摘要:在“分稅制”和“農(nóng)村稅費(fèi)改革”不斷深入的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式已不能適應(yīng)新的形勢和發(fā)展要求，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級財(cái)政管理方式的創(chuàng)新，大體能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)情況，體現(xiàn)出制度安排的效率。本文在綜合比較海南四個(gè)市縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)的方式、成效和問題后，對進(jìn)一步在海南全省推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”進(jìn)行了探究。

關(guān)鍵詞:“鄉(xiāng)財(cái)縣管”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政;海南省

中圖分類號:F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)10-0016-07DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.10.03

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和逐步完善，以及農(nóng)村稅費(fèi)改革及農(nóng)村綜合配套改革的不斷深入，現(xiàn)行財(cái)政體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式已不能適應(yīng)新的形勢和發(fā)展要求，其自身面臨著諸多矛盾和困難。為推動建立縣鄉(xiāng)公共財(cái)政體制框架，2006年財(cái)政部在結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》，要求在全國進(jìn)一步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革工作，有效地促進(jìn)了財(cái)政管理制度體系的進(jìn)一步改革。海南作為欠發(fā)達(dá)省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)模小，公共服務(wù)水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平與新形勢很不適應(yīng)。因此，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義。本文在總結(jié)海南省屯昌、保亭、萬寧和文昌四市縣(以下簡稱“四市縣”)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對海南省“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的模式進(jìn)行了研究。

一、“四市縣”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本情況

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)事權(quán)呈上收趨勢

實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政以來，“四市縣”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制不斷進(jìn)行調(diào)整，2004年前大多實(shí)行分稅制體制，2004年稅費(fèi)改革全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，總體上存在的模式有:劃分收支、確定基數(shù)、定額補(bǔ)助、超收留用或分成以及統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)等，這些體制總體趨勢是財(cái)力不斷上收。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要支出近幾年也在逐步上劃縣級管理，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、安全、司法、土地等事權(quán)上劃縣級，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力構(gòu)成主要依賴上級補(bǔ)助

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌資渠道有預(yù)算內(nèi)收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)收入等。實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的構(gòu)成發(fā)生了較大改變，財(cái)政自給水平大大降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得財(cái)力的主要途徑是上級轉(zhuǎn)移支付。以海南省屯昌縣為例，2003年地方一般預(yù)算收入在100萬以上的有6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中1個(gè)超過500萬，而2004年稅費(fèi)改革后，100萬以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有4個(gè)，到2007年僅為2個(gè);上級補(bǔ)助收入從2003年的992萬元增加到2007年的2687萬元，增長1.7倍，上級補(bǔ)助收入占財(cái)力的比重從2003年的50.79%上升到2007年的120.17%①。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出剛性增長

在財(cái)政體制不斷變化的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的數(shù)量和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的變化，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)支出，以及承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村計(jì)劃生育工作、鄉(xiāng)村清潔工程、農(nóng)村水利建設(shè)、農(nóng)村文化教育以及“村村通工路”等公共服務(wù)等支出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府行使一級政府職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出幾乎涉及政府支出科目的各方面內(nèi)容，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源明顯減少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出資金剛性依然存在，增加了財(cái)政困難。2003年到2007年，屯昌縣和文昌市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算本級支出分別增長了51.94%和64.96%②。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史債務(wù)沉重

由于分稅制財(cái)政體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際可用財(cái)力下降，一些必保的基本支出得不到保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不舉債;同時(shí)，長期以來處于分級財(cái)政最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)了它無法承擔(dān)的事權(quán)，財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)力存在較大缺口，并且這種財(cái)力缺口累計(jì)越來越大，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)巨額赤字③。以文昌市為例，截至2008年年末，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額達(dá)9564萬元，比2003年增加6892萬元④。雖然近年來中央、省政府加大了對縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解了縣鄉(xiāng)政府的一部分困難，也逐步消化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一部分赤字。但對大部分縣鄉(xiāng)來說，歷史債務(wù)還未得到有效化解，其成為影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一大負(fù)擔(dān)。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理不規(guī)范

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理不規(guī)范，表現(xiàn)在以下幾方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算約束軟化，監(jiān)督乏力;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入管理特別是預(yù)算外收入管理存在著不少漏洞，致使不少收入游離于財(cái)政監(jiān)督之外，甚至存在坐收坐支的現(xiàn)象;三是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出次序本末倒置，即支出重點(diǎn)主要保證領(lǐng)導(dǎo)的差旅費(fèi)、接待費(fèi)等，而在工資、社保繳費(fèi)、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等必保支出方面卻始終留有缺口，上級下達(dá)的各類專項(xiàng)資金被擠占、挪用現(xiàn)象尤為嚴(yán)重;四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工程建設(shè)、大宗物品采購，不辦理招投標(biāo)或不納入政府采購。

二、“四市縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革實(shí)踐

(一)改革試點(diǎn)的基本概況

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政舉步維艱的事實(shí)，海南省“四市縣”開始了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的探索，這一舉措的目的是深化公共財(cái)政支出改革，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政盡快走出困境。

“四市縣”的改革模式的核心內(nèi)容基本遵循了財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》(財(cái)預(yù)[2006]402號)文件要求，主要包括:以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，以促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、核算權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)相分離。在體制上實(shí)行“三不變”⑤的基礎(chǔ)上，由縣級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支實(shí)行直接管理并監(jiān)督。從這個(gè)模式內(nèi)涵來看，縣財(cái)政在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理方式中充當(dāng)了“管家”的角色，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制并沒有做出實(shí)質(zhì)性的變動，保持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政的構(gòu)架。

(二)改革的目標(biāo)和原則

“四市縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的目標(biāo)一般都是致力于緩解縣鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，減少財(cái)政赤字，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和管理規(guī)范化。就“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革而言，目標(biāo)是很具有現(xiàn)實(shí)意義的，只有這些問題解決了，農(nóng)村綜合改革才能順利進(jìn)行，因此它是農(nóng)村綜合改革的先行改革?！八氖锌h”改革的基本原則一般都是保持“三不變”，具體見表2。

(三)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)

為推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，“四市縣”都對機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重新設(shè)置，除文昌市外，其他三個(gè)市縣財(cái)政局都成立了專門的機(jī)構(gòu)如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中心(或鄉(xiāng)財(cái)辦)負(fù)責(zé)全縣(市)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”業(yè)務(wù)的管理和監(jiān)督?！八氖锌h”都取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的預(yù)算總會計(jì)，由縣財(cái)政局設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會計(jì)，由縣會計(jì)核算中心代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各項(xiàng)會計(jì)賬務(wù)核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所設(shè)置財(cái)政結(jié)算員、報(bào)賬員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)核算站的會計(jì)人員都基本實(shí)行委派制，有的集中在縣，有的保留在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！八氖锌h”都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)全部集中在縣農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社代理，屯昌縣和萬寧市雖然還保留原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的功能已基本消失，保亭縣和文昌市已撤消原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，各相關(guān)部門的職責(zé)發(fā)生了很大變化，各縣都重新界定了各部門的職責(zé)，構(gòu)建“鄉(xiāng)財(cái)縣管”工作平臺。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位，職責(zé)主要是編制本單位預(yù)算收支計(jì)劃報(bào)縣財(cái)政局審核;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)核算站，主要是集中管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位賬戶，依法辦理預(yù)算單位資金收支業(yè)務(wù);三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，主要是負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入的審核工作;四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社，主要是及時(shí)將預(yù)算內(nèi)收入全額繳入縣國庫，將預(yù)算外收入繳入縣財(cái)政預(yù)算外專戶;五是縣農(nóng)村信用社或農(nóng)業(yè)銀行，主要是集中代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù);六是縣人民銀行，主要是負(fù)責(zé)辦理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收入繳入縣國庫的劃分、報(bào)解和統(tǒng)計(jì);七是縣財(cái)政局，主要是審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算、核撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金、代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會計(jì)賬務(wù)等，縣財(cái)政局的預(yù)算股、國庫股、綜合股、政府采購管理中心分別執(zhí)行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、票據(jù)管理、非稅收入管理、政府采購方面的相關(guān)職能。

(四)具體操作模式

1.預(yù)算編制情況?！八氖锌h”都遵循“預(yù)算共編”的原則，即縣財(cái)政局提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排的指導(dǎo)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣財(cái)政局的指導(dǎo)意見編制本級預(yù)算草案并報(bào)審批，除文昌市仍由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大批準(zhǔn)外，其他市縣都由縣人大批準(zhǔn)。在年度預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案需報(bào)縣財(cái)政局審核，調(diào)整數(shù)額較大的需向縣人民政府報(bào)告，并按法定程序履行批準(zhǔn)手續(xù)。

2.賬戶設(shè)置情況?！八氖锌h”基本都取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原在各銀行或金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫”賬戶和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶”賬戶，由市縣財(cái)政部門在市縣農(nóng)村信用社或農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)一為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設(shè)國庫和財(cái)政賬戶。

3.收入收繳模式?！八氖锌h”的稅收收入除保亭縣由農(nóng)業(yè)銀行直接收繳外，基本都直接繳入市縣國庫;非稅收入一般都繳入農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社的“待報(bào)解非稅收入專戶”中，分次繳入市縣國庫。市縣國庫一般在次月10日前將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國庫收入撥入農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫賬戶以供鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出使用。

4.支出模式?！八氖锌h”的財(cái)政支出基本都遵循先重點(diǎn)后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資，因此工資一般都由市縣級財(cái)政統(tǒng)一撥付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的經(jīng)費(fèi)支出都需要由縣財(cái)政局審批，政府采購支出一般都直接撥給供應(yīng)商。另外，文昌市已實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的授權(quán)集中支付，其他三市縣則由縣農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出。

5.超收獎(jiǎng)勵(lì)。為激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植稅源，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，“四市縣”都出臺了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收入的積極性。

三、海南省“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的成效與存在問題

(一)改革的成效

1.加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理。一是實(shí)行預(yù)算共編規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的編制，預(yù)算資金按照規(guī)定的支出順序和確定的支出口徑、標(biāo)準(zhǔn)安排;二是硬化了預(yù)算約束，減少了長官意志的干預(yù);三是縣級財(cái)政能監(jiān)控每筆資金的去向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政截留挪用部門預(yù)算資金的行為得到有效遏止，確保了預(yù)算資金及時(shí)足額到位。

2.增強(qiáng)了縣域財(cái)政調(diào)度資金的能力。由于實(shí)現(xiàn)了“賬戶統(tǒng)設(shè)”和“集中收付”，實(shí)現(xiàn)了縣財(cái)政統(tǒng)一管理和核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為得到規(guī)范?？h對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為實(shí)現(xiàn)了事前、事中、事后全程監(jiān)督，財(cái)政管理由過去重抓收入向收支并重轉(zhuǎn)變，支出管理由重支出數(shù)量向節(jié)支、控支、跟蹤問效轉(zhuǎn)變。杜絕過去那種“戶頭有錢就用，不管來龍去脈，年底超支掛賬，次年再列支出”行為。

3.堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的漏洞?！班l(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)行“票據(jù)統(tǒng)管”和“賬戶統(tǒng)設(shè)”后，一方面票據(jù)由縣級財(cái)政統(tǒng)管，領(lǐng)繳核銷權(quán)全部上劃，做到“以票管收，票款同行”;另一方面通過清理賬戶，撤消了原設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種過渡戶，非稅收入直達(dá)縣級國庫或縣鄉(xiāng)結(jié)算戶，預(yù)算外收入均納入專戶，有效防止截留、挪用、坐收坐支等違規(guī)行為的發(fā)生?！班l(xiāng)財(cái)縣管”有效地堵住了收入漏洞，確保了財(cái)政收入的及時(shí)入庫。如屯昌縣、保亭縣在2007年實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管后，2008年分別有1個(gè)鄉(xiāng)收入突破500萬元;萬寧市2009年實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管后，有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入突破500萬元，還有2個(gè)突破了1000萬元①。

4.規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出行為。由于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后有嚴(yán)格的審批制度和規(guī)范的收支流程，各種管理漏洞被有效堵塞，各種不合理的支出被有效控制，防止了鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，利于財(cái)政資金的節(jié)約。同時(shí)改革規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購行為，對大宗物品購置必須實(shí)行政府采購，確保?？顚Ｓ?。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)支出得到了保障，支出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，各項(xiàng)專款實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ貌⒓皶r(shí)足額撥付到位，確?；鶎咏M織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會事業(yè)的健康發(fā)展，豐富了縣級公共財(cái)政支出改革內(nèi)容。

5.控制了不良債務(wù)。改革后，由于規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革前舉債現(xiàn)象受到有效的監(jiān)督和有力的約束，從源頭上控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)的發(fā)生，為從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難創(chuàng)造了條件。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財(cái)觀念、理財(cái)方式得到轉(zhuǎn)變，財(cái)務(wù)管理得以加強(qiáng)，有效地控制了由于搞“形象工程”、“政績工程”等而帶來的新增債務(wù)，通過多種途徑逐步化解陳債，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政良性發(fā)展的步伐。如屯昌縣在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了沒有新增債務(wù)的目標(biāo)。

(二)改革的問題

1.缺乏落實(shí)相關(guān)原則的具體規(guī)范性制度。雖然“四市縣”都制定了相應(yīng)的改革實(shí)施方案，但其中的規(guī)定都比較粗放，缺少如何落實(shí)的具體細(xì)節(jié)性的規(guī)范性的制度。如如何落實(shí)資金所有權(quán)不變，如何防止縣財(cái)政占用鄉(xiāng)財(cái)政的資金，如何確?？h主管部門轉(zhuǎn)移支出責(zé)任等方面都沒有具體的制度。這些規(guī)范性制度的缺乏可能造成“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后的財(cái)政權(quán)力界限不清，從而難以保證“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。沒有相應(yīng)的制度，債務(wù)債權(quán)不變原則將無法落實(shí)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資金全部由縣財(cái)政管理，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)推卸債務(wù)責(zé)任提供了條件，如果沒有進(jìn)一步的約束(如規(guī)定償債準(zhǔn)備金的提取等)，可能會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的處理難度加大[1]。

2.加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理成本，資金使用費(fèi)時(shí)費(fèi)力。由于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”審批手續(xù)繁雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用款費(fèi)時(shí)費(fèi)力。一般來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用款需要按年初預(yù)算編制用款計(jì)劃，經(jīng)過報(bào)賬員、財(cái)政所長、鎮(zhèn)長、縣財(cái)政局長簽字、結(jié)算主任、結(jié)算管理人員、記賬員等7個(gè)環(huán)節(jié)，要逐張發(fā)票審核報(bào)賬，否則審批不能通過，有時(shí)可能幾天資金都不能到位。同時(shí)預(yù)算變動程序復(fù)雜，遇到急事鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能想方設(shè)法拆東墻補(bǔ)西墻，降低了資金的使用效率和使用效益。項(xiàng)目之間預(yù)算的流通十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金基本被縣財(cái)政控制。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史債務(wù)難以消化。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的問題得到了有效遏止，但歷史債務(wù)依然存在，而且隨著償債日期的臨近，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的壓力不斷加大。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出有了保障，同時(shí)缺乏相應(yīng)的償債機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對歷史債務(wù)償還的積極性不高，對債權(quán)的清理和追收不積極、不主動。

4.財(cái)政收支管理機(jī)制仍不完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位的部門預(yù)算管理尚未建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的支出預(yù)算只有預(yù)算內(nèi)安排部分才體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能預(yù)算中，沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的全部收支都納入預(yù)算管理;二是專項(xiàng)財(cái)政資金的管理上存在著條塊分割，多頭管理的現(xiàn)象，財(cái)政無法監(jiān)控資金的到位和使用情況;三是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏信息系統(tǒng)，仍采用手工模式，影響了財(cái)政管理的質(zhì)量和效率;四是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在管理流程和崗位職能的設(shè)置上需要進(jìn)一步加以明確和細(xì)化，強(qiáng)化各崗位間相互制約、監(jiān)督的職能。

5.改革部分內(nèi)容有待商榷。由于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是一項(xiàng)創(chuàng)新性改革，沒有固定的模式遵循，各市縣在改革時(shí)都是遵循本地實(shí)際摸索的一套模式，在改革中很多做法在現(xiàn)行的法律規(guī)章中并不能找到答案，因此有些改革做法的對錯(cuò)目前還不能下定論。如文昌市在改革中由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)較多，將集中支付代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的清算業(yè)務(wù)集中交給市農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社，而并沒有將人民銀行設(shè)為清算行;又如保亭縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入業(yè)務(wù)全部交給了縣農(nóng)業(yè)銀行，沒有集中入縣國庫，一個(gè)月由縣農(nóng)業(yè)銀行只報(bào)解一次到縣國庫，從經(jīng)收稅款的角度講存在滯留稅款的問題。另外由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支基本都集中在縣金融機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的撤留及風(fēng)險(xiǎn)問題仍需要考慮。

四、在海南全省范圍內(nèi)進(jìn)一步推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的對策建議

從“四市縣”改革的反響來看，改革的成效還是很明顯的，一方面規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活動，強(qiáng)化了縣級財(cái)政的監(jiān)督作用;另一方面則通過確保工資發(fā)放和必要的經(jīng)費(fèi)開支，保障了基層政權(quán)的平穩(wěn)運(yùn)行，為從制度上規(guī)范基層行政做出了有益的嘗試?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革就其性質(zhì)而言是一項(xiàng)短期的、局部的嘗試性政策調(diào)整，雖然改革不能解決所有的問題，但任何一項(xiàng)改革都是一個(gè)量變到質(zhì)變、先局部后整體得以逐步深化與擴(kuò)展的歷程，必須局部的嘗試與調(diào)整，才可達(dá)到整體的重構(gòu)與整合。

(一)明確“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的總體目標(biāo)和基本模式

借鑒海南省“四市縣”試點(diǎn)中探索出的幾種模式，針對改革中出現(xiàn)的問題，本文提出在海南省推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的基本模式。

1.改革的基本思路。按照建立公共財(cái)政基本框架的要求，以改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式為重點(diǎn)，以實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”為主要內(nèi)容，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，合理調(diào)動縣鄉(xiāng)兩級積極性，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。

2.改革的基本原則。一是財(cái)政體制不變原則。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革應(yīng)在既定的財(cái)政體制上進(jìn)行，穩(wěn)定的財(cái)政體制能盡量減少改革阻力，調(diào)動各方面的積極性。二是“五不變”原則。要堅(jiān)持預(yù)算管理權(quán)不變，主要指繼續(xù)實(shí)行一級政府、一級預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)本級預(yù)決算草案編制、預(yù)算方案調(diào)整和預(yù)算組織執(zhí)行;要堅(jiān)持資金所有權(quán)和使用權(quán)不變，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金仍歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有和支配;要堅(jiān)持財(cái)務(wù)審批權(quán)不變，主要指屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程度審批;要堅(jiān)持核算主體不變和債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的原則。三是財(cái)權(quán)和事權(quán)相對應(yīng)的原則。堅(jiān)持以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以責(zé)任定財(cái)力，對需要承擔(dān)或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦事務(wù)的支出，縣財(cái)政要相應(yīng)給予財(cái)力保障。四是操作簡便、規(guī)范高效原則。首先要盡量簡化工作程序，減少審批環(huán)節(jié)，方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際使用資金;其次要充分利用現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù);另外在形式上要做到各項(xiàng)文檔和制度文件都要合法、規(guī)范。五是約束和激勵(lì)相結(jié)合原則。既要強(qiáng)化縣財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管和約束，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財(cái)水平;又要通過建立和完善激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支、當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性和緊迫感，增強(qiáng)自我發(fā)展感，保證基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.改革的基本模式。綜合比較“四市縣”的改革模式，收入基本都能直繳入縣國庫，但支出還是采取了過渡性的方式，集中由縣農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社代理。為此，本文認(rèn)為可以設(shè)計(jì)一種一步到位的模式，即不再設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理金庫，完全由縣國庫代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的業(yè)務(wù)。具體來說，由縣政府統(tǒng)一制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍和收支標(biāo)準(zhǔn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的財(cái)政收入全部集中到市縣國庫;將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財(cái)政的二級預(yù)算單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在指標(biāo)范圍內(nèi)提出用款計(jì)劃，由縣財(cái)政統(tǒng)一審核，全部由縣國庫實(shí)行國庫集中支付。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收部分按比例實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)分成。

這種模式的可行性在于，目前人民銀行國庫已擁有先進(jìn)的財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)和國庫會計(jì)集中系統(tǒng)，收支業(yè)務(wù)基本可以實(shí)現(xiàn)電子化操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入基本可通過橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)電子化繳納，如目前屯昌縣橫向聯(lián)網(wǎng)簽約率國稅98%，地稅96%;支出通過國庫集中支付與商業(yè)銀行進(jìn)行清算，不需要再開發(fā)一套商業(yè)銀行的集中支付系統(tǒng)或由商業(yè)銀行手工撥付，減少了改革成本。實(shí)行這種模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支都集中在人民銀行國庫部門，降低了資金存放在金融機(jī)構(gòu)、游離于人民銀行國庫之外的風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行可以更好地履行監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的職能，為“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革提供強(qiáng)有力的資金安全保證支持。

4.改革的基本內(nèi)容?！耙試鴰旒惺崭稙榛A(chǔ);以財(cái)政綜合預(yù)算為核心;以會計(jì)集中核算為形式;以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐;以規(guī)范收支行為為重點(diǎn)”。在不改變預(yù)算管理主體的前提下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，以促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資金所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、核算權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)相分離。

(1)統(tǒng)籌安排，預(yù)算共編。所謂“預(yù)算共編”，是指改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制方法，實(shí)行縣鄉(xiāng)預(yù)算共編預(yù)算。在制度的安排方面要明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制本級預(yù)算、決算草案，組織本級預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政須統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外收支，編制綜合預(yù)算。年度預(yù)算須報(bào)請縣級財(cái)政部門審核共同編制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、決算等須按法定程序辦理，具體工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)施?？h級財(cái)政要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類核定公用經(jīng)費(fèi)基本定額，科學(xué)合理地編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算，對確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)補(bǔ)助，縣級財(cái)政不得擠占。

(2)賬戶統(tǒng)設(shè)，集中核算。一是要規(guī)范賬戶管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位在金融機(jī)構(gòu)的所有賬戶，財(cái)政所對各賬戶統(tǒng)一管理，集中核算;二是要規(guī)范賬務(wù)管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計(jì)，由縣財(cái)政局代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計(jì)，相應(yīng)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在各金融機(jī)構(gòu)的所有賬戶，由市縣財(cái)政局為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在市縣指定銀行分別設(shè)置“**鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性資金專戶”，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶的開設(shè)權(quán)與變更權(quán)屬縣財(cái)政主管部門。賬戶一經(jīng)開設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自變更。

(3)集中收付。由市縣國庫代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫業(yè)務(wù)，由市縣財(cái)政局會計(jì)核算中心設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政核算專柜”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行集中收付。

收入統(tǒng)繳，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，調(diào)整收入級次，規(guī)范征收主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有收入全部調(diào)整為市縣級收入，上劃市縣級金庫，由市縣級財(cái)政統(tǒng)一核算。市縣財(cái)政同時(shí)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級收入明細(xì)臺賬，統(tǒng)計(jì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不再核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政預(yù)算收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非稅收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織征收。

支出統(tǒng)核，即重新劃分收支范圍，核定支出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行部門預(yù)算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財(cái)政的二級預(yù)算單位，實(shí)行全部支出集中支付，清算行為市縣人民銀行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級有關(guān)預(yù)算單位公共支出的經(jīng)費(fèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按保證基本運(yùn)轉(zhuǎn)原則核定分配，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦理;按照“基本支出加項(xiàng)目支出”的模式和“兩上兩下”的程序，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算。其中項(xiàng)目支出結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，實(shí)行“大類項(xiàng)目統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，小類項(xiàng)目區(qū)別對待”，基本支出主要包括保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級支出和村級支出兩大部分。為方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)用款，各地可建立公用經(jīng)費(fèi)支出備用金制度。

集中支付，即個(gè)人支出和共性支出納入縣財(cái)政統(tǒng)籌管理，實(shí)行統(tǒng)一集中支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)全額撥款人員工資、農(nóng)村五保、遺屬人員生活補(bǔ)助、民政優(yōu)撫擾定補(bǔ)對象、村社干部報(bào)酬全部納入縣財(cái)政統(tǒng)一上卡直發(fā);鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等社會保障繳費(fèi)直接由縣財(cái)政與社保部門統(tǒng)一結(jié)算，集中支付;鄉(xiāng)鎮(zhèn)工會經(jīng)費(fèi)、福利費(fèi)、黨報(bào)黨刊支出，由縣財(cái)政安排總的預(yù)算，直接與相關(guān)部門對接，防止應(yīng)繳不繳、截留挪用。

發(fā)展激勵(lì)，即建立縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行新增引進(jìn)稅收獎(jiǎng)勵(lì)政策和非稅收入獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，培植地方稅源。縣對鄉(xiāng)下達(dá)的非稅收入任務(wù)，必須足額完成并全額上劃縣金庫。對完成任務(wù)并繳入縣金庫的非稅收入，按比例獎(jiǎng)勵(lì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn);對未按規(guī)定入庫或未完成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扣減其工作經(jīng)費(fèi)。

(4)采購統(tǒng)辦。納入政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購項(xiàng)目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所提出申請和計(jì)劃，經(jīng)縣國庫集中支付中心按照預(yù)算審核后，交縣采購中心集中統(tǒng)一辦理，采購資金由縣財(cái)政直接撥付供應(yīng)商。

(5)票據(jù)統(tǒng)管。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的所有收費(fèi)票據(jù)全部上收縣財(cái)政管理，實(shí)行“限量使用、定期繳銷”制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所屬各行政事業(yè)單位使用的行政性收費(fèi)票據(jù)、罰沒款收據(jù)由縣財(cái)政統(tǒng)一管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須指定專人負(fù)責(zé)票據(jù)領(lǐng)取、發(fā)放、保管和上繳工作。收費(fèi)票據(jù)由會計(jì)核算中心向縣財(cái)政綜合股統(tǒng)一領(lǐng)取，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所向會計(jì)核算中心領(lǐng)、繳、再由會計(jì)核算中心報(bào)縣財(cái)政局綜合股核銷。嚴(yán)格實(shí)行票款同行、以票管收、核舊領(lǐng)新，嚴(yán)禁坐收坐支。

(二)改革需把握好的若干問題

1.關(guān)于一級財(cái)政和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行一級財(cái)政是《預(yù)算法》的要求，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府履行職能的必要條件。一個(gè)財(cái)政體制的實(shí)現(xiàn)有多種方式，而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的一種實(shí)現(xiàn)方式，是在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊環(huán)境下采用的特殊的形式。因此，一級財(cái)政和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”并不沖突。在制定改革實(shí)施方案及有關(guān)實(shí)施細(xì)則時(shí)，要充分考慮現(xiàn)行的行政管理體制和財(cái)政管理體制，并依法解決好這一問題。一要保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三權(quán)”獨(dú)立性，明確實(shí)行縣鄉(xiāng)“預(yù)算共編”，不是取而代之;堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各類賬戶的資金所有權(quán)、支配使用權(quán)仍歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或單位，支出仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或單位負(fù)責(zé)人審批;堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)核算主體不變，縣財(cái)政部門只履行代理記賬和財(cái)務(wù)監(jiān)督的職能;堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)仍歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔(dān)，逐年消化。二要充分體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，不得借“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革之機(jī)，搞“財(cái)力向上集中，責(zé)任向下轉(zhuǎn)移”，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力負(fù)擔(dān)，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)[2]。三是從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”相當(dāng)于多設(shè)了一種委托代理關(guān)系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與財(cái)政所之間的委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系必然增加交易成本。因此在制度設(shè)計(jì)上，要充分注重“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的依法性、規(guī)范性，切實(shí)做到監(jiān)管不亂管，補(bǔ)位不越位，充分尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性、主動性和創(chuàng)造性。

2.關(guān)于規(guī)范財(cái)政支出的問題。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理一直是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，就是通過充分發(fā)揮縣財(cái)政的監(jiān)督作用，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出順序和行為，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)支出到位，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量。在改革模式設(shè)計(jì)上，要充分融入部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購制度和會計(jì)集中核算等公共財(cái)政支出管理新理念。要擴(kuò)大財(cái)政國庫直接支付范圍，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、離退休人員和公益性事業(yè)人員，實(shí)行工資統(tǒng)發(fā);對政府采購支出、大額支出通過國庫集中支付;對涉及農(nóng)民利益的補(bǔ)貼資金、救濟(jì)資金和福利資金，通過“一折通”進(jìn)行發(fā)放，減少中間環(huán)節(jié)，提高資金效率。要合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的資金審批權(quán)限，切實(shí)簡化管理和監(jiān)督程序。對大額支出可采取單項(xiàng)申報(bào)、單項(xiàng)審批的辦法;要實(shí)行撥款按計(jì)劃、用錢憑申報(bào)的制度;要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)備用金制度，合理確定備用金額度，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時(shí)性和應(yīng)急性的支出需求。

3.關(guān)于妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)的問題。控制和防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是這次改革的難點(diǎn)問題。要按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、逐年消化”的要求，一要對歷史遺留的債權(quán)債務(wù)，逐一清理核實(shí)，建立臺賬，并對各類債務(wù)做出具體分析，制定分階段清收債權(quán)和化解債務(wù)的目標(biāo)和步驟;二是采取積極措施化解債務(wù)，如建立縣鄉(xiāng)償債基金和激勵(lì)機(jī)制，用于專項(xiàng)還債，主動化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎(jiǎng)勵(lì)等;三要嚴(yán)格防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)或“隱性債務(wù)”。

4.關(guān)于相關(guān)配套改革的問題。一是關(guān)于電子信息系統(tǒng)。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革是一項(xiàng)涉及預(yù)算管理、收支核算、賬戶設(shè)置、崗位設(shè)置和信息軟件開發(fā)等多項(xiàng)內(nèi)容的系統(tǒng)工程，層次多、領(lǐng)域?qū)?、?fù)雜性大，沒有現(xiàn)代信息技術(shù)作支撐平臺，“鄉(xiāng)財(cái)相關(guān)”改革的預(yù)期目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。務(wù)必要把推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革與實(shí)施“金財(cái)工程”的工作有機(jī)結(jié)合起來，開發(fā)好“鄉(xiāng)財(cái)縣管”信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)要提供預(yù)算編制、票據(jù)管理、指標(biāo)管理、收入管理、撥款管理、集中支付、工資統(tǒng)發(fā)、預(yù)算會計(jì)、查詢等功能，真正實(shí)現(xiàn)所有機(jī)構(gòu)都在同一應(yīng)用平臺上進(jìn)行操作，協(xié)同工作，使得縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政實(shí)現(xiàn)暢通管理，所有單據(jù)的傳遞，業(yè)務(wù)的申請、審批、資金的劃撥都通過網(wǎng)絡(luò)完成。

二是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。對實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式加大縣財(cái)政的支持力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn);對財(cái)力增長較快的，公用經(jīng)費(fèi)節(jié)減較多的，化解財(cái)政債務(wù)積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要給予獎(jiǎng)勵(lì);對超支公用經(jīng)費(fèi)的，舊債未減、新債又增的，違反財(cái)政收支規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須進(jìn)行制約。

三是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)當(dāng)適合新形勢，推進(jìn)職能由過去的征稅型向財(cái)政資金的管理、監(jiān)督、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，將工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支監(jiān)管、涉農(nóng)補(bǔ)助資金管理以及面向農(nóng)民的服務(wù)上來。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管改，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

五、結(jié)論

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是一種財(cái)政管理方式的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新適應(yīng)了我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，在一定時(shí)期內(nèi)它將發(fā)揮出應(yīng)有的作用，體現(xiàn)出制度安排的效率。但是，本文認(rèn)為，它僅是一種管理方式，各市縣根據(jù)資金的不同具體情況，采用的管理模式可以有所差異，在實(shí)施的具體安排上可以有所不同。在現(xiàn)有財(cái)政體制框架下，如何配置財(cái)政管理權(quán)限，既是經(jīng)濟(jì)技術(shù)問題，也是政治實(shí)現(xiàn)問題，這將決定鄉(xiāng)財(cái)縣管的制度效率。一些地方還可以結(jié)合鄉(xiāng)財(cái)縣管改革進(jìn)行財(cái)政體制調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)效率的優(yōu)化，通過縣鄉(xiāng)的博弈達(dá)到制度的均衡。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革是將來一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村改革的重點(diǎn)，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是部門預(yù)算改革和國庫集中支付制度改革在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣級財(cái)政代管有利于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越多的公共支出納入到公共財(cái)政管理體系中，讓公共資金的管理更趨于公開、透明、科學(xué)、規(guī)范?！班l(xiāng)財(cái)縣管”作為縣鄉(xiāng)財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的一種模式，對農(nóng)村綜合改革將起巨大的推動作用，可以說“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是先行一步的改革，它的成功將為機(jī)構(gòu)改革提供條件，最終推進(jìn)我國政府行政制度改革。通過行政體制和財(cái)政體制的扁平化使分稅分級的實(shí)質(zhì)內(nèi)容在省以下得到可操作性，從而為規(guī)范省以下各級政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運(yùn)行高效的分級、分稅財(cái)政體制奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn):

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