[摘 要]建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)新形勢(shì)下地方政府做好最低生活保障工作，發(fā)揮社會(huì)安全網(wǎng)的作用，起著至關(guān)重要的作用。本文設(shè)計(jì)了地方政府最低生活保障績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)其在實(shí)踐中的運(yùn)用提出了一些看法。地方政府最低生活保障績(jī)效可以通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)體系和定性指標(biāo)體系來(lái)反映。定量指標(biāo)體系從客觀的角度上反映地方政府最低生活保障績(jī)效程度，定性指標(biāo)體系是用主觀指標(biāo)體系來(lái)反映人們對(duì)地方政府最低生活保障的評(píng)價(jià)。我們可以將定量指標(biāo)評(píng)價(jià)值和定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值進(jìn)行比較分析，找出評(píng)價(jià)差距的原因，地方政府及時(shí)對(duì)最低生活保障的具體政策措施、財(cái)政投入、動(dòng)態(tài)管理的思路進(jìn)行改進(jìn)、校正。

[關(guān)鍵詞]最低生活保障 政府績(jī)效 定量指標(biāo) 定性指標(biāo)

一、問(wèn)題的提出

最低生活保障，是社會(huì)保障的“最后一道防線”，是社會(huì)保障制度中的重要組成部分，承擔(dān)著為社會(huì)成員提供最基本的生活保障的任務(wù)，發(fā)揮社會(huì)安全網(wǎng)的作用，并體現(xiàn)了政府承擔(dān)的基本社會(huì)保障的責(zé)任。地方政府直接負(fù)責(zé)最低生活保障的具體工作，在最低生活保障中發(fā)揮著不可替代的重要作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，尤其在世界金融危機(jī)的影響下，做好新形勢(shì)下的最低生活保障工作，已經(jīng)顯得十分緊迫而重要。如何做好最低生活保障工作，使其全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)踐證明，只有建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，才能有效促進(jìn)這一目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

地方政府最低生活保障績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，依據(jù)公平與效率等原則，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)最低生活保障運(yùn)行過(guò)程及其效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判，并通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)找出地方政府最低生活保障決策和執(zhí)行中的問(wèn)題以及提出改進(jìn)的方向，促使地方政府及時(shí)調(diào)整最低生活保障政策，調(diào)整資源的配置，優(yōu)化最低生活保障工作。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)有不少相關(guān)研究，并且已經(jīng)相對(duì)成熟，但具體反映我國(guó)地方政府最低生活保障績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究，定性分析較多，定量分析較少，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系相對(duì)薄弱。鑒于此，本文試圖構(gòu)建一個(gè)比較完整、合理的地方政府最低生活保障績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

二、地方政府最低生活保障績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)政府社會(huì)保障績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系可以分成定量指標(biāo)體系模塊和定性指標(biāo)體系模塊，兩者相互結(jié)合完成績(jī)效評(píng)價(jià)。

1.定量指標(biāo)體系

定量指標(biāo)指通過(guò)對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算分析，以數(shù)量結(jié)果來(lái)說(shuō)明評(píng)價(jià)對(duì)象的情況，包括基本指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)?；局笜?biāo)是被廣泛應(yīng)用在綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)以及最低生活保障項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)，包括絕對(duì)貧困人口減少率、應(yīng)保盡保率、應(yīng)退盡退率、錯(cuò)保率等。個(gè)性指標(biāo)是在確定具體評(píng)價(jià)對(duì)象后，通過(guò)了解、收集相關(guān)信息、資料，結(jié)合評(píng)價(jià)對(duì)象不同特點(diǎn)和最低生活保障具體目標(biāo)來(lái)設(shè)置的特定指標(biāo)，可以劃分為財(cái)政投入指標(biāo)、低保金發(fā)放指標(biāo)、低保管理指標(biāo)三大類指標(biāo)。見(jiàn)表1。

表1地方政府最低生活保障績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)體系

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)變量標(biāo)識(shí)權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)值實(shí)際值評(píng)價(jià)值

基本指標(biāo)絕對(duì)貧困人口減少率X1≥1%

應(yīng)保盡保率X2100%

應(yīng)退盡退率X3100%

錯(cuò)保率X4≤0.1%

財(cái)政投入指標(biāo)地方政府財(cái)政投入率X5100%

資金按時(shí)到達(dá)率X6100%

最低生活保障金發(fā)放指標(biāo)資金按時(shí)發(fā)放率X7100%

資金足額發(fā)放率X8100%

資金銀行發(fā)放率X9100%

最低生活保障管理指標(biāo)家庭收入準(zhǔn)確核算率X10100%

管理違規(guī)違章率X11≤0.1%

信息化管理普及率X12100%

(1)基本指標(biāo)

基本指標(biāo)主要評(píng)價(jià)最低生活保障績(jī)效的共性方面，它是每個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象都必須采用的指標(biāo)。由絕對(duì)貧困人口減少率、應(yīng)保盡保率、應(yīng)退盡退率、錯(cuò)保率等四項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。

①絕對(duì)貧困人口減少率(X1)。這項(xiàng)指標(biāo)反映各貧困人口地區(qū)在評(píng)價(jià)年度內(nèi)減少絕對(duì)貧困人口的進(jìn)度情況。以政府統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)計(jì)算各地區(qū)評(píng)價(jià)年度減少絕對(duì)貧困人口比例。近幾年專家測(cè)算我國(guó)貧困人口減少率的正常值應(yīng)超過(guò)1%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為1%。

絕對(duì)貧困人口減少率=評(píng)價(jià)年度絕對(duì)貧困人口實(shí)際減少數(shù)量/上年底絕對(duì)貧困人口數(shù)量×100%

②應(yīng)保盡保率(X2):這項(xiàng)指標(biāo)反映按照最低生活保障有關(guān)規(guī)定，地方政府是否將符合低保條件的人員全部并及時(shí)地納入最低生活保障范圍。該項(xiàng)指標(biāo)反映政府貧困救助的覆蓋面，理論上的低保人口應(yīng)保盡保率應(yīng)為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

應(yīng)保盡保率=評(píng)價(jià)年度得到最低生活保障人數(shù)/調(diào)查樣本數(shù)×100%

③應(yīng)退盡退率(X3):按照最低生活保障有關(guān)規(guī)定，原有的最低生活保障對(duì)象生活狀況好轉(zhuǎn)，收入超過(guò)最低生活保障線的就不符合最低生活保障條件，這樣的人員就應(yīng)當(dāng)清退出最低生活保障范圍。應(yīng)退盡退率就是反映應(yīng)當(dāng)退出最低生活保障的人員，是否全部并及時(shí)地退出最低生活保障范圍。該項(xiàng)指標(biāo)反映政府貧困救助的準(zhǔn)確性和動(dòng)態(tài)管理狀況，理論上的應(yīng)退盡退率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

應(yīng)退盡退率=評(píng)價(jià)年度退出最低生活保障人數(shù)/上年底清查出的收入超過(guò)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障人數(shù)×100%

④錯(cuò)保率(X4):這項(xiàng)指標(biāo)反映在最低生活保障管理過(guò)程中，有無(wú)將不符合保障條件的人員納入最低生活保障和人為提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的情況。理論上的應(yīng)退盡退率為0.1%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為0.1%。該指標(biāo)是逆向指標(biāo)。

錯(cuò)保率=家庭人均收入高于保障標(biāo)準(zhǔn)但享受了低保待遇的人數(shù)/調(diào)查樣本數(shù)×100%

(2)個(gè)性指標(biāo)

個(gè)性指標(biāo)是在確定具體評(píng)價(jià)對(duì)象后，通過(guò)了解、收集相關(guān)信息、資料，結(jié)合評(píng)價(jià)對(duì)象不同特點(diǎn)和最低生活保障具體目標(biāo)來(lái)設(shè)置的特定指標(biāo)，可以劃分為財(cái)政投入指標(biāo)、最低生活保障金發(fā)放指標(biāo)、最低生活保障管理指標(biāo)三大類指標(biāo)。

①反映地方政府政府最低生活保障財(cái)政投入的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

a 地方財(cái)政投入率(X5):這項(xiàng)指標(biāo)反映地方財(cái)政對(duì)低保工作的資金投入程度。理論上的地方財(cái)政投入率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

地方財(cái)政投入率=地方財(cái)政當(dāng)年實(shí)際投入資金/地方財(cái)政當(dāng)年應(yīng)投入資金×100%

b 資金按時(shí)到達(dá)率(X6):這項(xiàng)指標(biāo)反映地方財(cái)政實(shí)際投入的低保資金的及時(shí)性。理論上的資金按時(shí)到達(dá)率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

資金按時(shí)到達(dá)率=地方財(cái)政當(dāng)期撥入最低生活保障專項(xiàng)賬戶資金總數(shù)/地方財(cái)政當(dāng)期應(yīng)撥入最低生活保障專項(xiàng)賬戶資金總數(shù)×100%。

②反映地方政府最低生活保障金發(fā)放的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

a 資金按時(shí)發(fā)放率(X7):這項(xiàng)指標(biāo)反映保障金發(fā)放給最低生活保障對(duì)象是否及時(shí)，每月最低生活保障金是否按規(guī)定日期發(fā)放到低保對(duì)象手中或劃撥到個(gè)人賬戶。理論上的資金按時(shí)發(fā)放率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

資金按時(shí)發(fā)放率=全年按時(shí)發(fā)放的最低生活保障資金總數(shù)/全年應(yīng)發(fā)放的最低生活保障資金總數(shù)×100%

b 資金足額發(fā)放率(X8):這項(xiàng)指標(biāo)反映地方政府是否按照標(biāo)準(zhǔn)將最低生活保障金足額發(fā)放給最低生活保障對(duì)象，每月低保金是否按規(guī)定日期足額發(fā)放到低保對(duì)象手中或劃撥到個(gè)人賬戶。理論上的資金足額發(fā)放率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

資金足額發(fā)放率=全年實(shí)際發(fā)放的資金/全年發(fā)放資金總數(shù)×100%。

c 資金銀行發(fā)放率(X9):這項(xiàng)指標(biāo)反映最低生活保障資金社會(huì)化發(fā)放程度。理論上的低保資金銀行發(fā)放率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

資金銀行發(fā)放率=全年通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放最低生活保障資金數(shù)額/全年發(fā)放最低生活保障資金總數(shù)×100%。

③反映地方政府最低生活保障管理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

a 家庭收入準(zhǔn)確核算率(X10):這項(xiàng)指標(biāo)反映地方政府在最低生活保障對(duì)象審批、管理過(guò)程中，是否按規(guī)定定期、逐戶對(duì)申請(qǐng)享受最低生活保障待遇和已經(jīng)享受最低生活保障待遇的家庭進(jìn)行收入核實(shí)。理論上的家庭收入準(zhǔn)確核算率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

家庭收入準(zhǔn)確核算率=調(diào)查核實(shí)家庭收入準(zhǔn)確核算的數(shù)量/調(diào)查樣本數(shù)×100%

b 管理違規(guī)違章率(X11):這項(xiàng)指標(biāo)反映在資金核算、財(cái)務(wù)管理、機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置等方面，地方政府的管理是否符合法律、法規(guī)和有關(guān)制度的規(guī)定，不符合規(guī)定即為違規(guī)違章。理論上的管理違規(guī)違章率為0.1，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為0.1。該指標(biāo)是逆向指標(biāo)。

管理違規(guī)違章率=低保管理違規(guī)違章的數(shù)量/調(diào)查樣本數(shù)×100%

c 信息化管理普及率(X12):這項(xiàng)指標(biāo)反映最低生活保障管理的現(xiàn)代化程度。理論上的信息化管理普及率為100%，因而可以將該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)值確定為100%。

信息化管理普及率=信息化管理普及地區(qū)的數(shù)量/調(diào)查樣本數(shù)×100%

(3)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重、標(biāo)準(zhǔn)值、評(píng)價(jià)值的確定

對(duì)各類、各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重可以采取平均化的方法，也可以按照指標(biāo)的重要性來(lái)確定。在本指標(biāo)體系確定權(quán)重時(shí)，遵循這樣的思路:首先按照指標(biāo)的重要性來(lái)確定。其次，在有的指標(biāo)重要性差別不大時(shí)盡量采取將同一級(jí)指標(biāo)權(quán)重平均化的辦法。

標(biāo)準(zhǔn)值確定采取三種方式:首先，根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)值;其次，根據(jù)國(guó)內(nèi)平均標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)準(zhǔn)值;最后將某一指標(biāo)理論上的標(biāo)準(zhǔn)值作為標(biāo)準(zhǔn)值。

對(duì)于每個(gè)定量指標(biāo)評(píng)價(jià)值可以采用指數(shù)法來(lái)確定。

正向指標(biāo)評(píng)價(jià)值=某指標(biāo)的實(shí)際值/該指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值

逆向指標(biāo)評(píng)價(jià)值=某指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值/該指標(biāo)的實(shí)際值

對(duì)于地方政府最低生活保障績(jī)效的總體評(píng)價(jià)值，可以采用綜合評(píng)價(jià)方法。表1中的每個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)都從不同的側(cè)面反映地方政府最低生活保障績(jī)效狀況。但要反映地方政府最低生活保障績(jī)效的總體狀況，就需要對(duì)上述評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。可以采用多目標(biāo)線性加權(quán)函數(shù)法，即常用的綜合評(píng)分法，其函數(shù)公式為:

AL=∑(Bj×Wj)

Y=∑(AL×QL)

上式中，AL是某一級(jí)評(píng)估指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，Bj是某二級(jí)評(píng)估指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，Wj是某二級(jí)評(píng)估指標(biāo)在層次下的權(quán)數(shù);Y是總評(píng)估指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，QL是某一級(jí)評(píng)估指標(biāo)在層次下的權(quán)數(shù)。

2. 定性指標(biāo)體系

定量指標(biāo)體系從客觀的角度上反映地方政府最低生活保障績(jī)效程度，定性指標(biāo)體系是用主觀指標(biāo)體系來(lái)反映人們對(duì)地方政府最低生活保障的評(píng)價(jià)。

定性評(píng)估指標(biāo)體系可以根據(jù)表1中的4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、12個(gè)二級(jí)指標(biāo)設(shè)置評(píng)價(jià)表，對(duì)地方政府最低生活保障工作的滿意度進(jìn)行主觀評(píng)估。定性指標(biāo)的設(shè)定可從以下方面取得判斷基礎(chǔ)或依據(jù):第一，問(wèn)卷測(cè)試。對(duì)于一些涉及公眾滿意度、應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)指標(biāo)，通過(guò)公眾評(píng)價(jià)的方式建立定性標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查時(shí)可以對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)量化成很滿意、滿意、基本滿意、不太滿意、非常不滿意五個(gè)層次，每個(gè)層次系數(shù)可以分別以100、80、60、40、20計(jì)量，以此來(lái)計(jì)量各分類指標(biāo)和總體指標(biāo)的公眾滿意度。定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值的計(jì)算，可以將公眾評(píng)價(jià)表評(píng)價(jià)結(jié)果按照一定分值加權(quán)平均進(jìn)行計(jì)量。第二，專家評(píng)價(jià)。專家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，綜合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，及以前年度同類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)績(jī)效做出評(píng)價(jià)。第三，橫向比較。綜合比較同級(jí)地方政府最低生活保障績(jī)效作出評(píng)價(jià)。第四，“一票否決”法。通常運(yùn)用在地方政府最低生活保障違法違規(guī)時(shí)，評(píng)價(jià)采取“一票否決”法，確認(rèn)該地方政府最低生活保障績(jī)效為最差。

定性指標(biāo)設(shè)定通常是上述四種方法的綜合運(yùn)用，采取模糊學(xué)的隸屬因子賦予法對(duì)不同的等級(jí)賦予相應(yīng)的等級(jí)參數(shù)，形成若干個(gè)從高到低有檔次的評(píng)語(yǔ)。

三、定量指標(biāo)評(píng)價(jià)值與定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值的比較

在研究最低生活保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，定量指標(biāo)評(píng)價(jià)值和定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值是分別計(jì)算并得出結(jié)果的，而沒(méi)有將兩者設(shè)置權(quán)數(shù)合并計(jì)算總的績(jī)效評(píng)估結(jié)果。這樣做主要是考慮到定量評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)自于統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料，是政府最低生活保障績(jī)效的客觀反映，而定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值由主觀判斷得到，其指標(biāo)值或多或少受到個(gè)體的主觀因素影響，存在隨機(jī)性和不可控性，會(huì)對(duì)政府最低生活保障績(jī)效評(píng)估的整體結(jié)果產(chǎn)生較大的影響。

鑒于上述原因，我們可以將定量指標(biāo)評(píng)價(jià)值和定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值進(jìn)行比較分析。在比較過(guò)程中，一般會(huì)出現(xiàn)兩者不一致的情況，我們必須對(duì)存在的差距進(jìn)行分析，找出評(píng)價(jià)差距的原因，政府及時(shí)對(duì)最低生活保障的具體政策措施、財(cái)政投入、動(dòng)態(tài)管理的思路進(jìn)行改進(jìn)、校正。由于最低生活保障對(duì)象對(duì)地方政府的保障要求不斷提高，因而定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值一般會(huì)低于定量指標(biāo)評(píng)價(jià)值。但是，一旦政府最低生活保障績(jī)效定量指標(biāo)評(píng)價(jià)值、定性指標(biāo)評(píng)價(jià)值都同時(shí)達(dá)到一個(gè)臨界點(diǎn)時(shí)，則反映政府最低生活保障已經(jīng)失去其應(yīng)有的功能，已經(jīng)不能被公眾所認(rèn)同。

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