［摘要］近幾年的社會主義新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐證明，基層政權(quán)在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中起著關(guān)鍵性作用。但當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)存在著諸如：基層政權(quán)的組織制度建設(shè)還存在一定缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履職過程中存在職能缺位、失位和違法行政，農(nóng)民綜合素質(zhì)不高等。許多問題與弊端都直接影響和阻礙著社主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。本文選取石河子鄉(xiāng)為研究對象，采用理論聯(lián)系實(shí)際的研究方法，大量搜集和全面整理有關(guān)材料，并深入農(nóng)村基層進(jìn)行調(diào)研，全面分析了當(dāng)前石河子鄉(xiāng)基層政權(quán)存的問題以及產(chǎn)生這些問題的原因。

［關(guān)鍵詞］基層政權(quán)；村民自治；干群關(guān)系

［中圖分類號］D67 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）06-0107-04

一、石河子鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)概況

石河子鄉(xiāng)位于石河子市郊，目前，全鄉(xiāng)占地面積189平方公里，耕地正播面積10.11萬畝，總?cè)丝?.9萬，1.3萬為暫住人口。有漢、回、維吾爾、哈薩克等14個(gè)民族，石河子鄉(xiāng)下轄21個(gè)村，80個(gè)村民小組，33個(gè)基層黨支部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。2009年，全鄉(xiāng)共有集體、私營、個(gè)體企業(yè)工商戶624家，主要經(jīng)營行業(yè)有建材業(yè)、機(jī)械制造業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、紡織業(yè)、塑料制品、木材加工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)及其他行業(yè)，門類齊全，分布廣泛。非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，其經(jīng)濟(jì)總量已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)總量的89%。

在鄉(xiāng)人大的重視和監(jiān)督下，石河子鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)取得了一定的成效。近年來，鄉(xiāng)人大為保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要求在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)推進(jìn)村務(wù)公開、民主管理工作；要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)把農(nóng)村基層組織建設(shè)工作提上重要議事日程，并經(jīng)常深入基層調(diào)研村民自治、村務(wù)公開等工作，收集和了解農(nóng)村基層組織建設(shè)方面的意見和建議，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。在開展村民自治、村務(wù)公開民主管理工作上，該縣做到有計(jì)劃、有創(chuàng)新、有突破、有發(fā)展。全鄉(xiāng)逐步建立、健全了各項(xiàng)工作機(jī)制和工作規(guī)則，要求工作人員做到工作有序、辦事有據(jù)、有章可循、按章辦事，使村務(wù)公開、民主管理規(guī)范化、制度化初步形成。

一是提高個(gè)人的素質(zhì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是黨委書記親自掛帥。二是提高陣地的檔次，有高標(biāo)準(zhǔn)的公開欄，改善了村務(wù)公開民主管理工作的基礎(chǔ)設(shè)施。鄉(xiāng)人大在及時(shí)監(jiān)督、視察村務(wù)公開民主管理工作的基礎(chǔ)上，還積極參與該項(xiàng)工作的具體指導(dǎo)和監(jiān)督?？傊谧マr(nóng)村基層組織，村務(wù)公開民主管理工作中，石河子鄉(xiāng)人大發(fā)揮了監(jiān)督視察主導(dǎo)性作用，使得該鄉(xiāng)各項(xiàng)工作取得了一定成果。

二、石河子鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)存在的問題

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然石河子鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)取得了一定的成果，社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活穩(wěn)步提高等，但是同時(shí)也存在著一定問題：

（一）財(cái)政危機(jī)問題凸顯

據(jù)筆者在石河子鄉(xiāng)政府調(diào)研，從2002年至今，石河子鄉(xiāng)政府每年都在負(fù)債，而且負(fù)債額逐年增大，從2002年負(fù)債幾十萬元到現(xiàn)在達(dá)到近200萬元。筆者通過對政府的工作人員訪談時(shí)了解到，雖然他們的工資是按時(shí)發(fā)放的，但是有一部分是政府向銀行貸款得到的。

筆者在對石河子鄉(xiāng)的幾個(gè)村莊走訪時(shí)看到，這些村莊里公共產(chǎn)品供給不足，如據(jù)鉆洞子渠村村民反映村里的公路已經(jīng)損壞多年，亟需維修，他們向鎮(zhèn)里反映過多次，但是政府都以財(cái)政困難、暫時(shí)無法解決為由拒絕。南灣村是一個(gè)以種植糧食和瓜果蔬菜為主要產(chǎn)業(yè)的村莊，該村耕地面積大，需要的水利設(shè)施量也大。筆者調(diào)研時(shí)了解到，該村有耕地近萬畝，但是所擁有的水利設(shè)施卻僅僅能夠滿足60%的耕地所使用。村委會和村里老百姓都多次向鎮(zhèn)里反映過這一問題，但到現(xiàn)在都沒能解決，村里的種植戶在灌溉時(shí)需要等很久才能給莊稼澆水，有的還因此造成過經(jīng)濟(jì)損失，老百姓對此很是失望。還有幾個(gè)村莊也有類似的情況，但是鎮(zhèn)里都未能解決。

通過調(diào)研，筆者認(rèn)為，財(cái)政危機(jī)所帶來的直接后果就是導(dǎo)致政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的匱乏，深層次后果就是嚴(yán)重?fù)p壞了政府在農(nóng)民心中的威信，降低了農(nóng)民對政府的信任度。因?yàn)檗r(nóng)民信任政府的前提是政府能夠給他們帶來利益，缺乏利益的支撐而空談信任與合作，這無異于空中樓閣。

（二）基層政權(quán)職能劃分不清

筆者在石河子鄉(xiāng)進(jìn)行了問卷調(diào)查，從問卷的結(jié)果來看，有63%的人認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委說了算”，29%的人認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)由政府說了算”，部分人認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不起任何作用”。筆者通過在鄉(xiāng)政府的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)黨委往往是越俎代庖，將自己的權(quán)力凌駕于鄉(xiāng)政府之上。調(diào)查問卷顯示，59%的人對選舉鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長無意識，他們對誰當(dāng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長都無所謂，因?yàn)樗麄冇X得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長的任定上一級政府早已基本內(nèi)定，村民選舉結(jié)果只是一個(gè)參考條件，不起主要作用。

正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、政權(quán)功能柔弱導(dǎo)致國家與鄉(xiāng)村社會界限不清，以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對下擴(kuò)張有余，對上依附過度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然鎖定在自上而下式“黨委支配型”的運(yùn)行機(jī)制之中。這些問題如果不加以解決，勢必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行質(zhì)量，阻礙鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

（三）政府威信下降，干群關(guān)系不良

筆者對石河子鄉(xiāng)的調(diào)查問卷中有這樣一個(gè)問題：在農(nóng)村辦事主要靠什么？其中，認(rèn)為靠依法辦事，占6.76%，按照黨的政策辦事，占23.78%；按領(lǐng)導(dǎo)意圖辦事，占14.92%；靠人情辦事，占30.07%；靠請客送禮，占23.78%。

通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，“靠人情辦事、靠請客送禮、按照領(lǐng)導(dǎo)意圖辦事”占到了總比例的68.77%。由此可以看出，“人治大于法治、人情高于法律”的執(zhí)法現(xiàn)象在基層政權(quán)組織中普遍存在。這種“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的情況在涉及農(nóng)民直接經(jīng)濟(jì)利益的計(jì)劃生育管理、土地拆遷補(bǔ)償、農(nóng)民最低生活保障、宅基地審批等方面表現(xiàn)得尤為突出。在征地的過程中強(qiáng)行征地、暴力征地，是政府征地行為失范的另一個(gè)表現(xiàn)。近年來，在城市化進(jìn)程中，暴力拆遷和強(qiáng)行圈地現(xiàn)象日益突出，成為當(dāng)前被拆遷居民和失地農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的問題。

筆者對石河子鄉(xiāng)六宮村進(jìn)行了調(diào)研，該村位于石河子市近郊，面臨著房屋拆遷等現(xiàn)實(shí)問題，通過對十多戶居民的走訪，筆者了解到在分配選擇房屋的問題上，也存在不公平現(xiàn)象，村民們?yōu)榇烁械浇箲]。這一切都有損鄉(xiāng)政府的威信，從而造成村民對政府的不信任感。以下是筆者對石河子鄉(xiāng)100名村民進(jìn)行了對鄉(xiāng)政府滿意度的調(diào)查：

筆者還對部分村民進(jìn)行了訪問，在問及“是否相信政府會公正處理村民問題”時(shí)，部分村民回答“不相信”。由此可見，鄉(xiāng)政府的信任危機(jī)比較嚴(yán)重。

（四）石河子鄉(xiāng)農(nóng)村不同民族之間存在矛盾

石河子鄉(xiāng)現(xiàn)有人口1.9萬人，有漢、維吾爾、哈薩克、回等14個(gè)民族，民族成分復(fù)雜。石河子鄉(xiāng)的21個(gè)村莊，幾乎都是漢、回、哈薩克、維、等民族雜居在一起。筆者走訪的沙依巴克村位于市一號小區(qū)西3.7公里處，全村1042人，其中維吾爾族887人、哈薩克族1256人、漢族21人、回族1人。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，該村漢、維、哈族居民都是交錯(cuò)居住。通過對維、哈、漢族居民的走訪和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)65%的維族居民與哈族居民關(guān)系不太融洽，15%的維族居民與哈族居民發(fā)生過矛盾，甚至有打架斗毆現(xiàn)象。漢族居民對維族居民存在不滿情緒，主要因?yàn)樾袨榉绞胶蜕盍?xí)慣不同。該村的村長和村委書記都是少數(shù)民族，他們在處理矛盾糾紛時(shí)往往會對本民族有所偏向，因此導(dǎo)致矛盾不斷激化。該村曾在2009年9月發(fā)生過維族和哈族的群毆事件，幾十名維族居民和哈族居民因?yàn)榭陬^矛盾引發(fā)群毆，造成人員受傷。同時(shí)，筆者還對石河子鄉(xiāng)六宮村進(jìn)行了走訪。該村是一個(gè)以農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為主的村莊，外來務(wù)工人員很多，人員成分復(fù)雜。全村常住居民520人，其中回族339人、漢族125人、哈薩克族36人、維吾爾族20人，外來務(wù)工人員近300人。筆者對該村的村委會走訪，該村村委會的一個(gè)工作人員對筆者說，由于外來務(wù)工人員很多來自新疆境外，他們對新疆少數(shù)民族的生活習(xí)慣、行為方式不太了解，由此引發(fā)一些矛盾糾紛。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，石河子鄉(xiāng)政府對待這些村民糾紛一般都采取息事寧人的態(tài)度，只要不發(fā)生嚴(yán)重后果，都是草草解決。鄉(xiāng)政府并沒有深入了解這些矛盾糾紛多發(fā)生的真正原因，一旦發(fā)生了嚴(yán)重后果，派出所就會按照鄉(xiāng)政府的命令去處理，往往是只針對參與人員，而不去對事件本身去思考其起因和解決辦法。

（五）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)有對村民自治存在違法干預(yù)的現(xiàn)象

通過對石河子鄉(xiāng)五個(gè)典型村莊進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村換屆選舉存在一定問題，主要原因是：有的村宗族、宗派角逐激烈，導(dǎo)致村民委員會選舉不成功；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府希望保留上屆村支部書記或者村委會主任，因在長期工作過程中有感情、工作默契，但黨員與村民在選舉中不考慮這點(diǎn)，結(jié)果造成選舉無效；另外，選民對選舉沒有熱情，選舉根本組織不起來。

同時(shí)，筆者在調(diào)研過程還發(fā)現(xiàn)，某些村莊的村民選舉還受到鄉(xiāng)政府的干預(yù)。筆者在走訪努爾巴克村時(shí)，通過對居民訪談得知他們村的村委會選舉在2009年曾受到鄉(xiāng)政府的干預(yù)。該村位于市一號小區(qū)西南3.5公里處，全村2364人，其中維吾爾族827人、漢族1124人、哈薩克族334人、回族60人、其他民族19人。該村村委會由四名人員組成，主任、副主任各一名，委員兩名，同時(shí)，當(dāng)選的村委會主任兼任村黨支部書記。每個(gè)職位的候選人按照海選（村民自主提名）得票高低取得前兩名，然后經(jīng)村民大會（全體村民）對兩名候選人進(jìn)行投票，得票最高者當(dāng)選。9月中旬在選舉村民代表后，進(jìn)行了海選村委會組成人員候選人的工作，大約9月27日海選有了結(jié)果。按照程序，將在10月1日確定正式候選人，當(dāng)然這只是對海選的結(jié)果進(jìn)行一個(gè)確認(rèn)工作，也可以說只是個(gè)形式。但是，就是這樣一個(gè)形式的過程，鄉(xiāng)政府有關(guān)人士的卻進(jìn)行了干涉，造成選舉失敗。

實(shí)行村民自治制度以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。按照權(quán)力關(guān)系，鄉(xiāng)政府無權(quán)干涉村民自治組織的決策和活動，但在實(shí)際操作中，鄉(xiāng)政府仍然對自治組織有很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)作用。鄉(xiāng)政府的決策也就是鄉(xiāng)黨委的決策，鄉(xiāng)政府只是執(zhí)行黨委的決策，鄉(xiāng)黨委對村黨委有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人事權(quán)，這就意味著村黨委絕對服從鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府的決策。加之，在一村之中，村民自治組織受村黨委的領(lǐng)導(dǎo)，所以，村民自治組織村委會其實(shí)也是受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)政府通過對村委會職權(quán)的控制，管理鄉(xiāng)村的具體事務(wù)，阻礙了村民自治制度的發(fā)展，造成自治組織的行政化，制約了村民自治權(quán)的發(fā)揮。

三、石河子鄉(xiāng)政府基層政權(quán)建設(shè)問題原因分析

（一）對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的大量投入，導(dǎo)致留下高額債務(wù)

前幾年，在中央未出臺禁止興建政府辦公大樓政策之前，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)興建了占地面積不小的政府辦公樓院，花費(fèi)巨大。這對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說是不小的負(fù)擔(dān)。石河子鄉(xiāng)基層政權(quán)的政供養(yǎng)人員數(shù)量增加過快，機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編，給財(cái)政造成的壓力也越來越大。鄉(xiāng)政府財(cái)政用于農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的比重過大，導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)。據(jù)筆者調(diào)研得知，僅2010年石河子鄉(xiāng)政府就重修了三條馬路、兩條水渠，同時(shí)還修建了大量的公共設(shè)施。石河子鄉(xiāng)是在石河子市乃至新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的典范，所以，接待量較大，給也給財(cái)政造成一定壓力。

（二）石河子鄉(xiāng)民族成分復(fù)雜，少數(shù)民族村民人數(shù)眾多

各民族之間的宗教信仰、生活習(xí)慣、行為方式都各不相同，往往導(dǎo)致矛盾發(fā)生。筆者了解到產(chǎn)生矛盾的原因主要有以下幾個(gè)方面：土地使用權(quán)方面的原因，家庭、鄰里關(guān)系不和，贍養(yǎng)老人、婚姻等方面的原因以及經(jīng)濟(jì)糾紛。石河子鄉(xiāng)有大量的私人企業(yè)和作坊，村民法律意識淡薄，往往在處理經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)不去主動求助法律，而是通過自己的力量解決。這往往會引發(fā)一些社會問題，從而引發(fā)打架斗毆等事件。

另外，筆者還發(fā)現(xiàn)，村民自治組織、村級人民調(diào)解員工作積極性不高。廣大村干部未認(rèn)真履行辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)職能。相反，出現(xiàn)了對村民反映的問題推諉拖辦，對村民的正當(dāng)要求解決緩慢；有些人受傳統(tǒng)文化的影響，“多一事，不如少一事”，怕得罪宗族、家族，對工作敷衍了事；有些人“官本位”思想嚴(yán)重，在土地承包、宅基地的使用問題上存有私心；村委會和村黨支部工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，致使村民之間矛盾糾紛不斷產(chǎn)生。同時(shí)，身兼人民調(diào)解工作的村干部，也因調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)無保障，對調(diào)解工作缺乏熱情，造成調(diào)解工作未落實(shí)的負(fù)面影響，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)政府的職責(zé)與職權(quán)存在分離

鄉(xiāng)政府責(zé)任越來越多，而職權(quán)卻越來越少、越來越小，部分職權(quán)掌握在上級機(jī)關(guān)或職能部門手中。在基層政權(quán)組織體系內(nèi)，由于黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系未理順而導(dǎo)致政權(quán)運(yùn)作不暢而處于一種無序狀態(tài)。就黨政關(guān)系而言，突出表現(xiàn)在一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨組織違背國家憲政體制，干預(yù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大與政府的事務(wù)，導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制失調(diào)；以權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系而言，出現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大權(quán)力“硬化”而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府權(quán)力“弱化”的現(xiàn)象。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)功能弱化主要表現(xiàn)在權(quán)力機(jī)關(guān)的法定權(quán)威往往名不符實(shí)，從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)的權(quán)力運(yùn)行效果中，人大有“邊緣化”傾向。行政機(jī)關(guān)的管理職能和政治職能在農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)化的過程中許多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府未根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)改革機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，在實(shí)際工作中沒有處理好發(fā)展生產(chǎn)力與行使政治統(tǒng)治職能二者之間的關(guān)系。

（四）村民對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信任度下降

1.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）拖欠農(nóng)民債務(wù)較重

筆者走訪村民時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員拖欠飯店的接待費(fèi)、農(nóng)民承包的工程款等問題大量存在，對此群眾對政府的意見較大，從而降低了群眾對政府的信任度。

2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益事業(yè)建設(shè)滯后

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府把有限的財(cái)力主要用于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資，對公益事業(yè)的投入較小，使得鄉(xiāng)村道路年久失修，飲用水設(shè)施老化，農(nóng)民行路難、飲水難現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任危機(jī)。

3.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職責(zé)意識不強(qiáng)

表現(xiàn)為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏帶領(lǐng)農(nóng)民增收致富的主動性和積極性，對新農(nóng)村建設(shè)缺乏信心，不能為農(nóng)民在政策、資金、技術(shù)、信息等方面給予幫助和支持；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）坐不下、呆不住，在位時(shí)間少，工作力度不大，對群眾“冷、硬、橫、推”，群眾辦事難；對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作感到失望，干群關(guān)系緊張，沒有真正成為新農(nóng)村建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”、群眾發(fā)家致富的帶頭人。

（五）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府干預(yù)村民自治

據(jù)筆者調(diào)查，該鄉(xiāng)政府對村民自治大量干預(yù)，究其原因，主要有：

其一，出于完成指標(biāo)和追求政績的動機(jī)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)往往傾向于把指標(biāo)分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村委會完成任務(wù)。壓力型行政體制驅(qū)使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府控制村委會，也是村委會附屬行政化的外在原因，這一體制是鄉(xiāng)村關(guān)系失范的壓力源。

其二，當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村委會的過度干預(yù)也是權(quán)力和利益自我膨脹的產(chǎn)物。權(quán)力和利益都有一個(gè)顯著特點(diǎn)，這就是自我擴(kuò)張性——不斷地追求更大的權(quán)力和更多的利益，直到受到約束和抵制為主。為了緩解自身的財(cái)政壓力，確保自身的財(cái)政收入，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也竭力維持和加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的控制和干預(yù)。

其三，成文制度規(guī)定與制裁手段脫節(jié)。從制度層面講，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要求加強(qiáng)對農(nóng)村的行政管理與村民要求擴(kuò)大自治之間的矛盾，是由現(xiàn)行的法律沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村委會的權(quán)利、義務(wù)及其違反后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任所造成的。任何一項(xiàng)完整的制度都應(yīng)該由規(guī)范性制度安排和懲戒性制度安排兩部分構(gòu)成?！洞逦瘯M織法》第四條只粗略地規(guī)定了鄉(xiāng)村的“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系。它雖然確定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村委會的指導(dǎo)地位，卻只規(guī)定了行為模式，而沒有規(guī)定哪些是“村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”；它雖然規(guī)定了村委會應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展工作，但沒有規(guī)定協(xié)助的范圍與形式，沒有規(guī)定村委會不履行義務(wù)應(yīng)受到何種制裁；它也沒有規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府侵犯村民的自治權(quán)，應(yīng)承擔(dān)什幺責(zé)任，村民應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)部門尋求保護(hù)和救濟(jì)。成文制度安排在邏輯結(jié)構(gòu)上存在著這種規(guī)范性制度與制裁手段相脫節(jié)的缺陷，往往會導(dǎo)致實(shí)際中的兩種現(xiàn)象：一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府侵害村民對村委會的制度決定權(quán)；二是村民及村委會干部搞狹隘的地方主義。

［參考文獻(xiàn)］

［1］張厚安，白益華.中國農(nóng)村基層建制的歷史演變[M].成都：四川人民出版社，1992.

［2］趙秀玲.中國鄉(xiāng)里制度[M]．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002．

［3］張新光.“三位一體”的農(nóng)村改革觀[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006.

［4］項(xiàng)繼權(quán).外國農(nóng)村基層建[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1995.

［5］李德芳.民國鄉(xiāng)村自治問題研究[M].北京：人民出版社，2003.

［6］鄧小平.鄧小平文選（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993.

［7］戴均良.撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動小城鎮(zhèn)健康發(fā)展[J]．中國改革，2000，（12）．

［8］吳理財(cái).鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：撤銷抑或自治[J]．決策咨詢，2003，（5）．

［9］賀雪峰，董磊明．農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制：存廢之間的思考[A]．武漢：湖北出版社，2002.

［10］李昌平，董磊明．稅費(fèi)改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制研究[C]．天津：天津出版社，2005.

［11］丁耀明.村民自治與轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能[J].寧波論壇，2003，（1）.

［12］張新光.論中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年[J].中國行政管理，2005，（10）.

［13］山東省民政廳.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，促進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展——山東省萊蕪市加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)[C].濟(jì)南：山東人民出版社，1989.

［14］王翠英．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府到底應(yīng)當(dāng)怎樣改[J]．理論導(dǎo)刊，2004，（9）．