摘 要：文章歸納了改革開放后我國農(nóng)村義務(wù)教育公共財政體制變遷的三個階段：地方負(fù)責(zé)，分級管理——“一個框架，兩個不足”——三級管理，各負(fù)其責(zé)。通過對上述三階段的分析和檢討，不僅勾勒了我國農(nóng)村義務(wù)教育公共財政體制發(fā)展演變的軌跡，而且探討了變遷中存在的突出問題，為農(nóng)村義務(wù)教育的財政決策提供參考。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育 公共財政 體制
　　中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）04-025-02
　　
　　一、改革開放后我國農(nóng)村義務(wù)教育公共財政體制的三階段變遷
　　改革開放后我國農(nóng)村義務(wù)教育公共財政變遷的歷程大致分為以下三個階段：
　?。ㄒ唬┑胤截?fù)責(zé)，分級管理
　　這一階段從改革開放后到稅費改革前。1985年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，從管理體制上明確了“基礎(chǔ)教育的管理權(quán)屬于地方”的原則，“實行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理”。遵循這一原則，中小學(xué)教育經(jīng)費納入地方預(yù)算，由地方財政撥款，中央實行專項補助。同年4月12日，財政部又發(fā)出《關(guān)于頒發(fā)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政管理試行辦法的通知》，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級財政開始建立。這為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織作為中小學(xué)教育的管理主體綜合實施事權(quán)和財權(quán)奠定了基礎(chǔ)。以財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅(費)、對非義務(wù)教育階段學(xué)生收取學(xué)費和對義務(wù)教育階段學(xué)生收取雜費、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、支持社會集資辦學(xué)和捐資助學(xué)、建立教育基金的多渠道籌措教育經(jīng)費的格局逐步形成。在當(dāng)時的社會發(fā)展情況下，有利于調(diào)動鄉(xiāng)、村乃至全社會辦學(xué)的積極性，一定程度上增加了教育經(jīng)費來源，也一定程度上改善了農(nóng)村的辦學(xué)條件。但是義務(wù)教育的財政責(zé)任基本上被中央和省級政府轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)村政府，作為義務(wù)教育財政投入的主要承擔(dān)主體——鄉(xiāng)級組織因其薄弱的財力難以勝任，實際上一直是缺位的和虛擬的，而主要的責(zé)任主體則是更為弱勢的農(nóng)民，是真正的“義務(wù)教育農(nóng)民辦”。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“縣鄉(xiāng)財政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)”課題組2002年調(diào)查，自實施義務(wù)教育以來，農(nóng)村義務(wù)教育資金投入比例中，中央政府負(fù)擔(dān)的部分僅為2%，省和地區(qū)(包括地級市)的負(fù)擔(dān)部分合計起來也只有11%，其余均為縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān){1}。因為上級政府的轉(zhuǎn)移支付不但不規(guī)范，而且規(guī)模之少對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的巨大缺口而言無疑是杯水車薪，教育財政體制的錯位和扭曲不但沒能從根本上改觀義務(wù)教育的經(jīng)費短缺的問題，而且為鄉(xiāng)村組織假借辦教育之名行“亂集資、亂攤派”之實開了濫觴，并加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
　　自1994年“分稅制”改革以來，中央本級財政汲取能力大大提高。按照當(dāng)時中央與地方政府事權(quán)的劃分，中央本級負(fù)擔(dān)本級文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出；地方財政主要承擔(dān)地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費支出。而地方尤其縣級以下的財政大幅減少，義務(wù)教育（主要是農(nóng)村義務(wù)教育）的投入重心，沒有因此相應(yīng)從鄉(xiāng)村上移給級次較高的主體。這和分稅制改革之前沒什么兩樣。其實，義務(wù)教育按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來看，應(yīng)當(dāng)屬于公共產(chǎn)品，由于其外溢性，應(yīng)該由級次較高的政府（其財力相對雄厚），主要承擔(dān)義務(wù)基礎(chǔ)教育（尤其農(nóng)村義務(wù)教育）投入的職責(zé)。因此在一些地區(qū)“普九”中出現(xiàn)大量的債務(wù)和教師工資長期拖欠就不足為奇了。這個階段改革主要特點是財政投資主體錯位。公平地說，這種義務(wù)教育投入的錯位現(xiàn)象在稅費改革后得到了進(jìn)一步的緩解。
　?。ǘ耙粋€框架，兩個不足”
　　這一階段從稅費改革后到農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革前。鑒于分稅制改革不徹底，各級政府間的投入比例關(guān)系尚未理順，轉(zhuǎn)移支付制度很大一部分是維護(hù)地方的既得利益。尤其在進(jìn)行農(nóng)村費稅改革后，鄉(xiāng)村義務(wù)教育的投入格局發(fā)生重大變化：占義務(wù)教育投入總量近一半的鄉(xiāng)村集資和附加費被取消。面對鄉(xiāng)村投入撤資后留下的巨大資金缺口，2001年國務(wù)院對義務(wù)教育財政體制進(jìn)行了重大調(diào)整，實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理體制和財政體制。這標(biāo)志著農(nóng)村義務(wù)教育開始逐步納入公共財政的保障范圍，經(jīng)費來源從以鄉(xiāng)村投入為主轉(zhuǎn)向以國家財政保障為主。這個體制對各級政府的財政責(zé)任作了原則性規(guī)定：要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極籌措資金改善中小學(xué)辦學(xué)條件，縣將義務(wù)教育事業(yè)費（維持性經(jīng)費）全額納入財政預(yù)算；中央、省和地市通過轉(zhuǎn)移支付增強縣義務(wù)教育財政能力。在某種意義上說，這的確改變了義務(wù)教育財政投入過于倚重鄉(xiāng)村和農(nóng)民的不合理的現(xiàn)象。
　　此次改革的目的是原以為通過費稅改革專項轉(zhuǎn)移支付和提高義務(wù)教育投入主體的層級來實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，但實際情況并不樂觀。表面看起來，義務(wù)教育的投入主體從鄉(xiāng)村上移到縣級政府，似乎縣級政府的財政能力就能負(fù)擔(dān)義務(wù)教育投入，其實目前絕大多數(shù)縣財政根本就不充裕，僅能勉強維持原有支出格局，幾乎沒有財力增加義務(wù)教育投入。此外，即使縣級政府有足夠財力也缺乏投入義務(wù)教育的動力，因為目前縣級主要官員的執(zhí)政還是任期制，而義務(wù)教育是一項投入大，見效慢的長期事業(yè)，很難滿足官員在短期內(nèi)追求立竿見影的“政績”的訴求，再加上縣級人大監(jiān)督力度不夠，缺乏法律硬性規(guī)定等問題，因此當(dāng)縣級政府擔(dān)當(dāng)義務(wù)教育投入主體時也會遭遇到和原來由鄉(xiāng)村承擔(dān)投入主體時相類似的境況。
　　在稅費改革后，由于不允許向農(nóng)民收費，由于大多數(shù)縣級財政自身能力不足和動力不足等原因已無力承擔(dān)中小學(xué)辦學(xué)條件的改善。那么吸收非財政資金，鼓勵民間辦學(xué)也是解決義務(wù)教育財政危機一條途徑，但是就目前來看，我國民辦中小學(xué)在總體義務(wù)教育規(guī)模中不到5%的份額，是絕對緩解不了巨大的資金缺口。即使是多元籌資渠道也存在越來越多的弊端，多渠道籌措教育經(jīng)費的財政體制目前正遭遇日益嚴(yán)峻的危機。多渠道籌資體制擴大了不同地區(qū)間教育資源配置的不均衡，同時由于稅費改革的沖擊，更強化了學(xué)校屢禁不止的亂收費的趨勢。多渠道籌資的體制也是導(dǎo)致學(xué)校行為的“異化”的主要推手，使學(xué)校的行為與學(xué)校的使命產(chǎn)生了深刻的矛盾，使學(xué)校越來越偏離教育理想與道德的追求，越來越多地成為經(jīng)濟(jì)利益的主體。當(dāng)學(xué)校對經(jīng)濟(jì)利益的追求超過了對教育理想與道德追求時，學(xué)校就日益變成工業(yè)技能的訓(xùn)練場，越來越遠(yuǎn)離了學(xué)校教育肩負(fù)的使命。
　　因此，費稅改革后義務(wù)教育財政投入并沒有得到實質(zhì)性增加。雖然財政撥款占義務(wù)教育總投入比例大幅提高，主要是中央費稅改革后用于義務(wù)教育的財政補助。但仍不足以彌補因鄉(xiāng)村教育投入（占義務(wù)教育總投入50%）退出而留下的巨大缺口。這一階段的財政改革只是粗略構(gòu)建了政府舉辦義務(wù)教育的制度框架，并沒有從根本上擺脫義務(wù)教育的財政困境。根據(jù)以上分析，這個階段的改革特點，可概括為“一個框架，兩個不足”。“一個框架”是指義務(wù)教育有了一個“以縣為主”的制度框架；兩個不足指：中央和省的財政投入不足以彌補鄉(xiāng)村投入撤出后的缺口，縣缺乏足夠的財力和動力加大義務(wù)教育的財政投入。正如“完善農(nóng)村義務(wù)教育財政保障機制”課題組指出的那樣：農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入體制困境的癥結(jié)在于各級政府之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱，其核心在于義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)與保障機制的不合理，即不同層級政府農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入責(zé)任與相應(yīng)的保障能力，缺乏明確而規(guī)范的制度基礎(chǔ)。這種財權(quán)與事權(quán)不對稱最終通過投入不足而集中反映出來，并引發(fā)其他一系列問題。因此，改善農(nóng)村義務(wù)教育財政保障機制是解決這些難題的關(guān)鍵{2}。
　?。ㄈ┤壒芾?，各負(fù)其責(zé)
　　這一階段從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革后至今，主要實行了中央、省級政府以及縣級政府各負(fù)其責(zé)的三級管理體制。2005年12月國務(wù)院下文《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》（以下簡稱《通知》），要求按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。具體內(nèi)容包括：一是全面免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平。三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機制。最后通知指出農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，從2006年農(nóng)村中小學(xué)春季學(xué)期開學(xué)起，分年度、分地區(qū)逐步實施。
　　
　　2006年6月新修訂的《義務(wù)教育法》對上述《通知》精神給予了法律上的確認(rèn)，完成了一個從政策上升為法律的完美飛躍。該法第二條規(guī)定：國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。第四十二條規(guī)定：國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障。該法對義務(wù)教育管理體制作了比《通知》更精確、更權(quán)威的規(guī)定。其第七條規(guī)定：義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。第四十四條還具體明確規(guī)定了各級財政主體的責(zé)任：義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔(dān)。首次以法律的形式確定了中央、省和縣三級政府的義務(wù)教育的管理責(zé)任，體現(xiàn)了義務(wù)教育財政的承擔(dān)主體由“缺位”到“歸位”的演變軌跡。新法還首次對流動兒童入學(xué)問題明確規(guī)定：父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。為了體現(xiàn)均衡和公平精神，該法對于邊遠(yuǎn)地區(qū)的兒童入學(xué)都作明確規(guī)定：縣級人民政府根據(jù)需要設(shè)置寄宿制學(xué)校，保障居住分散的適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育（第十七條）。把完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制（第三十一條）也寫進(jìn)了法律。地方各級人民政府在財政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費單列（第四十五條）。新法第六十一條規(guī)定：對接收義務(wù)教育的適齡兒童、少年不收雜費的實施步驟，由國務(wù)院規(guī)定。這些都是對《通知》的肯定、升華和創(chuàng)新。
　　二、改革開放后我國義務(wù)教育公共財政體制變遷的評析
　　從上述三個階段的變遷歷程來看，改革開放后我國義務(wù)教育財政承擔(dān)主體經(jīng)歷了從“缺位”、“錯位”、“越位”到正確的“歸位”的歷程，這個變遷同時也是我國義務(wù)教育體制逐步健全的歷程。第三階段的改革力度之大、投資之巨、影響之深，對于信奉“漸進(jìn)式”改革理念的我國來說都是罕見的。因此，對于《通知》和新修訂的《義務(wù)教育法》對民族素質(zhì)的奠基性貢獻(xiàn)和對民族復(fù)興的歷史意義，仍不可低估。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎獲得者美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森所說：“在走向平等的道路上，沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權(quán)的社會主義。{3}”正是這個“偉大的步驟”不僅是構(gòu)建和諧社會的重大舉措，更是從體制上破除了阻礙我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的羈絆，是義務(wù)教育走向均衡和平等的征途上一次光輝的里程碑式的跨越。
　　但是鑒于我國東、中、西部三個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展巨大的不平衡性，有兩個問題需要進(jìn)一步探索和解決，一是新增的錢能否發(fā)揮效益值得研究。在現(xiàn)實中，有些地方，保證政府中“圈內(nèi)人”的“吃飯”問題已經(jīng)成為公共財政的目的本身，而不是被當(dāng)成服務(wù)公民的手段來對待。由于考慮自身利益，政府在提供公共服務(wù)時缺乏社會公正性，如果地方政府的公共開支重點不變，如果其背后的政治架構(gòu)不變，不管新機制的保障功能如何強大，那么情況有可能變得更嚴(yán)峻，財政資源沒有用來滿足公民對公共服務(wù)的需求的問題會繼續(xù)存在，公民的基本需求和權(quán)利(如義務(wù)教育)將繼續(xù)被忽視{4}。二是關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的制度的規(guī)范問題，盡管《通知》指出，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，確保中央和地方各級農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革資金落實到位。新修訂的《義務(wù)教育法》對此也規(guī)定：國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和規(guī)范義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付，支持和引導(dǎo)地方各級人民政府增加對義務(wù)教育的投入?？陀^地說，這些都規(guī)定得較為抽象和籠統(tǒng)，不易操作，同時其決策過程是不公開、不透明的，更不易監(jiān)督。目前缺乏一套科學(xué)的對義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付情況的監(jiān)督和審計系統(tǒng)，對專項資金是否做到?？顚Ｓ?，是否被截留和挪用還不能及時準(zhǔn)確地掌握信息，對違反專項資金使用規(guī)定的地方政府和單位，缺失相應(yīng)的懲處機制。因此中央和省轉(zhuǎn)移支付的資金不一定真正用到應(yīng)該受益的對象上，“據(jù)上海教科院智力開發(fā)所對全國491個國家級的貧困縣教育財政與初等教育成本的分析結(jié)果表明：國家每年給貧困縣的千萬元補助，在縮小城鄉(xiāng)差別上，似乎沒有顯著成效，即真正特別貧困的農(nóng)村小學(xué)似乎沒有得到很大的受益。因此中央對各省的財政轉(zhuǎn)移支付，在增進(jìn)義務(wù)教育的公平和效率方面的作用極其有限{5}。”從這個意義上說，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制的實施效果還有待于在實踐中檢驗和完善。
　　[該論文為中山大學(xué)黃崴教授主持的廣州市“十一五”教育科學(xué)重大規(guī)劃課題“廣州市公辦義務(wù)教育均衡發(fā)展研究”（課題編號：06A012）子課題的部分成果。]
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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