【摘要】水行政執(zhí)法中存在著執(zhí)法人員素質(zhì)不高、工作地位不強(qiáng)、自由裁量權(quán)難把握等執(zhí)法主體內(nèi)部問題和群眾水事法律觀念淡薄、相關(guān)部門與領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)的執(zhí)法外部環(huán)境問題。提升水行政執(zhí)法水平需要建立一支高素質(zhì)的水行政執(zhí)法隊伍、加強(qiáng)對水行政執(zhí)法的監(jiān)督、創(chuàng)造良好的外部執(zhí)法環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】水行政執(zhí)法 執(zhí)法水平 問題 途徑

【中圖分類號】TV211【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1673-8209(2010)07-0-02

江都市水務(wù)局(原稱水利局)是于1990年根據(jù)國家水利部及上級水行政主管部門的統(tǒng)一部署，經(jīng)江都市編委批準(zhǔn)的內(nèi)設(shè)專職水政機(jī)構(gòu)，并于1996年成立專職水政監(jiān)察隊伍。目前，市水政監(jiān)察大隊下設(shè)5個水政監(jiān)察中隊，各鎮(zhèn)水務(wù)站均配備了1—2名水政監(jiān)察員，共有專、兼職水政監(jiān)察員68名。10多年來，在市委、市政府及上級水行政主管部門的正確領(lǐng)導(dǎo)下，水行政執(zhí)法工作不斷加強(qiáng)和規(guī)范，水政監(jiān)察人員恪盡職守，勤奮工作，敢于同一切破壞正常水事秩序的活動作斗爭，有力地打擊了各類水事違法行為，為全市水利事業(yè)、國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全提供了強(qiáng)有力的保障。但由于種種原因，目前的水行政執(zhí)法工作還存在著諸多問題，如何解決這些問題，并不斷提升水行政執(zhí)法水平，是當(dāng)前亟待研究的重要課題。

1 水行政執(zhí)法工作概述

水行政執(zhí)法又稱水政監(jiān)察，它作為行政執(zhí)法的一個組成部分，是指各級水行政主管部門或法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，依照水法規(guī)對公民、法人或其他組織遵守、執(zhí)行水法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違反水法規(guī)的行為依法實施行政處罰及其他行為措施等行政執(zhí)法活動。

水行政執(zhí)法的目的是為了貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，調(diào)整在開發(fā)、利用、保護(hù)、管理水資源和防治水害過程中所發(fā)生的各種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)正常的水事秩序;保護(hù)水、水域和水工程，為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和保障人民物質(zhì)文化生活服務(wù)。

依照法律規(guī)定，水行政執(zhí)法的具體行為方式主要有以下四種:一是水行政檢查、監(jiān)督。即水行政主管部門在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，對被管理對象貫徹落實水事法律法規(guī)情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督，督促他們自覺遵守水事法律、法規(guī)，依法行使權(quán)利和履行義務(wù); 二是水行政許可和水行政審批。即水行政主管部門賦予相對人某種權(quán)利，準(zhǔn)予從事某方面活動的行政行為;三是水行政處罰。即水行政主管部門依法對違反水事法律、法規(guī)應(yīng)受懲罰的單位或個人給予的行政制裁，其種類主要有:警告、罰款、沒收非法所得、吊銷許可證以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他水行政處罰;四是水行政強(qiáng)制執(zhí)行。指水行政主管部門在作出行政處理和行政處罰決定，對相對人科以義務(wù)后，行政相對人逾期不起訴又不履行義務(wù)時，水行政機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施迫使其履行義務(wù)或達(dá)到履行義務(wù)相對的狀態(tài)。

2 當(dāng)前水行政執(zhí)法中存在的主要問題

法律的規(guī)定和現(xiàn)實的執(zhí)行總是有或多或少的誤差，這種誤差是無論如何也無法避免的，關(guān)鍵問題是如何在現(xiàn)實情況下，整合有關(guān)資源，盡量使得水行政執(zhí)法最大可能的與立法本意相一致。就水行政執(zhí)法主體而言，當(dāng)前水行政執(zhí)法中主要存在的兩個方面的問題:

2.1 執(zhí)法主體內(nèi)部的問題

2.1.1 水行政執(zhí)法人員素質(zhì)亟需提高。我市基層水行政執(zhí)法隊伍從組建至今，水行政執(zhí)法人員大部分是從其他崗位抽調(diào)進(jìn)來的，多數(shù)是從事工程管理的技術(shù)人員或是其他部門的工作人員，不少人的主要工作還是從事技術(shù)工作，兼職作水行政執(zhí)法工作。從人員配備來看，普遍存在著文化程度不夠高，專業(yè)知識搭配不盡合理，這些人員大多熟知水利行業(yè)專業(yè)知識，而各項法律、法規(guī)及規(guī)章知識相對欠缺，盡管系統(tǒng)每年都安排一定時間進(jìn)行短期的各種形式的培訓(xùn)，但由于受到各方面工作的牽制和影響，缺乏精力和時間對水行政執(zhí)法相關(guān)問題進(jìn)行分析、研究和探討，只能根據(jù)工作需要，缺什么知識補(bǔ)什么知識，造成專業(yè)法律知識和執(zhí)法業(yè)務(wù)不精通，從而造成在實際執(zhí)法工作中，對水事違法案件事實的認(rèn)定、證據(jù)的收集、程序的把握等方面存在缺陷。

2.1.2 水行政執(zhí)法工作地位有待強(qiáng)化。一是人員待遇不落實，人員穩(wěn)定性差。由于待遇不高，且水行政執(zhí)法難度大、水上執(zhí)法有一定的危險性，而導(dǎo)致人員穩(wěn)定性差，如我市水政監(jiān)察大隊成立以來，人員多次調(diào)整，特別是專職水政監(jiān)察員調(diào)動頻繁，嚴(yán)重影響了工作的連續(xù)性，人生傷害保險、通訊補(bǔ)貼、執(zhí)法津貼等至今尚未到位，人員編制仍然不能參照公務(wù)員管理;二是執(zhí)法裝備差，執(zhí)法經(jīng)費難保障。水政執(zhí)法的裝備落后，不能及時配置和更新，與水利部水政監(jiān)察規(guī)范化的要求存在一定差距，如我市水政監(jiān)察大隊至今尚未配備攝像設(shè)備，致使日常取證工作常常受到影響;三是水行政執(zhí)法煩瑣，執(zhí)法能力難提高。水行政主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員，遇到水事違法行為時，不論嚴(yán)重與否，常常不是積極去制止，而是推給水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如果水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)事無巨細(xì)都去管，勢必分散力量，削弱戰(zhàn)斗力。所有這些問題的存在，都嚴(yán)重影響了水政執(zhí)法隊伍建設(shè)。

2.1.3 自由裁量權(quán)尺度問題。在水行政執(zhí)法工作實踐中，經(jīng)常會遇到這樣的情形:被處罰對象對違反水法律、法規(guī)的事實和水行政執(zhí)法處罰程序沒有意見，但對水法律、法規(guī)規(guī)定的罰款數(shù)額提出異議，即自由裁量權(quán)的裁量依據(jù)。自由裁量權(quán)是水事法律、法規(guī)賦予水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員一定幅度的有選擇余地的處置權(quán)力，是為了讓水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員更靈活有效地貫徹執(zhí)行水事法律、法規(guī)，以便在實施水行政處罰時收到事半功倍的效果。根據(jù)現(xiàn)行的水行政法律、法規(guī)的規(guī)定，水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到水行政執(zhí)法的全過程。但是，這種“自由”應(yīng)該是相對的，而不是“絕對”的“自由”。實踐中，自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，不僅會出現(xiàn)濫用職權(quán)、處罰畸輕畸重顯失公正、拖延履行法定職責(zé)等情形，且經(jīng)常容易引起違法者的對抗心理。如何正確使用自由裁量權(quán)，缺乏有效、合理的方法和手段。

2.2 執(zhí)法主體外部的問題

水行政執(zhí)法面臨的問題，除了水行政執(zhí)法主體的自身環(huán)節(jié)之外，執(zhí)法的外部環(huán)境也是一個很重要的因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)前水行政執(zhí)法外部環(huán)境問題主要有兩個問題:

一是群眾水事法律觀念淡薄。在水行政執(zhí)法實踐工作中，不少當(dāng)事人水法制意識不強(qiáng)，不了解哪些行為是違反水法律、法規(guī)的，一旦違反行為被查處，就認(rèn)為水行政主管部門或水行政執(zhí)法人員是跟他們過不去，如認(rèn)定一些違章建設(shè)可能影響防汛抗洪，群眾就認(rèn)為是水行政執(zhí)法人員用法律壓人、威嚇?biāo)麄儯谛睦锷袭a(chǎn)生了對立情緒，在行為上往往對依法履行職責(zé)表現(xiàn)出不配合;近年來，少部分村組干部受“法不治眾”觀念的影響，鼓動群眾竭力阻撓執(zhí)法活動，開始出現(xiàn)群體性水事違法案件，給水行政主管部門執(zhí)法造成被動，無形之中增加了執(zhí)法的難度，同時也給違法行為當(dāng)事人造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。如我市個別地方出現(xiàn)以群眾集資為名，強(qiáng)占水利工程管理范圍內(nèi)灘地的現(xiàn)象，嚴(yán)重擾亂了正常的水事管理秩序。

二是相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)。水涉及千家萬戶、各行各業(yè)，水資源的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執(zhí)法的重要性。水行政執(zhí)法的對象與其他執(zhí)法部門相比，較為分散、遍布城鄉(xiāng)，法人、集體組織及普通公民，而且涉及經(jīng)濟(jì)利益，極易引起地方保護(hù)和行政干預(yù)。由于一些地方和單位領(lǐng)導(dǎo)水法制觀念淡薄，受短期效益和本位利益驅(qū)動，非常注重“政績工程”，大力推進(jìn)“重點工程”，便產(chǎn)生了地方保護(hù)思想，為了本部門、本地區(qū)的利益，隨意占用水利工程管理范圍內(nèi)灘地等現(xiàn)象和損壞水利工程設(shè)施行為，具體表現(xiàn)為:當(dāng)查處水事違法案件中被處罰主體為單位時，有關(guān)部門就進(jìn)行干預(yù);當(dāng)處罰涉及到地方經(jīng)濟(jì)時，地方政府就予以保護(hù);當(dāng)違法者是群體時，總是以穩(wěn)定為名過分遷就等等，致使水行政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)中話難講、事難做、案難辦，導(dǎo)致有法“難”依、執(zhí)法“難”嚴(yán)、違法“難”究，大大增加了執(zhí)法工作的難度，特別是極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識不強(qiáng)，利用職權(quán)人為干預(yù)執(zhí)法活動，擅自主張，進(jìn)行行政干預(yù)，以權(quán)代法、以言代法，嚴(yán)重削弱了法律、法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和公正性。

3 提升水行政執(zhí)法水平的途徑

針對上述水行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為可以著力從以下幾個方面解決:

3.1 建立一支高素質(zhì)的水行政執(zhí)法隊伍

“徒法不足以自行”，有了好的法律，還得依靠執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員加以貫徹落實。為搞好水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高水行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，可著力采取以下一些措施:一是實行水行政執(zhí)法資格考核認(rèn)證制度，堅持持證上崗;按照行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)參照公務(wù)員管理的規(guī)定，確保在編在崗水行政執(zhí)法人員全部參照公務(wù)員管理，落實有關(guān)各項激勵措施，保證水行政執(zhí)法人員隊伍的相對穩(wěn)定。二是加強(qiáng)在崗水行政執(zhí)法人員專業(yè)知識和法律知識的培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要學(xué)習(xí)與掌握與水行政執(zhí)法活動有關(guān)的專業(yè)知識，如水文、水工、水土保持、水資源管理和保護(hù)等知識，還應(yīng)掌握較為扎實的法律知識、調(diào)查取證工作技巧等;學(xué)習(xí)培訓(xùn)可采取多種形式，如集中學(xué)習(xí)、定期培訓(xùn)、以案說法、模擬案情、觀摩交流等。三是正確行使水行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)，除可通過強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)以外，還可以通過編制典型案例、制定規(guī)范性文件、利用對成本定量分析與“過罰相當(dāng)”原則相結(jié)合來合理確定罰款幅度等，強(qiáng)化水行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的法律約束和規(guī)范運(yùn)用，從源頭上解決水行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)過于“自由”的問題，使之具體化、規(guī)范化，具有較強(qiáng)的可操作性。四是加大投入，不斷改善水行政執(zhí)法隊伍的裝備水平。嚴(yán)格落實水利部對照水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)要求，積極采取措施，確保執(zhí)法辦案裝備正常使用和經(jīng)費及時到位。

3.2 加強(qiáng)對水行政執(zhí)法的監(jiān)督

現(xiàn)代民主與法制要求，有權(quán)力就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致專制和腐敗。水行政執(zhí)法活動理應(yīng)接受方方面面的監(jiān)督，只有建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，才能保證水行政執(zhí)法的公平和公正，保障依法行政，防止以權(quán)謀私、徇私枉法、執(zhí)法犯法等不良行為的發(fā)生。筆者認(rèn)為，水行政執(zhí)法監(jiān)督的主要方式應(yīng)有:水行政執(zhí)法首先要接受水行政主管部門及其上級政府的監(jiān)督;其次應(yīng)依法接受具有法定監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān) (如國家權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等)的監(jiān)督;此外，還應(yīng)接受廣大人民群眾、社會團(tuán)體和新聞輿論的監(jiān)督。

3.3 創(chuàng)造良好的外部執(zhí)法環(huán)境

外部執(zhí)法環(huán)境是執(zhí)法部門的執(zhí)法活動空間，外部執(zhí)法環(huán)境的好壞直接影響到水行政執(zhí)法工作的開展和成效。為了創(chuàng)造一個良好的外部執(zhí)法環(huán)境，首先，應(yīng)加大水事法律、法規(guī)宣傳教育力度，通過電臺、電視臺、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等傳媒的作用，讓全社會充分認(rèn)識到水資源的珍貴、水利工程保護(hù)的重要、水污染問題的嚴(yán)峻，不斷增強(qiáng)廣大人民群眾的水法治意識，樹立水法治觀念，自覺地珍惜水資源，保護(hù)水利工程設(shè)施，愛護(hù)水環(huán)境，更多地關(guān)心和支持水利建設(shè)事業(yè)，為搞好水行政執(zhí)法奠定牢固的社會群眾基礎(chǔ);其次，增強(qiáng)黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部的水法治觀念，并把水資源的保護(hù)納入各級政府官員政績考核的一項重要內(nèi)容，讓他們充分認(rèn)識依法治水的重要性，主動關(guān)心、支持水行政執(zhí)法工作;其次，還應(yīng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，消除貧困，為保護(hù)水環(huán)境奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。