降低行政職業(yè)者的專業(yè)技能，弱化立法者的政治合法性［16］。

4.2.4 建立政策采納的公民參與機制，確保農村低保制度相對最優(yōu)完善方案的勝出農村低保制度在其進入政策采納階段必須要實施公民參與，以用眾人的智力來選擇出相對來說比較符合現(xiàn)實需要的農村低保制度。美國學者托馬斯認為“公共管理者花費一定時間邀請各個行動者參與公共決策，但可以減少政策執(zhí)行過程中所花費的時間。憑借各方行動者的力量參與最初的決策，更可能達到廣泛支持甚至促進政策執(zhí)行的功效”［6］。

在這個階段，政府要向公民而不僅僅是向專家展示所有的農村低保制度備選方案以及其備選方案評估的標準，“現(xiàn)在的狀況根本不適合專家治國模式的實現(xiàn)”［17］，要在聽取公民意見的基礎上，重新審視對農村低保制度的評估標準。讓公民參與農村低保制度方案評估過程，要把評估選擇出的農村低保制度方案以通俗易懂的語言向公民講清楚，在理解的基礎上，使所選擇的方案更加符合公民的需要。這樣，對于像農村低保線、工作管理規(guī)范、制度程序公開透明、強化監(jiān)督、領導重視、群眾認可等方面的問題就會納入公民意志的嚴格考驗，并會在所選方案中得到合理的安排或解決。美國學者托馬斯曾指出，在決策的實際運行上，如果沒有廣泛的公民參與，其決策結果就不可能產(chǎn)生普遍的公民接受與認可［6］。

4.2.5 建立政策執(zhí)行的公民參與機制，確保農村低保制度的規(guī)定內容全面落實農村低保制度的執(zhí)行是整個政策過程中的重頭戲，是農村低保制度能否得到貫徹落實的關鍵。然而農村低保制度執(zhí)行的好壞，不僅取決于制度本身的質量，還要取決于貫徹執(zhí)行的手段和隊伍。否則，農村低保制度則無法得到很好的貫徹。而解決這一問題的重要方法就是在這個執(zhí)行階段，引入公民參與機制，讓公民參與到農村低保制度的執(zhí)行中去，使他們成為制度執(zhí)行隊伍中一個不可忽視的重要的組成部分。這一方法可以解決已建定的農村低保制度在實際執(zhí)行中所遇到的所有問題，特別是在克服其制度執(zhí)行不夠公開透明、監(jiān)督軟弱、形式主義、群眾公信度不高、沒有做到應保盡保、當?shù)仡I導應付、變通或不執(zhí)行等一些方面具有獨特的作用。

5 結束語

我國農村低保制度之所以在社會實踐中出現(xiàn)這樣或那樣的問題，并且有些問題長期無法從根本上加以解決，是因為在其產(chǎn)生的過程中缺失了公民參與的成份。要想從根本上解決這一制度所產(chǎn)生的問題，以達到完善其制度的目標，則要在農村低保制度的整個政策過程中引入公民參與機制，它是我國農村低保制度不斷發(fā)展完善的根本途徑。

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