【編者按】2010年是中央財政預算數據向社會公開的第二年，3月25日，中央公開財政預算數據，從2009年的4張預算表增加到12張預算表，數據更詳細了。然而，質疑聲卻隨之而來，普遍反映“國家賬本”難讀懂，沒有款項的細分，也沒有對于大項的具體說明?！皶瘛眹屹~本就要“曬”得快、“曬”得透，如何做到這兩點?當然是靠數據，而且是精細化數據，不僅要公開政府功能預算，更要公開部門的詳細支出情況。

如何提高財政科學化、精細化管理水平，就必須從政府的每一個部門著手轉變，它們相當于“細胞核”，只有這些“細胞核”達到了財務公開的基本要求，才能讓整個國家賬本更加一目了然。

《計算機世界》報連續(xù)跟蹤報道了的北京市高級人民法院(以下簡稱北京高法)電子政務運維工作，這是一個典型的把電子政務運維預算精確到分項的案例，他們揭開了運維預算的黑匣子。通過剖析、借鑒他們的管理經驗和機制，不難找到一條普適性的精細化道路。

“預算公開，最愿意的就是財政了!” 北京市財政投資評審中心副調研員胡建南說出了心里話，“這樣就把資產分配的壓力分解到各個單位，以前是財政一家監(jiān)管，現在是十多億群眾監(jiān)管，政府的錢花得就更明白?！币驗樾畔⒐_后，大家都能看到賬本，如果有的單位申請了不合理的錢，老百姓就會質疑，為什么要這么多錢，這些錢要來干什么用?

北京市財政局經濟建設一處副處長王愛忠，也有同樣的感受。

北京市財政局經濟建設處副處長王愛忠

王愛忠的工作職責之一就是負責從宏觀層面對這種項目進行審批，其中很重要的一個審批內容就是政府財力能否承受。而胡建南所在的部門則承接其后續(xù)工作，評審各項申請費用是否科學合理，在滿足項目需求的前提下能否縮減。部門報上來的預算做得越細致越準確，財政的審核負擔就越輕，數據也就越近實際。在采訪中二人向記者表示，從2005年以來，他們有一個很明顯的感受，就是電子政務運維外包項目的申請越來越多，數額也不斷加大。但在他們看來，電子政務運維外包的費用是一個很難揭開的“黑匣子”。

北京市財政投資評審中心副調研員胡建南

尷尬的運維外包費

“十一五”期間的前兩年，中國在電子政務上的總投入超過1200億元。然而，經過多年發(fā)展，中國電子政務還是處于初級階段。為什么?因為電子政務大投入并沒有帶來大產出，更沒有帶來大跨越。工業(yè)和信息化部副部長楊學山就曾指出，中國有些政府機關已經在電子政務起步和發(fā)展階段徘徊了20多年。

目前，中國電子政務正面臨著快速的轉變: 從重視基礎設施轉向信息資源建設、從重視建設轉向重視運維 、從封閉性運維轉向開放性運維、粗放性運維轉向精細化管理。電子政務強調建設后的使用績效，但是投入了大量建設經費，使用效率并不高。到目前為止，投資建設的大量信息系統已進入運維階段，設備趨于老化、原有信息系統得不到有效應用、IT和業(yè)務系統“兩張皮”的狀況，讓一些電子政務系統成了“花瓶”，變?yōu)橐环N奢侈的擺設。

該不該投錢讓這樣龐大的系統運轉得更好?當然該，這是盤活電子政務資產的唯一方法。但是錢怎樣花，如何花得更明白?對于這個問題，目前業(yè)內人士都沒有一個統一的結論，大家普遍認為還沒有形成成熟的、有章可循的電子政務運維外包模式。

財政信息化運維費預算是運維資金的主要來源，目前中國多數財政部門運用固定資產投資系數法確定運維費的撥付，信息化具有無形資產的特殊性，專業(yè)技術性強，運維涵蓋范圍缺少統一界定，計量計價缺乏統一標準，導致了財政、審計部門無法通過一般的會計核算測算衡量資金需求，所以財政部門編制審核運維費預算難度較大。

“最開始有個系數按IT資產的15%核算運維費用，但是這個數字究竟是不是合理?為什么不是別的比例?”王愛忠回憶說，正是在這樣的背景下，北京市財政局遴選了北京高法、北京市勞動局、北京市原信息辦、北京市水務局等37家政府部門，進行電子政務運維預算編制的試點。針對這37家單位，財政局首先做的工作就是清點資產，從簡單的有市場定價的硬件設備和通用軟件著手，把資產分為六大類: 服務器、網絡、存儲、數據庫等，將各個試點單位IT設備對號入座，“連每臺設備后面的序列號也要核對清楚?！?/p>

正是這樣精細化的資產清理，為后續(xù)的工作開了個好頭。

經過了大約一年時間的 實踐證明，3%的運維費是不夠用的。“就機器的一般維護而言這筆費用足矣，但機器上已經承載了很多應用系統，跟其他系統銜接時，就會發(fā)生復雜的關聯關系，運維所涉及的不是簡單的硬件，而是硬件之上的一套龐大的數據系統、數據之上的信息內容。同時各單位維護形式各異，又分為三類外包方式: 全外包、半外包和硬件設備單獨外包?！蓖鯋壑医忉尩?。

到2008年，運維費的標準達到了資產總額的3.8%。以北京市高法為例，2.5億元的IT資產核定后，核算出900多萬元運維外包費用，此時高法信息化應用已經進入成熟期，信息系統為全系統、全業(yè)務、全流程提供業(yè)務支撐和信息服務，但硬件之上的數據和信息內容運行服務費用還是有幾百萬元缺口。巧婦難為無米之炊，如果年年需要為這個缺口操心，那么就會消磨掉政府部門信息系統管理者的積極性，如果缺口難以得到彌合，電子政務系統自然就變成了花瓶和一種奢侈的擺設。能否盡快確定運維外包的預算科目，采用更符合實際的比例，將運維外包費用固定化呢?

“IT是一個矛盾體，投一個工廠，壽命可以達到40～50年，但建設一套信息化系統，可能2～3年就會面臨設備折舊更新，那么，到底應該給IT運維投入多少錢?是該任其自生自滅還是應該花錢用好它?”胡建南解釋說?！斑@一點，大家還沒有達成共識?！?/p>

探索仍然在進行，這37家試點單位中，北京高法從2005年開始探索運維外包模式，到現在經歷了5年時間，已經逐步摸索出一條深度融合、精細管理的創(chuàng)新之路。“我們并不想向財政多要運維的費用，多要錢只會增加我們的壓力。運維外包不是新建一套系統，也不是買幾臺硬件設備，它產生的績效往往是別人看不見摸不著的，信息系統更加高效運轉這一成果是無形的。”高法技術處副處長王嵐生說。

12個人的難處

近年來，老百姓的司法觀念強了，愛打官司了，法院門口排長隊的狀況時有發(fā)生，2001年至2009年期間，北京法院收結案件數量增長了57%，北京法院辦案法官人數增長了14%，“案多人少”是北京法院審判工作面臨的主要情況，亟待解決。如今，法官的判案效率得到大幅提高，靠的是什么，就是信息化司法，而信息化司法得以高效運轉的保障是什么，就是IT運維外包。

全市法院的信息化資產涉及8個資產大類、18個資產細類，總資產規(guī)模在3億元左右，而北京三級法院沒有事業(yè)編制的信息中心機構，高法技術處也只有12個人的編制。要維系這么大一攤系統，要讓2000多項應用與業(yè)務進行有效融合，出路是什么?“運維外包!而且只有這一條路可走?！蓖鯈股f。

北京市高法創(chuàng)新性地將設備保修服務與運維人工費用分開，在人員級別、費用標注、工作量等幾個方面進行細化，確保運維預算的合理性。其次是整理運維目標和需求，確定了運維的基本目標是信息可用，而不只是設備完好。高法每年有1700萬元運維外包費用?！安慌聲窠o大家看，敢于面對任何質疑?！蓖鯈股鷪远ú灰?。據了解，在每年《北京市市級預算支出項目績效報告》中，都將高法信息技術外包服務項目的實際已支付資金細分為七部分詳細描述，包括審判信息系統、數字法庭系統、公益服務系統、信息挖掘發(fā)布、庭審光盤刻錄、網絡信息安全、運維項目監(jiān)理。

詳細明了的賬本為取得財政的信任打下了扎實的基礎，連胡建南這種“卡錢”高手，都找不出一絲紕漏。胡建南分析說，因為財政關注兩點: 節(jié)省了什么、收獲了什么。

傳統的非外包運維模式，每次遇到系統問題或需求變更時，都需要專門進行處理、甚至單項申請報批系統維護費用。在電子政務建設期之后，這種情況時有發(fā)生，全年的費用加起來可能會很高，并且沒有邊界無法估量。而運維外包模式，每年是固定的預算，不會再滋生別的單項維護費用，讓財政心里也有一份明白賬。此外，全外包方式顯然比“一事一議”的項目更方便整合資源，節(jié)約成本。全外包模式，還解決了硬件設備的生命周期短這一問題，讓財政沒有了再次掏錢的后顧之憂。

那么運維外包得到了什么?除了信息化得以高效運轉外，由于承擔運維外包的公司市場化程度比較高，更容易引入一些信息化的創(chuàng)新理念和做法，與管理者思想發(fā)生碰撞，引發(fā)出更新鮮的信息化與業(yè)務融合的模式。這種方式還讓運維外包承擔者更具備責任心，將信息系統視如己出，對IT設備精心呵護。與此同時，政府還不用再為編制問題發(fā)愁?！皬酿B(yǎng)人辦事，到辦事養(yǎng)人?！蓖鯈股会樢娧刂赋觯紫纫D變管理觀念，“不求為我所有，但求為我所用”。北京市高法技術處到目前也沒有再向上級申請哪怕是一名多余的編制，因為他們能夠合理運用外包人員。

既然北京市高法的運維外包做得如此順暢，是不是可以全面鋪開呢?

三方合力

撬開“黑匣子”

“高法的運維外包管理制度和運維成本測算方法屬于重要創(chuàng)新，為中國電子政務運維工作提供了比較完整和科學的理論體系和管理經驗。但現在財政還不敢全面推行電子政務運維外包試點單位的做法?！蓖鯋壑曳治稣J為，畢竟各單位管理水平參差不齊，目前仍然是摸著石頭過河階段，如果全面鋪開，財政遇到的第一個問題就是清理和核查龐大的信息化資產，這個條件尚不具備。只能是財政激勵各政府部門進行探索，成熟一個試點一個。

如何激勵?有業(yè)內專家認為關鍵是要分析電子政務的獲益主體，可以分為四類，即電子政務對政府機構內部的兩類主體: 領導(獲得決策支持)、政府業(yè)務部門(各項主要業(yè)務改善); 以及電子政務對外部的兩類主體: 企業(yè)和社會公眾。只有運維外包讓電子政務發(fā)揮了應有的作用，各類主體才能從中獲益。

其實，信息系統在初始建設時，硬件占的比重大，而進入發(fā)展期，承載了業(yè)務系統以后，它的價值就不再是用硬件設備的價格能衡量的了，而是應該綜合考慮數據流和信息流產生的價值。

記者在采訪中發(fā)現，目前電子政務運維外包難以推廣的原因是，運維外包在外包機制、外包商職責、費用預算和計費標準、運維流程和質量標準等方面沒有行業(yè)規(guī)范，這不僅僅影響到電子政務系統運行質量，還會制約運維外包服務產業(yè)的發(fā)展。

那么，如何去推進電子政務運維外包?就需要用戶本身、信息化分管單位、財政三方共同努力?！皢挝蛔陨硪岣吖芾硭剑再Y產管理，人員管理為抓手，當然，最根本的是要轉變觀念?！?王愛忠分析，其次，信息化分管單位需要做推手，規(guī)范運維外包市場，從簡單的運維外包入手，研究適合中國電子政務實際情況的運維管理標準規(guī)范。就像做闌尾炎手術，已經有了規(guī)范的市場定價，哪家醫(yī)院也不敢亂收費。最后，有了前兩項作為鋪墊，財政在資金上給予支持和鼓勵，確定運維費用預算標準和撥付方式。必須三方共同努力，才能把電子政務運維外包撬動起來，形成一個良性循環(huán)。

如果說這種良性循環(huán)的初始階段需要一股推力的話，那么還是要從用戶做起，首先自行清理信息化資產，確立運維外包機制?！耙皇钟惨皇周?，硬抓資產，軟抓信息系統流程。把信息流和數據流兩個環(huán)節(jié)抓住，才能核定工作量?！蓖鯋壑医榻B說。

除此之外，還應對電子政務運維招標過程加強監(jiān)管，從項目申報到立項，從詢價、招標到簽訂協議，都要嚴格把關。這就要求信息化主管部門提高運維外包規(guī)劃能力，在運維招標文件中就應明確電子政務運維的工作內容和運維要求，最好把各種要求都進行細化。

雖然靠精細管理資產、透明外包運維來揭開財政黑匣子只是滄海一栗，電子政務也好、財政預算公開也好，都是為了提升政府部門的管理水平。那么，從身邊的榜樣學起，就是改變的第一步。

采訪手記

財政要做“IT明白人”

腰上系著國家的錢袋子，財政就難免隨時被輿論監(jiān)督。錢該不該花，花多花少，用得是不是地方，“財政人”其實自己也覺得非常難。胡建南是財政部門里的IT通，從硬件到軟件、從開發(fā)到維護，無所不曉。讓記者覺得驚訝的是，胡建南對北京市高法IT運維外包的步驟和機制，如數家珍，儼然是一名親身參與者。其實，北京市高法項目不過是他審核過的若干個項目中的一個，各行各業(yè)五花八門的項目他都會遇到?！耙芎脟业腻X，就必須深入了解每個項目的具體情況。”難以想象，這需要付出多少時間和心血。而他的“上家”市財政局各業(yè)務處室，更是得從國家大政方針、社會經濟結構去全面考察項目究竟該不該通過審核。努力讓國家的錢花得更規(guī)范、更透明、更有效，才能更好地為人民謀利益。

相對于龐大的支出需求而言，財政資金永遠是有限的。財政部門要樹立統籌理念，盤活用好各項資金，保證重點項目實施，真正把錢用在刀刃上。

胡建南被用戶方調侃地評價為“卡錢高手”，其實他身上承擔的壓力是巨大的。手指縫一松，國家的錢就流走了; 攥得太緊，又怕真正需要錢的項目“挨餓”。要把握好這個度，需要極強的責任心，還需要不斷的知識更新和拓展。

還好的是，財政推進預算信息公開正層層推進，政府部門科學化、精細化管理水平將得到大幅提高，財政的壓力也會逐層分攤開來。財政管理由難變易之日正漸行漸近!