摘 要：從分析突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政府公開信息的特點(diǎn)入手，總結(jié)國(guó)內(nèi)外有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政府信息公開的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，闡述政府信息公開在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的必要性和應(yīng)堅(jiān)持的八個(gè)原則，并就如何正確把握政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的信息公開原則提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；政府；信息公開原則知情權(quán)

中圖分類號(hào)：F270文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）09-0008-03

政府信息公開不僅是平常時(shí)期法制建設(shè)的應(yīng)有之義，更是突發(fā)事件非常時(shí)期應(yīng)對(duì)過程中的重要課題。突發(fā)事件發(fā)生后，社會(huì)由“常態(tài)”轉(zhuǎn)入“非常態(tài)”，人民的生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序、公共安全等受到嚴(yán)重的威脅和破壞，公眾心理承受能力降低，政府如果不及時(shí)、全面地公開相關(guān)信息，公眾就很容易因各種謠言陷入恐慌，引起騷亂甚至于整個(gè)社會(huì)的動(dòng)蕩不安。因此，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府及時(shí)、充分、準(zhǔn)確的信息公開，對(duì)保障公民的知情權(quán)，使政府、公眾和社會(huì)各方能夠共同協(xié)力應(yīng)對(duì)具有特別重要的意義。

一、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府信息公開的特點(diǎn)

突發(fā)事件從字面上講是指人們不曾或難以預(yù)料而突然發(fā)生的事件。一般可以分為突發(fā)私人事件和突發(fā)公共事件?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將其定義為：“突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。因此，法律中所指的突發(fā)事件是指突發(fā)公共事件，而不包括突發(fā)私人事件。突發(fā)事件的范圍非常廣泛，但都具有突發(fā)性和緊迫性、不確定和非常規(guī)性以及危害性和擴(kuò)散性等特點(diǎn)。

政府信息公開(Government information openness)，是指政府行政機(jī)關(guān)通過適當(dāng)?shù)姆绞桨哑湔莆蘸涂刂频姆从痴?wù)活動(dòng)特征和政務(wù)發(fā)展變化情況的消息情報(bào)、數(shù)據(jù)資料等公布于眾，保障行政相對(duì)人合法、合理獲取與傳播信息的權(quán)利。[1]1990年美國(guó)頒布的《公共信息準(zhǔn)則》中提出：“我們將公共信息定義為聯(lián)邦政府生產(chǎn)、編輯或維護(hù)的信息。我們認(rèn)為公共信息是屬于公眾的信息，為公眾信賴的政府所擁有，并在法律允許的范圍內(nèi)為公眾所享用。”[2]這是對(duì)政府信息公開概念比較權(quán)威的解釋。

政府公開的信息不同于私人信息，它是讓大家都知道的“公共信息”或者“公共知識(shí)”。有以下特征：1)公共性。它與每個(gè)公民有著切身的利益，也與社會(huì)公共利益密切相關(guān)。2)真實(shí)性或準(zhǔn)確性。它真實(shí)準(zhǔn)確地反映政府和行政機(jī)關(guān)在政務(wù)活動(dòng)和政務(wù)發(fā)展變化的情況，能成為公眾決策的依據(jù)。3)共享性。它應(yīng)讓全體社會(huì)公民和不同的社會(huì)主體合法、合理獲取與傳播利用。4)服務(wù)性。它服務(wù)于社會(huì)公眾，為其行使合法權(quán)益，從事各種社會(huì)活動(dòng)提供指導(dǎo)，也服務(wù)于政府，成為政府決策的科學(xué)化、管理的民主化的依據(jù)?？梢?，政府信息是一種社會(huì)公共資源，政府信息公開能成為連接政府與公眾的紐帶和橋梁。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府信息公開具有與平常時(shí)期公共信息所不同的特點(diǎn)：

(一)主動(dòng)性

突發(fā)事件的突發(fā)性，使它在較短的時(shí)間內(nèi)迅速成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，特別是當(dāng)它直接威脅到公眾的生命安全時(shí)，如果政府在信息公開方面過于被動(dòng)，公眾就會(huì)去尋求和相信其他渠道的信息，就會(huì)導(dǎo)致謠言四起，人心惶惶，更不利于危機(jī)的控制。

(二)及時(shí)性

突發(fā)事件的緊迫性，使社會(huì)公眾在應(yīng)對(duì)時(shí)承受著巨大的時(shí)間和心理壓力，人們必須在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)用可以掌控的人力、物力和財(cái)力，進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)，控制事態(tài)的發(fā)展，消除不利的后果與影響。政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)地向社會(huì)公開相關(guān)的信息，能為公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供有益的指導(dǎo)和幫助，減少民眾尋找信息的時(shí)間。2004年印度洋海嘯，如果泰國(guó)政府能在海嘯發(fā)生后及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，就有可能減少成千上萬的生命損失。

(三)權(quán)威性

突發(fā)事件的不確定和非常規(guī)性，意味著人們很難根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)而對(duì)其發(fā)展方向作出正確的分析和評(píng)判。如果政府能設(shè)立常設(shè)的信息管理機(jī)構(gòu)，組織相關(guān)的專家來對(duì)各種突發(fā)事件信息進(jìn)行系統(tǒng)的匯集、存儲(chǔ)、檢索等加工、轉(zhuǎn)換和處理，在去偽存真，保證其真實(shí)準(zhǔn)確性后，再對(duì)社會(huì)公眾發(fā)布和傳播，不僅能減輕人們的心理緊張感，而且就能讓這些真實(shí)準(zhǔn)確的公共信息，成為公眾決策和進(jìn)一步行動(dòng)的依據(jù)。

(四)充分性

政府公開的信息內(nèi)容要充分全面，包括事件的發(fā)生發(fā)展情況，危害性及其影響，政府要采取的措施，社會(huì)公眾應(yīng)該注意的事項(xiàng)，處理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等都要向公眾公開。不僅要公開正面信息，還要公開負(fù)面信息，政府還應(yīng)該承認(rèn)能力的有限性，以誠(chéng)懇的態(tài)度公開危機(jī)信息，只有這樣才能贏得公眾的理解和支持[3]。

二、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府信息公開的必要性

（一）政府信息的事前公開有助于突發(fā)事件的預(yù)警與預(yù)防工作的開展

在突發(fā)事件發(fā)生的前兆階段，政府要努力使突發(fā)事件消弭于萌芽狀態(tài)，即有效地預(yù)防和充分地準(zhǔn)備。政府只有及時(shí)、坦誠(chéng)地向社會(huì)公布相關(guān)信息，使公眾具備充分的心理準(zhǔn)備和了解政府的應(yīng)急預(yù)案和防范措施，才能明確自己將要承擔(dān)責(zé)任、義務(wù)和角色，提高公眾防范突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以促進(jìn)政府和公眾的相互協(xié)調(diào)、相互支持和相互合作，與政府一道共同做好預(yù)防和準(zhǔn)備工作。這就要求政府將歷史上類似突發(fā)事件的相關(guān)情況及其成功應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)、可以動(dòng)用和掌控的人力、物力和財(cái)力以及各種公共資源如專家名錄信息、專業(yè)知識(shí)信息進(jìn)行整理歸納，及時(shí)發(fā)布給社會(huì)公眾，以供借鑒；告知公眾可能發(fā)生的突發(fā)事件的類別、預(yù)警的級(jí)別、指標(biāo)、方法和措施，幫助民眾掌握識(shí)別可能存在的各種威脅和風(fēng)險(xiǎn)的方法和手段，了解其可能影響的范圍、危害程度等，并將突發(fā)事件爆發(fā)前公眾應(yīng)當(dāng)做好的防范措施和相關(guān)準(zhǔn)備、注意事項(xiàng)及時(shí)公布，以為公眾提供行動(dòng)指南。

（二）政府信息的事中公開有利于突發(fā)事件的處置與應(yīng)對(duì)效率的提高

在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)階段，政府的主要任務(wù)是控制、減輕突發(fā)事件的社會(huì)危害。面對(duì)突發(fā)事件，政府須義不容辭地?fù)?dān)當(dāng)組織領(lǐng)導(dǎo)者的角色，在危機(jī)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)控制、減輕社會(huì)危害的目的。政府要擁有強(qiáng)有力的組織和動(dòng)員能力，除了依靠固有的強(qiáng)制力和公信力外，其組織動(dòng)員行為本身是否被公眾所理解和接受，也是其能否得到公眾有效配合的關(guān)鍵。突發(fā)事件發(fā)生后，政府及時(shí)全面公開有關(guān)信息，使公眾能夠了解、理解政府處置行為的合理性進(jìn)而接受和配合政府的行為，這樣，政府的應(yīng)對(duì)管理才會(huì)富有效率。面對(duì)突發(fā)事件，政府必須在很短的時(shí)間內(nèi)做出很多牽涉公共利益的決定，很多措施勢(shì)必會(huì)給局部帶來利益損失，如政府可能要暫時(shí)中止公民的一些權(quán)利等。如果公眾不可能了解整個(gè)突發(fā)事件的真實(shí)情況，就不會(huì)理解相關(guān)政策措施的必要性，會(huì)產(chǎn)生某種程度的對(duì)抗，會(huì)加重突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的難度。因此，突發(fā)事件發(fā)生后，政府應(yīng)實(shí)事求是地公布處理突發(fā)事件的進(jìn)展和解決方案，包括已經(jīng)采取的行動(dòng)、正在采取的行動(dòng)和即將采取的行動(dòng)。對(duì)已經(jīng)發(fā)布的行政命令、做出的行政決定、采取的行政措施應(yīng)向公眾說明理由、法律依據(jù)和必要性、可行性，以取得社會(huì)的廣泛認(rèn)可和支持，引導(dǎo)廣大群眾積極參與，主動(dòng)配合政府實(shí)施應(yīng)對(duì)。

（三）政府信息的事后公開有利于突發(fā)事件的善后與利用工作的完成

突發(fā)事件結(jié)束后政府要盡快恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，組織力量消除突發(fā)事件對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及人們的心理影響。因此，突發(fā)事件處置工作的完成，并不是政府信息的公開的結(jié)束。政府還應(yīng)開展應(yīng)急調(diào)查、評(píng)估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。政府要調(diào)查事故的性質(zhì)和責(zé)任，提出對(duì)事故責(zé)任者的處理意見;要評(píng)估事件帶來的長(zhǎng)期影響和事件恢復(fù)所需的時(shí)間，還要對(duì)突發(fā)事件全過程中政府所采取應(yīng)急管理工作進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)估，以利于采取相關(guān)措施來減少或消除長(zhǎng)期影響、做好善后處理工作，以加快危機(jī)的恢復(fù)、重建和修復(fù);突發(fā)事件的變幻無常性和處理方案的不完善性，決定了政府在每次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的表現(xiàn)不可能十全十美。為了不斷改進(jìn)工作，完善自我，政府在處理完突發(fā)事件之后，總結(jié)事件發(fā)生的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；應(yīng)該實(shí)事求是地總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，誠(chéng)懇地進(jìn)行批評(píng)和自我批評(píng)，將不合理、不完善的工作方法加以改進(jìn)，坦誠(chéng)地公布于眾，以贏得公眾的信任和肯定。

三、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政府信息公開原則

在突發(fā)事件的整個(gè)周期，為了保障公民的知情權(quán)，只要是有利于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的信息，都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。但這并不是說所有與突發(fā)事件有關(guān)的信息都應(yīng)當(dāng)向公眾與媒體公開，究竟哪些信息應(yīng)當(dāng)公開，哪些不應(yīng)當(dāng)公開，需要公開的信息應(yīng)采取哪些手段來保證信息公開后不會(huì)危及到社會(huì)利益或者造成更加重大的安全隱患。這些是政府在信息公開中應(yīng)當(dāng)注意和保證的原則。政府信息公開原則是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過程中必須遵守的基本思想和行為準(zhǔn)則，它高于具體的政府信息公開作為與不作為的規(guī)則，并對(duì)具體的政府信息公開規(guī)則起著宏觀指導(dǎo)和控制作用。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政府信息公開原則包括:

（一）真實(shí)性原則

真實(shí)性原則是政府信息公開的首要原則。突發(fā)事件的不可預(yù)知性，往往會(huì)引發(fā)公眾的恐慌和對(duì)信息的渴求。這時(shí)候，政府憑借著強(qiáng)大的組織優(yōu)勢(shì)，能整合各種資源，進(jìn)行信息收集、處理、利用和交流等方面工作，提供及時(shí)、準(zhǔn)確、有效的信息。民眾對(duì)危機(jī)的知情權(quán)便會(huì)得到及時(shí)的滿足，心理上的相關(guān)壓力會(huì)得到及時(shí)的釋放，謠言和猜疑會(huì)得以抑制，社會(huì)的穩(wěn)定也就得到了維護(hù)。真實(shí)性原則要求各級(jí)政府及其職能部門不得任意隱匿依法可以公開的政務(wù)信息或提供虛假的政務(wù)信息。

（二）及時(shí)性原則

突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，社會(huì)民眾對(duì)信息的需求最為迫切，而此時(shí)又最容易出現(xiàn)“信息真空”，如果政府還想通過隱瞞和沉默的方式來控制負(fù)面事件和輿論的話，傳言、流言乃至謠言就有可能大行其道，等到政府再突然發(fā)布消息時(shí)，由于來得突然，反而可能給社會(huì)造成恐慌。因此，要求政府在危機(jī)信息一經(jīng)被確認(rèn)之際，就應(yīng)在第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布簡(jiǎn)要信息，隨后發(fā)布初步核實(shí)情況，并根據(jù)事件處置情況，做好后續(xù)發(fā)布工作。政府統(tǒng)一、及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布權(quán)威可信的突發(fā)事件信息有利于爭(zhēng)取輿論主動(dòng)權(quán)，把事態(tài)控制在有序的范圍內(nèi)[4]。

（三）合法性原則

政府信息公開是一種依法行政的行為。合法性原則要求政府信息公開的范圍、內(nèi)容、程序和途徑等，都必須有法可依、有章可循，即通過具體的法律、法規(guī)、制度和規(guī)范等，對(duì)政府信息公開做出明確規(guī)定，并在實(shí)踐中切實(shí)貫徹執(zhí)行。

（四）平衡性原則

政府有一種得到公眾認(rèn)可的強(qiáng)制權(quán)。它保證了政府在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能通過普遍征稅的辦法為公共信息籌集資源，能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，從不同的當(dāng)事人那里強(qiáng)制性地搜尋、收集到突發(fā)事件的相關(guān)信息。但這種強(qiáng)制權(quán)的實(shí)施難以避免對(duì)相關(guān)個(gè)人和組織利益的損害。因此，平衡性原則要求我們每個(gè)人或組織在行使其政府信息公開權(quán)力時(shí)，不得侵犯包括個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等其他個(gè)人或組織的合法權(quán)益，以及國(guó)家秘密和社會(huì)公共利益。

（五）免費(fèi)性原則

危機(jī)時(shí)刻政府提供和公開的信息也是公共信息。公共信息的最基本的特征是其具有公共性，即它能滿足公共需要，其利益為大家所共享，因而，與城市環(huán)境、路燈等一樣，它屬于公共產(chǎn)品和勞務(wù)范疇。因此，政府機(jī)關(guān)就必須主動(dòng)向人民公開相關(guān)信息，并且不得從這種信息公開的過程中謀取任何經(jīng)濟(jì)利益，否則就有“濫用權(quán)力”之嫌[5]。

（六）責(zé)任性原則

政府信息公開應(yīng)從政府責(zé)任的角度去設(shè)計(jì)相關(guān)制度，將信息公開明確為行政機(jī)關(guān)負(fù)有的職責(zé)，以強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)。如果從公民權(quán)力的角度規(guī)定信息的公開，則不易落實(shí)為政府的積極行為，有時(shí)也容易成為某些政府工作人員逃避相關(guān)責(zé)任的借口。

（七）透明性原則

透明度原則又被稱為“陽光原則”，意指“陽光照到之處，問題就會(huì)消失”[6]。這一原則的實(shí)質(zhì)是使政府行為具有公開性、明確性和可預(yù)期性。政府信息公開堅(jiān)持透明度原則有助于整個(gè)社會(huì)形成良性循環(huán)的機(jī)制，也有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與繁榮和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

（八）救濟(jì)性原則

信息公開原則是實(shí)現(xiàn)和保障公民的知情權(quán)之必要手段。而沒有救濟(jì)的權(quán)利是得不到有效保障的。在政府信息公開實(shí)踐中，公民的信息知情權(quán)應(yīng)該有救濟(jì)程序的保障。政府信息公開中的權(quán)利救濟(jì)措施應(yīng)包括兩個(gè)方面:其一，請(qǐng)求人對(duì)拒絕公開決定請(qǐng)求的救濟(jì);其二，因公開決定而受侵害后其請(qǐng)求的救濟(jì)?；谝陨蟽牲c(diǎn)，政府應(yīng)對(duì)不公開和不正確公開政府信息的行為承擔(dān)法律責(zé)任，相對(duì)人對(duì)政府不依法主動(dòng)提供信息或違法拒絕提供信息享有申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟和請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。這樣，在涉及公共安全的社會(huì)突發(fā)事件中，公民不僅可以就政府沒能適時(shí)公開信息而受到的損失要求救濟(jì)，而且還能督促政府正確、及時(shí)處理此類事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。

四、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府信息公開原則的合理把握

英國(guó)危機(jī)公關(guān)專家里杰斯特曾經(jīng)提出，危機(jī)處理必須遵循的三個(gè)原則，即：以我為主提供情況；提供全部情況；盡快提供情況[7]。這三個(gè)原則也為我們正確把握突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府信息公開原則提供了依據(jù)。

首先，要建立獨(dú)立的突發(fā)事件管理信息機(jī)構(gòu)，保證公眾信息的一致性和權(quán)威性。應(yīng)當(dāng)賦予政府作為發(fā)布信息的唯一合法機(jī)關(guān)。任何社會(huì)組織對(duì)危機(jī)信息的研究、預(yù)測(cè)、公告應(yīng)經(jīng)由政府渠道。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的突發(fā)事件管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向發(fā)布全國(guó)突發(fā)事件的信息。各省建立常設(shè)的、統(tǒng)一的危機(jī)管理應(yīng)急機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本省范圍內(nèi)的信息發(fā)布，在必要時(shí)，可以授權(quán)下級(jí)人民政府或者相關(guān)部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共事件的信息。

其次，采用多種手段和方法，完善突發(fā)公共事件中政府信息公開的渠道。政府通過新聞發(fā)言人作為政府與媒體、公眾的溝通的橋梁，闡釋政府的處理危機(jī)的政策、回答公眾關(guān)注的問題、化解公眾關(guān)注的疑惑，及時(shí)引導(dǎo)答疑，穩(wěn)定民心；利用政府官方網(wǎng)站覆蓋面廣、傳播速度快的優(yōu)勢(shì)，澄清謠言，保證公開信息的權(quán)威性、可靠性；要依法對(duì)媒體進(jìn)行規(guī)范管理，引導(dǎo)媒體輿論在滿足公眾對(duì)信息需求的同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量配合政府解決好危機(jī)；在小范圍地區(qū)，或偏遠(yuǎn)和農(nóng)村等信息不順暢的地區(qū)，在發(fā)生特別重大的災(zāi)情、疫情和公共衛(wèi)生事件等需要群眾自救的情況下，散發(fā)通俗易懂的宣傳單、手冊(cè)和設(shè)置熱線電話等方式進(jìn)行信息傳遞。

最后，把握好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府信息公開的時(shí)限。政府在突發(fā)事件發(fā)生信息一經(jīng)被確認(rèn)之際，就應(yīng)在第一時(shí)間向社會(huì)發(fā)布簡(jiǎn)要信息，隨后發(fā)布初步核實(shí)情況，并根據(jù)事件處置情況，做好后續(xù)發(fā)布工作，以避免信息異化。在法律允許的范圍之內(nèi)采取“滾動(dòng)發(fā)布”的方式，隨時(shí)發(fā)布信息。對(duì)先前發(fā)布的與事態(tài)發(fā)展有出入的信息要做到及時(shí)更正和說明，避免出現(xiàn)“信息真空”，不給傳言、流言乃至謠言大行其道留下任何空間和機(jī)會(huì)。

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