如果能開(kāi)發(fā)廢棄土地、合并村莊或者調(diào)整宅基地布局，同樣能夠堅(jiān)守住集體土地和國(guó)有土地之間的“紅線”，為何非要搞拆村上樓，老惦記農(nóng)民那一畝三分地呢？

正在全國(guó)20多個(gè)省市展開(kāi)的“消滅村莊”運(yùn)動(dòng)，令數(shù)以百萬(wàn)甚至千萬(wàn)農(nóng)民拿著微不足道的賠償被迫遷入城市，或搬入那些“新社區(qū)”。出現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)民“被上樓”，源于中央一項(xiàng)新的土地政策。

負(fù)責(zé)全國(guó)土地管理工作的國(guó)土資源部?jī)赡臧肭邦C布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》（“下稱(chēng)《增減掛鉤辦法》”），至今已批準(zhǔn)24個(gè)省市做試點(diǎn)。這個(gè)《增減掛鉤辦法》，簡(jiǎn)言之就是，城市若想增加土地供應(yīng)，須在同區(qū)內(nèi)增加相應(yīng)的農(nóng)田面積。

于是，在城市土地供應(yīng)受限的情況下，地方政府新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”的黑手便伸向了農(nóng)村。

貌似一舉兩得的政策

在本世紀(jì)初的幾年里，中國(guó)每天消失53個(gè)村落。但今年開(kāi)始，消失的村莊數(shù)恐怕要遠(yuǎn)高于此。村莊撤并運(yùn)動(dòng)，像一股不可遏制的洪水，襲擊了中國(guó)的大多數(shù)省市——從山東的諸城向東蔓延至濟(jì)南、膠東，向西蔓延至濟(jì)寧、菏澤、德州。而與山東相鄰的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省河北，預(yù)計(jì)兩年內(nèi)迅速完成15%的行政村拆建改造。

不同于以往的幾波城市郊區(qū)“圈地運(yùn)動(dòng)”，各方面反饋的信息表明，此輪“圈地運(yùn)動(dòng)”深入到了鄉(xiāng)村的肌理，并因?yàn)橐?guī)模之大、范圍之廣、監(jiān)督成本之高，接近于失控狀態(tài)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間指出，和平時(shí)期大規(guī)模的村莊撤并運(yùn)動(dòng)“古今中外，史無(wú)前例”，這是“要出大事的”。

各地方政府幾乎同時(shí)出現(xiàn)的亢奮，無(wú)疑與上峰的具體政策有關(guān)。在此之前雖然新農(nóng)村建設(shè)的口號(hào)已經(jīng)提出數(shù)年，但成果并不明顯。從2006年4月開(kāi)始，到2009年，國(guó)土部先后批準(zhǔn)了24個(gè)省市加入增減掛鉤試點(diǎn)，并于2008年6月頒布了《增減掛鉤辦法》，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授郝晉珉曾參與《增減掛鉤辦法》的制訂工作。他認(rèn)為，國(guó)土部開(kāi)展此試點(diǎn)也是無(wú)奈的選擇。國(guó)土部負(fù)有守衛(wèi)18億畝耕地紅線的責(zé)任，這對(duì)于它來(lái)說(shuō)是一個(gè)硬性指標(biāo)，在各地城市化狂飆的背景下，國(guó)土部的壓力顯而易見(jiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土部門(mén)與地方政府的拉鋸戰(zhàn)一直或明或暗在進(jìn)行。

對(duì)地方政府而言，增加城市土地供應(yīng)的誘因很大。不過(guò)，城市土地供應(yīng)受制于兩大因素，其一、城市本身的空置土地有限；其二、中央定下各城市用地指標(biāo)，每年最多只能推出某個(gè)面積的土地，用作發(fā)展住宅、商業(yè)大廈等。對(duì)于第一個(gè)因素，地方政府尚可把市區(qū)內(nèi)的工廠、醫(yī)院、大學(xué)、車(chē)站、公園等，搬到市郊，又或以舊城改造之名，強(qiáng)迫居民搬走，空出的土地就可拍賣(mài)。至于第二個(gè)因素，則是地方政府“緊箍咒”，而《增減掛鉤辦法》就為它們解咒。只要增加農(nóng)田面積，就意味著增加城市土地供應(yīng)，財(cái)政收入會(huì)大增。有錢(qián)了，地方干部就可推出更多偉大項(xiàng)目，刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，造就一項(xiàng)項(xiàng)政績(jī)，成為升官本錢(qián)，更何況透過(guò)這些項(xiàng)目，官員及其家屬還可上下其手。

因此，對(duì)國(guó)土部和地方政府而言，《增減掛鉤辦法》可謂一舉兩得。

對(duì)農(nóng)村的又一次掠奪

盡管?chē)?guó)土部的《增減掛鉤辦法》嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、大拆大建。但在不少地方，強(qiáng)拆民房、強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”的事例時(shí)有發(fā)生?！对鰷p掛鉤辦法》還要求，妥善補(bǔ)償和安置農(nóng)民，所得收益要返還農(nóng)村，“要用于農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同時(shí)，甚至還要求農(nóng)民交錢(qián)住樓房。在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了數(shù)十棟密集的農(nóng)民公寓，要村民補(bǔ)差價(jià)購(gòu)買(mǎi)。因補(bǔ)償款購(gòu)買(mǎi)不起足額面積樓房，壩頭村35歲女子徐傳玲去年10月自殺。壩頭村村民王素梅告訴媒體，她的丈夫被拆遷隊(duì)打傷，后又被村干部拉到湖邊要求立即簽字，否則沉湖。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授于崢嶸指出，當(dāng)前以各種名義圈走農(nóng)民宅基地，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象，可以看成是，城市對(duì)農(nóng)村的又一次掠奪。他說(shuō)：“由于利益沖動(dòng)，很多地方都把侵占農(nóng)民土地作為獲取利益和政績(jī)的重要手段。”于崢嶸表示，改革開(kāi)放以來(lái)，至少有五六千萬(wàn)農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有一半沒(méi)有工作，沒(méi)有保障，引起糾紛?！巴恋貑?wèn)題已占全部農(nóng)村群體性事件的65%，已成農(nóng)業(yè)稅取消后，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題和焦點(diǎn)問(wèn)題?！?/p>

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭鳳田也指出，目前這一輪村莊拆并拆建潮名為讓農(nóng)民過(guò)上現(xiàn)代化生活，實(shí)則是把農(nóng)民宅基地當(dāng)成唐僧肉，轉(zhuǎn)換出來(lái)用于增加建設(shè)用地指標(biāo)，增加土地財(cái)政收入。而宅基地的主人被草草打發(fā)，農(nóng)民從寬敞的庭院被迫搬到狹窄的公寓，還要繼續(xù)農(nóng)業(yè)生活，不但生活沒(méi)現(xiàn)代化，不方便與顯性成本大增，發(fā)生上樓致貧現(xiàn)象，什么都要往里貼錢(qián)。

愈演愈烈的“消滅村莊大躍進(jìn)”、逼農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)，引起社會(huì)的強(qiáng)大關(guān)注，也驚動(dòng)了國(guó)務(wù)院。據(jù)中央媒體報(bào)道，國(guó)務(wù)院總理溫家寶11月10日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，開(kāi)展農(nóng)村土地整治，要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位……要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開(kāi)展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。

次日，國(guó)土部召開(kāi)會(huì)議稱(chēng)，將立即著手修改農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)相關(guān)文件，將維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位。

增減倒掛背后的新土地財(cái)政

《增減掛鉤辦法》規(guī)定，“將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)?！币簿褪钦f(shuō)，復(fù)墾的不一定非要是宅基地，但各地都不約而同地把目標(biāo)指向了農(nóng)民的宅基地。

事實(shí)上，漫步各地鄉(xiāng)村，很容易就能看到有很多閑置的土地，也有很多撂荒或廢棄的土地，就是在村莊里和村莊周?chē)灿泻芏噙@樣的地方。如果能開(kāi)發(fā)廢棄土地、合并村莊或者調(diào)整宅基地布局，同樣可以整理出更多的土地，同樣能夠堅(jiān)守住集體土地和國(guó)有土地之間的“紅線”，為何非要搞拆村上樓，老惦記農(nóng)民那一畝三分地呢？對(duì)此，媒體評(píng)論員陳雪根一針見(jiàn)血地指出，就因?yàn)檗r(nóng)民好欺負(fù)，地方政府不保護(hù)他、集體組織不出賣(mài)他就已不錯(cuò)，更談不上維護(hù)他的權(quán)益了。

中國(guó)社科院2010《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書(shū)》指出，中國(guó)近20年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠房地產(chǎn)業(yè)膨脹發(fā)展。由于壟斷著土地供應(yīng)，地方政府嘗到了甜頭，越來(lái)越重視“賣(mài)地”收入。今年4月國(guó)土資源部公布的《2009中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，2009年全國(guó)土地出讓金達(dá)1.59萬(wàn)億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的48.8%。

上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師顧海波對(duì)本刊記者表示，地方政府如此熱衷于到農(nóng)村圈地表明，整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的中心依然在房地產(chǎn)上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)的以來(lái)過(guò)重。

在此輪城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)中，宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益（級(jí)差收益），正在被權(quán)力和資本“合謀”拿走。河北省廊坊市國(guó)土資源局總工郭立平在接受媒體采訪時(shí)表示，政府拿錢(qián)給農(nóng)民補(bǔ)償了舊宅，置換出的建設(shè)用地，由政府統(tǒng)一調(diào)配使用，收益將歸政府，農(nóng)民不再享受土地級(jí)差收益。按照土地學(xué)會(huì)專(zhuān)家的計(jì)算，每年全國(guó)被征地農(nóng)民相當(dāng)于放棄的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)至少有30萬(wàn)億之巨。而這一數(shù)據(jù)，普遍適用于全國(guó)各大城市的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，上海市社科院提供的數(shù)據(jù)顯示，按照土地原用途補(bǔ)償安置，補(bǔ)償嚴(yán)重不足。長(zhǎng)三角農(nóng)業(yè)用地征地補(bǔ)償費(fèi)，只相當(dāng)于土地升值收益的1/50。

2008年9月，在全國(guó)政協(xié)召開(kāi)的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局”專(zhuān)題協(xié)商會(huì)上，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任董文標(biāo)委員算了一筆賬：目前全國(guó)農(nóng)村居民有7.3億人，人均住宅的建筑面積大約30平方米，以村鎮(zhèn)住房平均600-800元的成本造價(jià)計(jì)算，農(nóng)村農(nóng)民住宅價(jià)值可達(dá)到13萬(wàn)億至18萬(wàn)億元人民幣。

由此可見(jiàn)，和耕地一樣，宅基地使用權(quán)以及地上住宅已經(jīng)成為農(nóng)民的財(cái)富堡壘。另一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地，占全國(guó)總建設(shè)用地的4/5，在中共十七屆三中全會(huì)明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則思路后，農(nóng)民的宅基地正在成為各方力量爭(zhēng)食的金礦。

宅基地是誰(shuí)的

中國(guó)《憲法》第十條、新《土地管理法》第八條都明文規(guī)定，宅基地屬于村民集體所有?！段餀?quán)法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?？梢?jiàn)，村民對(duì)宅基地的使用權(quán)和城市居民的房屋所有權(quán)一樣，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，憲法和法律的規(guī)定往往會(huì)成為一紙空文。上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡指出，可能很多人會(huì)將矛頭對(duì)準(zhǔn)地方政府，認(rèn)為是這些“歪嘴和尚”將這個(gè)本來(lái)是可以節(jié)約用地的“好經(jīng)”給念歪了。但是問(wèn)題并不那么簡(jiǎn)單。地方政府之所以那么有恃無(wú)恐，能夠輕而易舉地將農(nóng)民的宅基地變?yōu)楦兀嗟厥窃从谥袊?guó)土地制度的漏洞。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)有的土地制度下，政府將集體所有的宅基地變?yōu)閲?guó)有的建設(shè)用地時(shí)需要給農(nóng)民以補(bǔ)償，但是法律上并沒(méi)有明確將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地時(shí)的補(bǔ)償方式。這個(gè)漏洞的存在讓地方政府有了可乘之機(jī)，它們以“節(jié)約耕地”的名義將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地，然后以“城鄉(xiāng)一體化”的借口將農(nóng)民趕入城市。在這個(gè)過(guò)程中，他們既不需要向上級(jí)政府變更土地利用總體規(guī)劃，同時(shí)還省下來(lái)一大筆征收補(bǔ)償費(fèi)的支出。

清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授蔡繼明指出，從中國(guó)幾千年的歷史來(lái)看，土地一直都是私有的，土地私有的觀念是根深蒂固的。上世紀(jì)50年代實(shí)行的農(nóng)村集體土地所有制，并非農(nóng)民自發(fā)自愿的選擇，而是政府為推行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和剪刀差政策而做出的一種制度安排。中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地制度自上世紀(jì)80年代推行家庭承包制以來(lái)，就再?zèng)]有進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性變革。在蔡繼明看來(lái)，農(nóng)村的土地是集體所有，但實(shí)際上經(jīng)過(guò)承包之后大部分又分給了農(nóng)民。而村委會(huì)代表集體來(lái)行使集體所有權(quán)，實(shí)際上并不一定能夠反映農(nóng)民的權(quán)益。在征地的過(guò)程中，農(nóng)民處在一個(gè)弱勢(shì)的、沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)的地位，常常是他們的利益得不到反映，因此，農(nóng)地必須實(shí)行私有化改革。

蔡繼明認(rèn)為，農(nóng)地（包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地）的私有化，有利于國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程，也有助于從制度層面解決困擾我國(guó)的若干土地問(wèn)題，比如政府征地上的腐敗與低效，以及與小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)的糾紛與認(rèn)識(shí)歧異等等。

一些學(xué)者擔(dān)心，土地私有化會(huì)加劇貧富分化，造成社會(huì)不安定。對(duì)此，耶魯大學(xué)金融學(xué)教授陳志武明確予以否定。陳志武指出，現(xiàn)在的事實(shí)是，在土地國(guó)有或集體所有制度下，土地照樣在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，在此過(guò)程中權(quán)力和資本獲益最多。陳志武認(rèn)為，相比之下，如果土地私有，在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中擁有地權(quán)的農(nóng)民至少還有點(diǎn)發(fā)言權(quán)，是交易的主體方，在許多情況下農(nóng)民的所得不至于像現(xiàn)在這樣少。農(nóng)村土地私有化的制度收益是，農(nóng)民會(huì)更富有了；其制度成本是，那些掌權(quán)者少了撈錢(qián)、撈權(quán)的基礎(chǔ)。

已故經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱也認(rèn)為，“土地私有化會(huì)加劇貧富分化，造成社會(huì)不安定”這一觀點(diǎn)不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。楊小凱認(rèn)為，私有化只會(huì)去掉村干部定期按人口變化調(diào)整土地分配的特權(quán)，因而減少此特權(quán)引起的貧富分化。